臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第四五七二號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　 九十年度訴字第四五七二號

原告

甲○○

訴訟代理人

丙○○

訴訟代理人

簡燦賢律師

被告

花蓮縣光復鄉公所

代表人

乙○○鄉長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　姜永豐

右當事人間因地上權登記事件，原告不服花蓮縣政府中華民國九十年五月八日（八九

）訴字第○一七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）八十四年七月八日向被告請求位於花蓮縣光復鄉○○段八四一號（重測前為富田段一四二五之三）（下稱系爭地）發給原住民保留地權狀，經被告受理後，因該土地經行政院核定增編原住民保留地，被告於八十六年五月十九日以八六鄉民創字第四五二一號公告受理原住民保留地使（租）用申請，並通知為申請戶（受配戶）於八十六年六月十三、十四日上午洽被告指界。至八十六年六月三十日有太巴塱總頭目周廣輝、副總頭目陳萬順、村長吳輝明向被告提陳情書，稱該土地為太巴塱納骨立碑祭祀公用地，上開土地仍有爭議，請求被告暫不予辦理土地審查及分配，以維部落權益。被告乃於八十六年七月八日提請光復鄉原住民保留地土地審查委員會（下稱土審會）議決，經議決不通過，經被告八十六年八月十三日八六鄉民創字第七六三○號函以該筆土地為太巴塱社區納骨立碑祭祀等部落使用公地等由，否准原告申請。八十八年間，原告多次陳情暨申請，均經被告否准，原告土審會亦多次召開，最後於八十九年三月三日被告又召開土審會，但就本件申請之提案未予討論。原告於八十九年十月二十五日（收文字號：八十九年十月二十五日民字第三一七一號）再向被告申請將系爭地及同段一０五四號兩筆「原住民保留地」，繼續辦理「設定地上權或耕作權」給原告，經被告於八十九年十一月十八日以光鄉民字第三一三七號函復「本案土地因原承租（使用）人仍有爭議，本鄉原住民保留地審查委員會會議議決：暫不予辦理分配及設定」而駁回原告申請之處分，原告不服，提起訴願，經訴願決定就花蓮縣光復鄉○○段一０五四號原住民保留地申請辦理「地上權或耕作權」登記部分，撤銷原處分，責由被告另為處理；就系爭地之訴願則予駁回。原告就此不利部分仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分不利原告部分均撤銷。被告應准原告在花蓮縣光復鄉○○段八四一號（重測前為富田段一四二五之三號）之原住民保留地，辦理設定地上權及耕作權登記。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：原告八十九年十一月十八日光鄉民字第三一三七號函復原告，以「本案土地因原承租（使用）人仍有爭議，本鄉原住民保留地審查委員會會議議決：暫不予辦理分配及設定」為由，駁回原告申請之處分，是否合法有據？

㈠原告主張之理由：

⒈系爭地乃原告先祖墾植並建有草屋據住，嗣原告之父陳乾坤、母何肖媽持續耕作不輟，原告之兄何財源、姐何金燕均在該舊址出生，迄四十三年始轉由原告占有並耕作至今，此有光復鄉戶政事務所領發，包括日據時代，及民國時代戶籍謄本、亦有原告之父陳乾坤、母何肖媽等家人在系爭地上草屋前合照之相片，自戶籍謄本中明顯載明原告之祖父、父母、及兄、姐等均出生於該址。七十

八、九年間經村鄰長通知原告，可以向被告申請增編為原住民保留地之登記，旋經原告申請核准，行政院於七十九年間准予變更為原住民保留地，此有原訴願決定機關八十四年八月十五日、八四府民經字第八八三八四號函可稽，顯見系爭地之所以能編列為原住民保留地，乃基於原告之申請。

⒉就系爭地編列原住民保留地後，原告即依原住民保留地開發管理辦法第八條、第十二條之規定，向被告申請辦理設定地上權及耕作權之他項權利登記，卻遲拒辦理，迭經請求無效，原告乃向原訴願決定機關申請，於八十四年八月十五日函示：「台端申請原富田段一四二五之三號原住民保留地，俟自國有財產局移接為省民政廳後，即依據原住民保留地開發管理辦法第十二條規定，辦理設定地上權或耕作權登記。」亦有該函可憑。詎被告乃以有案外人鄭桂蘭承租該地拒不辦理，經原告以鄭桂蘭承租權並無事實及證據，其承租權係違法行為，原訴願決定機關乃派地政課地權股林志恆承辦查明承租權糾紛，林志恆遂向鄭桂蘭索取承租申請書、契約書、鄉公所通知勘查現場指認界及四鄰地主親簽無糾紛無爭議證明書等相關證明文件，鄭桂蘭向林志恆表示：「我並沒有承租、耕作此塊土地，是光復鄉公所的人叫我說我有承租這塊土地。」林志恆復詢以：「土地上也有四、五十年、二、三十年栽種之檳榔是否妳所種稙？」鄭桂蘭答以：「不是」。林志恆同時復查明系爭地並無太巴塱納骨立碑，也非太巴塱祭祀公有用地。鄭桂蘭之子隔數日後乃找林志恆表示，檳榔乃其所種稙，林志恆再於八十四年九月十九日以八四府地權字第一○四○五六號函，請鄭桂蘭到現場調查，林志恆乃向鄭桂蘭之子表示，須提出四鄰鄰地地主證明，以證明確是渠所種稙，但以鄭桂蘭之子始終無法提出，原訴願決定機關乃以八十四年十月二十四日（八四）府地權字第一一九九九九號函，以鄭桂蘭並無確實證據證明耕作事實，撤銷偽承租在案，此請函查即明。

⒊被告嗣於八十五年四月二十日、八十六年六月二日共二次再重新勘查現場、指、認界，並經四鄰鄰地地主親簽約證明，證明該土地並無糾紛、並無爭議，案經被告土審會審查通過，公告分配予原告，此有該二函可證，該二函明顯載明系爭地，原告乃受配戶（程序乃經勘查現場、四鄰地主親簽無糾紛無爭議證明、土審會通過、辦理公告、公告期間無人提出異議、方進行分配），分配後由被告提供受配戶辦理設定地上權、耕作權申請書，交付印鑑證明、土地登記冊、契約書等資料憑辦配戶，上開資料原告已悉數交付予被告，其上並有承辦人員附記「資料已附」。

⒋八十六年七月八日被告復召開土審會，決議為：「該筆土地為太巴塱社區納骨立碑祭祠等部落使用公地，不應為私人使用。」云云，此有被告（八六）鄉民創字第七六三○號函可參。該次土審會之簽到簿上記載之出席委員為楊德金、李建輝、吳輝明、孫永昌、馮學萍、古朝識、王成發等人。第查八十六年間土審會委員為王成發、李建輝、楊德財、王德山、黃阿長、王成德、吳輝明、楊進源等八人，前揭簽到簿上出席委員中之楊德金、孫永昌為縣議員、馮學萍為被告民政科長、古朝識為財政科長，渠等均非土審會委員。八十六年七月間土審會在簽到簿上簽名之真正委員僅李建輝、王成發、吳輝明等三人，真正委員楊德財、黃阿長兩人八十六年七月間並沒有接獲任何土審會開會通知亦未與會，此有其親簽之證明書乙紙可證，足見該認審查會議根本為少數人把持，當次是否確有會議恐有疑議，其決議及意見公正性堪虞，也於法有悖！

⒌前揭八十六年七月八日之決議，認該筆土地為太巴塱社區納骨立碑祭祠等部落使用公地云云。然早在八十四年十月六日原訴願決定機關派林志恆承辦查明承租權糾紛時，曾數度到系爭地勘查，但其上均只有檳榔等作物，並沒有任何「祭祀納骨立碑」（倘對此仍有疑義，請函查被告提供勘查記錄即明）；系爭地謄本上記載為「原住民保留地」，並沒有任何有關「祭祀」、「納骨碑」、等相關記載，此亦有登記謄本足證；至於倘為納骨立碑祭祠等部落公有用地，原訴願決定機關民政局宗教禮俗科必有資料可循，但遍閱該科相關資料，系爭地均無類此記載（倘有疑議亦請函查，以查明系爭地是否有類此記載資料）；八十五年四月二十日、八十六年六月二次被告勘查現場時，也未發現有任何納骨碑、宗教古蹟等相關公用祭祀物品；被告八十七年十二月二日特別函請原告到系爭地勘查是否確有納骨碑，會勘機關有鳳林地政事務所，此有該通知函足憑，會勘結果土地上確無任何納骨碑存在（請函查被告提供上揭會勘紀錄即明）；所謂「太巴塱部落納骨碑祭祀公有用地」，乃在太巴塱東山腳下太巴塱部落之「發祥地」，該地每年八月二十日至二十五日均會舉行祭祀儀式，縣長、鄉長、政要等均應邀參加多年，諸多媒體均有詳盡報導，此有更生日報及宣導資料等可證，原告能另提供錄影帶為證。

⒍八十八年元月二十一日被告復召開土審會，其決議事項為：「鄭桂蘭對本案若有異議，應於收受文件後隔日起算七日內以書面向鄉公所承辦人提出；並由太巴塱地區地方人士召開會議解決且將決議內容送交土地權利審查會參考；無異議者，鄉公所應協助甲○○設定他項權利。」鄭桂蘭之承租權已於八十四年間經原訴願決定機關撤銷，鄭桂蘭迄今並未以書面向被告提出異議；至於所謂「太巴塱地區地方人士」事隔兩年，亦無召開任何會議並將決議送交土審會參考，上揭兩停止條件均未成就，兩年後被告仍拒不依決議「協助甲○○設定他項權利」，原訴願決定機關於八十九年十二月十五日甚至以八九府原地字第一三四一○七號函要求被告「確依決議事項依法妥處，以確保人民權益」，詎迄今仍無依決議辦理，明顯有所疏失。

㈡被告主張之理由：

⒈所謂原住民保留地初次受理使用人登錄時，固由原告提出申請，但應僅係鄉鎮公所或土地管理機關供參做會勘、調查可否增、劃編原住民保留地之用。申請之意義僅係向行政機關申告為原住民利益該地適合編為「保留地」，只有經查真正的使用人或原擁有土地的人，方可請求設定相關權利。

⒉被告辦理系爭地始終依原住民保留地開發管理辦法及相關法令，先後已歷經四位承辦人進行各項作業，以期順利完成該土地權利賦予工作，然該土地於八十四年起於辦理移接及管理機關變更時，先有台灣省財政廳在該土地內產籍資料農作物登載有誤，經查明後更正，接著核對被告公有耕地徵收清冊時，查出系爭地係鄭桂蘭自六十四年起承租，並每年按期繳租，係屬地目建而以農地承租，因有承租人，被告於八十四年七月二日函文告知原告，八十四年八月八日又函文請示原訴願決定機關處理方式，其派林志恆查明後撤銷鄭桂蘭承租權，原告並稱係為偽承租該土地。原訴願決定機關八十四年十月二十四日函知原告：「撤銷承租僅係因鄭氏未自任耕作」，依承租契約規定，撤銷承租，其餘仍循原住民保留地權利賦予作業辦法進行。

⒊原認本案已無其他問題，於是通知原告檢具相關資料送所，同時辦理公告，未料公告期間內有光復鄉太巴塱頭目周廣輝、副頭目陳萬順、南富村長吳輝明聯名提陳情書，直陳該土地為「太巴塱祭祀公地，不宜設定給私人，係太巴塱部落委託鄭財旺乃至其子，子死後又委鄭桂蘭代為管理及辦理承租」等等。被告於八十六年七月八日召開土審會，委員決議：「不通過設定予甲○○」。當時據稱為求慎重，當天除原告代表人為當然委員及其他委員，馮學萍為執行秘書外，並廣邀財政課長、太巴塱地區原住民選出之縣議員楊德金、孫永昌等到會列席。

⒋對原告一再提出申請設定耕作權（地上權）等事宜，於八十七年九月十四日上午十時再次召開土審會時，更特別邀請原告及鄭桂蘭列席，並在當場讓原告、鄭桂蘭及太巴塱有關人士陳述意見，以求更了解該土地究竟誰屬。但該次會議委員仍「因有人提陳情，本次不議決」決定，被告仍慎重的將會議紀錄呈報原訴願決定機關，並函文原告謂：「．．．土地審查會議決：不予通過分配、設定。依其性質應屬調處不成立或協調不成立，規定報請縣府處理。」

⒌八十八年一月二十一日召開之土審會雖通過「若有異議請鄭氏及太巴塱部落七日內提出後送鄉公所供土審會參考」，土審會仍稱鄭桂蘭及部落人士聯名之陳情書已逕交土審會，八十八年四月之土審會仍議決：「暫不分配及設定」，並委請被告將相關資料報請原訴願決定機關參考。另於八十八年六月二十二日更有楊德金遞交由太巴塱部落人士約八十人聯名簽署之陳情書，共同聲明該地為部落祭祀公地，要求不可分配及設定予私人，被告即將該書及調查報告書一併陳報。八十八年八月一日被告奉指示再召開土審會，土審會仍堅持前見，議決：暫不分配及設定，並作成八點意見陳述不予分配及設定之理由。八十八年十月起亦相繼提請土審員會討論及審查，仍認「暫不分配、設定」議決。就土地權利賦予工作之進行，盼早日完成耕作權或地上權，然而土審會議決之事項雖以被告之名義行之，土審員會既係依開發管理辦法依法成立，並依設置要點賦予其耕作權及地上權等其掌理事項，被告自應尊重。

⒍再者，從本案土地事件爭議發展來看，本案土地確係問題錯縱複雜，土地審查委員及被告承辦人，法學知能已很難判定事實，土審會每次議決：「暫不分配，設定」，應無不當。若貿然設定，太巴塱部落人士若因此舉更多事證，勢必爭議及訟源更不斷。是曾建議原告「依前省政府原住民事務委會八十六年十月十三日原地字第二三五一二號函說明（二）．．．原住民保留地權糾紛調處，應向鄉鎮調解委會申請調解．．．或各當事人訴請司法機關裁判。」為宜。

⒎就系爭地地籍資料而言，該地日據時期土地台帳記載為「學租財團法人」「同人社」，應不屬私人所有；就土地歷史傳說而言，據太巴塱部落年老口傳，據說曾有一段太巴塱部落為救一女孩與卑南族交戰，最後太巴塱部落派會法術及會施神力、特異功能之族人在太巴塱部落四圍打敗敵人，日人來後惟恐該部落重施故技於日人，將這些人之施法衣物及工具，搜集埋在系爭地，並蓋草寮，因無人管理，至今已腐爛難尋全失，該地曾做KAKITAAN（主持儀式之人）專做表揚斬人首英雄及祈求神明豐年之地，據說原告先祖早年亦是其中有一，其家屋就在該地，有的說在該地附近。日人禁殺人頭之後，僱工在該地重新搭蓋一草屋，並將人頭擺放屋裡，土地及房屋歸公有，不供人居住，只供人拍照留念，光復後該地太巴塱部落列公地，輪流管理，據說鄭財旺亦是早年之頭目，該地就交其管理，其死後部落信仰改變，很忌諱到該地，只將該地交鄭財旺之子管理，之後交媳婦即鄭桂蘭管理，內部之物品已全失，草屋全毀更無辦理寺廟登記。（註：日據時期有立碑掛於門前）；另就曾住在該地人而言，原告先祖據說確曾居住該地，惟日人重新蓋草屋之後即已遷出在附近（又有一說，新草屋在原告居住同一地附近；就使用現況而言，鄭桂蘭係奉部落人士所託，承租該地已二十年之久（八四年撤銷承租），現種植之檳榔樹確實為原告所有，其樹齡是否在七十七年二月以前，尚待專家鑑定；就地方人士之認定及認識而言，歷任頭目及地方仕紳及年長之族人皆認為太巴塱公地。

理由

甲、程序方面：原告起訴後，被告代表人於九十一年三月一日由陳重成變更為乙○○，茲據乙○○具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

乙、實體方面：

一、原告於八十四年七月八日向被告請求就系爭地發給原住民保留地權狀，經被告受理後，因該土地經行政院核定增編原住民保留地，被告於八十六年五月十九日以八六鄉民創字第四五二一號公告受理原住民保留地使（租）用申請，並通知為申請戶（受配戶）於八十六年六月十三、十四日上午洽被告指界。至八十六年六月三十日有太巴塱總頭目周廣輝、副總頭目陳萬順、村長吳輝明向被告提陳情書，稱該土地為太巴塱納骨立碑祭祀公用地，上開土地仍有爭議，請求被告暫不予辦理土地審查及分配，以維部落權益。被告乃於八十六年七月八日提請光復鄉原住民保留地土地審查委員會議決，經議決不通過，經被告八十六年八月十三日八六鄉民創字第七六三○號函以該筆土地為太巴塱社區納骨立碑祭祀等部落使用公地等由，否准原告申請。八十八年間，原告多次陳情暨申請，均經被告否准，原告土審會亦多次召開，最後於八十九年三月三日被告又召開土審會，就本件申請之提案未予討論。嗣原告復於八十九年十月二十五日（收文日）向被告申請將花蓮縣光復鄉○○段八四一號、同地段一０五四號兩筆「原住民保留地」，繼續辦理「設定地上權或耕作權」給原告，經被告於八十九年十一月十八日以光鄉民字第三一三七號函復「本案土地因原承租（使用）人仍有爭議，本鄉原住民保留地審查委員會會議議決：暫不予辦理分配及設定」而駁回原告申請之處分，原告不服，提起訴願，經花蓮縣政府就花蓮縣光復鄉○○段一０五四號原住民保留地申請辦理「地上權或耕作權」登記部分，撤銷原處分，由被告另為處理；就系爭地部分則訴願駁回之事實，為兩造所不爭執，並有被告函文、陳情書、歷次土審會會議記錄附卷可證，堪信屬實。本件爭點應為被告於八十九年十一月十八日以光鄉民字第三一三七號函復「本案土地因原承租（使用）人仍有爭議，本鄉原住民保留地審查委員會會議議決：暫不予辦理分配及設定而駁回原告申請之處分，是否合法有據。

二、按原住民保留地開發管理辦法第八條第一款規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同行政院原住民委員會向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。」第十二條第一項規定「原住民於原住民保留地內得就原有自住房屋基地申請設定地上權，其面積以建築物及其附屬設施實際使用者為準。」同條第四項規定「第一項及第二項之地上權，應由原住民會同行政院原住民委員會向當地登記機關申請設定地上權登記。」第六條第一項規定：原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項。」同條第三項規定：「原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後一個月內送請該委員會審查；委員會應於一個月內審查完竣，並提出審查意見，逾期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定。」

三、原告於八十九年十月二十五日向被告申請將系爭地及同地段一０五四號兩筆「原住民保留地」，繼續辦理「設定地上權或耕作權」給原告，被告係依照土審會之決議辦理函復原告，否准其請求，仍屬有為實體審查，並非以已有行政處分存在為由程序上駁回原告之申請，故仍屬行政處分，應先敘明。依被告所根據之土審會議決（八十九年三月三日召開）：１、有關富田段一四二五之三號原住民保留地本次不討論。２、俟召集光復鄉太巴塱部落相關人士作成決定後，送有關機關參考辦理。其不予討論理由係：１本案土地原始承租人為鄭桂蘭，鄭桂蘭及部落居民聯名陳情表示該土地確實為太巴塱部阿美族部落祭祀公地。２、本案土地現耕人為甲○○。基於以上原因本案土地因有爭議，且經審查委員會多次決議：「暫不分配、設定」予以處理，所以不討論。３、建議：本案土地宜以司法程序處理為宜（見卷附花蓮光復鄉第三屆原住民保留地土地審查委員會九十年四月份第二次會議紀錄）。但依上開原住民保留地開發管理辦法第六條第三項規定：「原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後一個月內送請該委員會審查；委員會應於一個月內審查完竣，並提出審查意見，逾期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定。」則土審會應就原告申請是否符合原住民保留地開發管理辦法第八條第一款、第十二條第一項規定為實體審查判斷，並提出審查意見，而不能以本案土地原始承租人為鄭桂蘭，鄭桂蘭及部落居民聯名陳情表示該土地確實為太巴塱部阿美族部落祭祀公地，而本案土地現耕人為甲○○，因本案土地有爭議即得暫不分配、設定或不予討論。亦即土審會應就原告申請是否符合原住民保留地開發管理辦法所規定設定耕作權或地上權之要件，於調查事實後依據證據判斷，明確作成准予設定或不准設定之審查意見；如不准設定，其認定之事實為何，均應予明確載明，此為土審會依原住民保留地開發管理辦法第六條第一項第二款規定之職權，自不能以事實尚屬不明，建議由司法機關處理而卸免法定應盡之職責。又被告以從本件土地事件爭議確係問題錯縱複雜，土地審查委員及被告承辦人，法學知能已很難判定事實，土審會每次議決：「暫不分配，設定」，應無不當云云，更屬於法無據，自失其為權責處理機關之立場，被告以其本身及土審會委員能力之限制，無法自為判定事實，據為暫不分配，設定之駁回原告申請之處分理由，顯非合法。訴願決定未予指正，仍以系爭土地爭議不斷，又難以判斷事實，貿然予以分配，徒增困擾為由，而仍維持原處分，均非適法。從而原告請求訴願決定及原處分不利原告部分均撤銷，為有理由，應予准許。至原告請求准許其在系爭地上辦理設定地上權及耕作權登記是否有理由部分，依上說明，因事證尚未明確，且屬被告之職權範圍，該部分依行政訴訟法第二百條第四款規定意旨，原告在請求命行政機關遵照本院判決之法律見解對原告作成決定部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第二百條第四款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　姜素娥