臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第六三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第六三號

原告

輝盈企業股份有限公司

代表人

甲○○董事長）

被告

桃園縣環境保護局

代表人

王允宸（局長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　乙○○

　　　　　　　丁○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服桃園縣政府中華民國八十九年十一月十四

日八九府訴字第一八七二八六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

事實概要：緣原告進口橄欖油，為一般容器商品輸入業，係屬廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之容器業者，惟其民國（下同）八十八年十一月至十二月營業量未依規定期限申報及繳交回收清除處理費，經行政院環境保護署（下稱環保署）於八十九年二月十七日以（八九）環署廢字第○○○九○三四號函通知原告並限期辦理申報繳費事宜。惟迄八十九年三月二十七日原告仍未依規定辦理，被告遂依違反廢棄物清理法予以告發並以八十九年五月十七日桃環四字第八九○○○一六八五六號函檢附編號第○八○○五九號處分書處原告罰鍰銀圓五萬元，折合新台幣十五萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

訴之聲明：

㈠原告聲明：如主文所示。

㈡被告聲明：被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依其答辯狀及準備程序期日之聲明及主張如後：駁回原告之訴。

兩造之爭點：廢棄物清理法第十條之一第二項授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定之「廢物品及容器回收清除處理辦法」，其中第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」課以輸入業者，除應依廢棄物清理法第十條之一第三項規定向關稅總局申報進口量外，另有向中央主管機關申報進口量之義務，是否增加法律所無之義務？又人民有違反上開義務行為時，是否屬違反廢棄物清理法第十條之一第三項規定，應依同法第二十三條之一第一項第三段處二萬元以上五萬元以下罰鍰？

㈠原告主張之理由：

⒈按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第二七五號解釋所明示，依此，人民違反法律上之義務，是否即應受行政罰仍需以該行為人有故意或過失為前提。

⒉次查原告於接獲環保署八十九年二月十七日（八九）環署廢字第○○○九○三四號函之通知後，即於申報期限內依據該通知填妥申報文件，並寄送至環保署原址即台北市○○路○段十七號十四樓之五，詎料，原告於八十九年三月一日竟收到因環保署遷移他址而遭退回前開申報文件，原告至此方知環保署已遷他址，故緊急以電話連繫之，然環保署電話亦改為傳真，於是原告乃將前開申報文件以傳真方式完成申報作業。換言之，原告確實已使用所有原告所知能完成申報作業之方式，期能如期履行自身公法上之義務。就原告之立場言，顯已就系爭申報義務盡其善良管理人之注意，應無故意過失之可言。乃環保署遷址時，不考慮其可能導致以書面申報之業者無處送達之後果，復不就此類申報按原址寄出之書面，為通知業者新址或直接轉寄新址之安排，即逕行課原告以未申報之裁罰，不惟令原告無所適從，亦且顯係不當轉嫁自己之過失於無辜之第三者，殊屬極為失當。

⒊又倘被告以原告未能證明原告所寄出之文件即申報文件相疑，則試問除寄送申報文件外，原告更有可能於環保署所定期限內寄送何種文件予環保署？是依常理，原告於八十九年二月二十五日所寄出之文件自係申報文件無疑，由此足見，原處分及訴願決定所據以駁回之理由，即原告為無法證明如期寄出之掛號文件為申報文件，顯未依經驗法則及論理法則為合理之推斷。

⒋再查環保署為行政機關，其所有一切措施，理應以便民為出發點，方合於現代國家給付行政之原則。查該機關依法為受理環保業者申報營業量並收取清除處理費用之主管機關，則倘其所在位址有所更移，則首要考量，即是書面申報者是否將因之而受有影響，倘有受影響之虞，即應盡可能提供民眾其位址已更改之訊息，或有一緩衝時間及方法令民眾逐漸知悉其已遷址之事實，俾使申報者有所依循。縱令不能，亦應反躬自省，視情形酌予改進。乃環保署竟不此圖，遷移新址時未予通知利害關係人，已屬不當；當事人按原址寄出時，又多方挑剔，託言所寄信件內容不能證明係申報資料等語，不僅脫卸責任，更將所有不利益轉嫁給原告，實有違反前開給付行政之原則。

⒌綜上所述，本件原告已依法於法定期限內完成申報程序，對於環保署未能收受申報資料之結果，並無過失，而係因環保署自身之過失所致，殊無將此過失責任強加於原告之理，且原告八十八年十一月至十二月無進口橄欖油，應繳納回收清除處理費為○元。是被告對原告所為之處分，顯有違誤，應予撤銷，以保障原告之權益。

㈡被告主張之理由：

⒈查環保署於八十九年二月十七日以（八九）環署廢字第○○○九○三四號函限期辦理申報繳費等事宜，惟迄八十九年三月二十七日原告仍未依規定辦理，故環保署於八十九年三月三十一日以（八九）環署廢字第○○一七三八四號函請被告依法處分。被告另於八十九年七月二十八日以桃環四字第八九○○○三八三四七號函請環保署就訴願人即原告所述事實表示意見，環保署於八十九年八月十六日以（八九）環署廢字第○○四三六二○號函復以：「有關輝盈企業股份有限公司八十八年十一月至十二月之營業量因未申報，處以罰鍰五萬元乙案，該公司稱八十九年二月二十五日寄件被退回（其退回信件是否為申報資料本署無法查證），經查本署八十九年二月二十七日（八九）環署廢字第○○○九○三四號函限期申報繳費，該公司亦未於八十九年三月二十七日前依函指示地址（台北市○○路九十九號十三樓）補寄乃為事實」，故其行政訴訟理由應為推諉之詞，再者，業者申報期限為一月十五日，二月份始為申報，亦於法不合。綜上所述，原告已違反廢棄物清理法第十條之一規定，被告依同法第二十三條之一規定，據以處罰，並無不合，請維持原處分，並駁回其行政訴訟，以維法紀。

⒉廢物品及容器回收清除處理費稽徵流程係環保署全責處理，被告僅係依該署函示以被告名義開立「罰鍰處分書」，故原告對稽徵流程有所爭執部分，建請通知環保署資源回收管理基金管理委員會派員到庭說明。

理由

本件被告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依同上準用民事訴訟法第三百八十五條第一項前段規定，准原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：不易清除、處理。含長期不易腐化之成分。含有害物質之成分。具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰‧‧‧；違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」固為九十年十月二十四日修正公布前廢棄物清理法第十條之一及第二十三條之一第一項所明定。惟查：

㈠依廢棄物清理法第十條之一第三項規定：「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」課以輸入業者之義務為以下三者：

⒈應向主管機關登記；

⒉應向關稅總局申報進口量、容器材質等資料；

⒊於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用。

㈡因此，於輸入業者進口商品時，始向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，方有於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用之義務；而輸入業者於繳交回收清除處理費用之同時，本即應載明其向關稅總局申報之商品進口量，中央主管機關始得憑以計算應繳交之費用，非可因此即解為輸入業者當然有向「中央主管機關申報」之義務；反之，如未進口商品，既無庸向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，即無繳交回收清除處理費用之可言。因廢棄物清理法第十條之一第三項並未課以輸入業者於未進口商品時，有向「中央主管機關申報營業量」之義務，如未申報，自無違反該條項規定之可言，自不得依同法第二十三條之一第一項第三段規定處罰。

再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號解釋意旨可資參照。查廢棄物清理法第十條之一第二項規定：「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」中央主管機關固得依此會同中央目的事業主管機關訂定法規命令，對一般廢棄物之回收清除處理，為必要之規範，惟該條項並未就業者違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則其依據上開法條訂定發布公告之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」另課以輸入業者，除依廢棄物清理法第十條之一第三項規定向關稅總局申報進口量外，有向中央主管機關申報進口量之義務，增加法律所無之義務，依首開規定及說明，實已逾越法律應有之解釋，參照司法院釋字第一三七、二一六號解釋意旨，本院自不受其拘束。從而，輸入業者有違反上開義務行為時，尚難依廢棄物清理法第十條之一第三項、第二十三條之一第一項第三段規定，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，否則即與憲法第二十三條保障人民權利之意旨不符。環保署如欲課以輸入業者於未進口商品時，仍有申報之義務者，宜以法律明定之，否則即乏依據。

雖環保署為提昇公告列管業者申報繳費之查核、稽徵成效，及俾利地方環保機關進行稽查工作，特訂定「行政院環境保護署廢物品及容器稽查計畫」、「廢棄物清理法第十條之一公告指定業者申報繳費查核稽催作業流程」（以下稱查核稽催作業流程）；依查核稽催作業流程第一條規定：「基管會於業者申報營業量及繳交回收清除處理費（每單月十五日）後十五日內核對銀行繳費明細與業者申報資料（核對每單月份二十五日以前之入帳資料），業者若未依期申報繳費，由基管會以掛號信發文，函給業者於文到十日內申報繳費，並副知環境保護局；基管會於限期截止次日，將仍未申報繳費之業者敘明違反事實函請地方環境保護局逕予告發或處分，‧‧‧並將處分情形副知基管會，‧‧‧」，揆諸廢棄物清理法第十條之一第三項規定「製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量」，可知「輸入業」僅向關稅總局申報進口量即可，無需「申報營業量」，則查核稽催作業流程第一條所謂「申報營業量」，應係指「製造業者」，而非「輸入業者」，其他條款規定之「已申報未繳費之業者」、「未申報的業者」、「未申報未繳費之業者」、「已申報繳費之業者」等，亦同。

經查，本件原告設址於桃園縣桃園市○○路六二巷三十三號，進口橄欖油，為一般容器商品輸入業，係廢棄物清理法第十條之一第二項、廢物品容器回收清除處理辦法第二條規定所規範之容器商品業者，應依其種類於每單月份十五日前向該署申報前兩個月營業量，及繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金之事實，為兩造所不爭執，環保署以原告未依上開規定向該署申報八十八年十一月至十二月之營業量及繳交回收清除處理費用，以八十九年二月十七日環署廢字第○○○九○三四號函催原告，限期於文到七日內依法申報八十八年十一月至十二月營業量及繳交回收清除處理費。該署以原告逾時仍未辦理前述事宜，以八十九年三月三十一日環署廢字第○○一七三八四號函被告依廢棄物清理法第二十三條之一規定告發處分。被告遂予舉發通知書，並以八十九年五月十七日桃環四字第八九○○○一六八五六號函檢附編號第○八○○五九號處分書處罰鍰銀圓五萬元。原告不服，提起訴願，經桃園縣政府以八十九年十一月十四日八九府訴字第一八七二八六號決定駁回，固非無見。

但查，原告於八十八年十一至十二月之商品進口量為零，依上開規定及說明，原告既無向基管會「申報營業量」或「進口量」之義務，尚難認有違反廢棄物清理法第十條之一第三項規定之行為，不得依同法第二十三條之一第一項第三段規定處罰。被告認原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之業者，援引廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定，課以原告應於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量之義務，經環保署查核發現原告未依規定申報八十八年十一月至十二月營業量或進口量，而依廢棄物清理法第十條之一第三項、第二十三條之一第一項第三段規定，處罰鍰五萬元，自有可議，訴願決定未審酌及此，駁回原告之訴願，亦有疏略，均屬無從維持。原告就此雖未指責，惟原處分及訴願決定既有如上可議之處，自應將原處分及訴願決定均予撤銷，庶符法制。

本件事證已臻明確，兩造其餘主張對判決結果不生影響，勿庸逐一審究，又被告聲請訊問證人即環保署資源回收管理基金管理委員會承辦人員，核無必要，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 王立杰