臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度簡字第七六六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度簡字第七六六號

原告

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代表人

甲○○

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）

右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十一年七月十

五日台九十勞訴字第００六二五七六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告係從事就業服務業務之私立就業服務機構，其接受訴外人即雇主蔡聰源之委任辦理引進外勞等之就業服務業務，於民國（下同）九十年五月二十三日以存證信函要求訴外人蔡聰源配合辦理居留證延長事宜，惟訴外人蔡聰源於九十年五月三十日向行政院勞工委員會職業訓練局申訴稱，原告扣留訴外人蔡聰源所聘僱之印尼籍監護工SRI AMBARWATI(護照號碼：AB833050）之聘僱許可函等相關文件不還，經該局於九十年六月六日以九十職外字第００五一一六一號函請被告所屬勞工局審查屬實，被告乃依違反私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款及就業服務法第六十三條規定，於九十年十一月十四日以府勞二字第九０一六二五三三００號處分書，處原告罰鍰新臺幣（下同）三千元，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張之理由：

⒈本件被告於九十年十一月十四日以府勞二字第九０一六二五三三００號處分書之處分，與被告九十年八月九日府勞二字第九００八六二七七００號違反就業服務法罰鍰案件處分書之部分內容相同。按訴願法第九十五條規定「訴願決定確定後，就其事件，有拘束各機關之效力」，被告再就同一事件為罰鍰處分，顯有違背該法條之意旨。

⒉司法院大法官解釋第五二二號：「對公司負責人及業務人員違反其業務上禁止、停止或限制命令之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其刑罰之構成要件，應由法律定之；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則，其所為授權有科刑罰行為內容不能預見，須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知之情形，與上述憲法保障人民權利之意旨不符，自本解釋公布日起，應停止適用」。而本件被告罰鍰處分所引用之就業服務法第六十三條規定即為授權有處罰行為，且內容不能預見須從行政機關所訂定之行政命令始能確知。依上開解釋應停止適用，而原處分仍適用該法條處原告罰鍰，自屬違法。

㈡被告主張之理由：

⒈按「私立就業服務機構須經主管機構之許可發給許可證，方得設立；其許可及管理辦法，由中央主管機構定之。」「私立就業服務機構違反本法或依本法所發布之命令，除本法令有規定外，處新台幣三千元以上，三萬元以下罰鍰．．．」為就業服務法第三十五條第一項及第六十三條所明定。次按「營利就業服務機構或其從業人員不得有下列行為．．．六、辦理就業服務業務，違反求才者之意願，扣留許可文件或其他相關文件者。」復為私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款所明定。

⒉至原告辯稱：「．．．在談話筆錄中從未有扣留許可函之語文，原處分書僅憑雇主蔡聰源之申請書，認定其事實理由尚嫌不備。」查原告之業務經理曹啟明於九十年六月五日於本府勞工局外勞諮詢中心所作之談話紀錄中顯示原告已獲知雇主不同意其辦理外勞居留證展延服務，卻未退還聘僱外勞許可函文件，而於九十年六月十五日在本府勞工局協助下，原告始返還其所扣留之文件．又原告於訴願書中坦承聘僱外勞許可函，係供外勞辦理展延，因此原告違反雇主蔡聰原之意願，扣留其聘僱外勞許可函之違規事實洵堪認定。

⒊九十年八月九日府勞二字第九００八六二七七００號處分者係本府依訴願法第五十八條第二項規定自行撤銷原處分，並變更為九十年十一月十四日府勞二字第九０一六二五三三００號處分書。﹙九十年八月九日府勞二字第九００八六二七七００處分書之處分理由為：違反私立就業服務機構許可及管理辦法第八條、第三十一條第七款、第三十二條第三款；九十年十一月十四日以府勞二字第九０一六二五三三００號處分書之處分理由為違反私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款。﹚並非訴願機關決定，故本件並無訴願法第九十五條之適用，原告對訴願法規定顯有誤解。又原告稱司法院釋字第五二二號解釋．．．就業服務法與此相類，自應準用，就業服務法第六十三規定．．．其所為授權有處罰行為內容不能預見，須從行政機關所訂之行政命令中，始能確知之情形，與憲法保障人民權利之意旨不符，該條規定，自不能適用云云。惟查就業服務法第三十五條已規定「私立就業服務機構須經主管機關之許可發給許可證，方得設立；其許可及管理辦法，由中央主管機關定之。」而私立就業服務機構許可辦法係由法律明文授權訂定。本件本依私立就業服務機構許可及管理辦法及就業服務法第六十三條規定處原告罰鍰係於法有據。

理由

一、本件係適用簡易程序事件，爰不經言詞辯論為判決。

二、按司法院釋字第四０二號解釋與釋字第三一三號於解釋文分別指出：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條第一項規定，而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，…」釋字第三一三號之解釋理由更指出（八十二年二月十二日時之）民用航空法第八十七條第七款規定：「其他違反本法或依本法所發布命令者」，一律科處罰鍰（同法第八十六條第七款亦同），係對應受行政罰制裁之行為，作空泛而無確定範圍之授權。據此，本件行為時 (下同)就業服務法第六十三條規定：「私立就業服務機構違反本法或依本法所發布之命令，除本法另有規定外，處新台幣二千元以上三萬元以下罰鍰，並得視其情節，定期停止其營業之全部或一部或撤銷其許可。」其中「違反…依本法所發布之命令，除本法另有規定外，處新台幣二千元以上三萬元以下罰鍰，並得視其情節，定期停止其營業之全部或一部或撤銷其許可」部分，係對處罰之構成要件，處罰法律本身未予規定，而授權以命令定之，是所謂「空白處罰規定」。惟為免其淪為空泛而無確定範圍之授權，違反上述司法院解釋之意旨，其要件之構成，應作最嚴格之解釋，且參照其有「違反本法…」之規定，該規定以違反「依本法所發布之命令」作為受行政罰制裁之要件，應解為係對就業服務法所強制或禁止之行為，作補充說明之規定。如果就業服務法本身未強制或禁止之行為，不因違反其他依該法所發布強制或禁止行為之命令，而認為構成同法第六十三條規定之處罰要件。

三、本件原處分以原告扣留訴外人蔡聰源所聘僱之印尼籍監護工SRI AMBARWATI之聘僱許可函等相關文件不還，而科處原告罰鍰三千元，無非是以原告違反私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款，按就業服務法第六十三條規定處罰為據。惟查「本辦法依就業服務法（以下簡稱本法）第三十五條規定訂定之。」又「營利就業服務機構或其從業人員不得有下列行為：一、‧‧‧六、辦理就業服務業務，違反求才者之意願，扣留許可文件或其他相關文件者。」固為行為時私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款所明定，然就業服務法本身並未對營利就業服務機構或其從業人員在違反求才者意願下所為之行為，有何禁止性規定 (第三十九條第三款對求職人部分則有規定)，自不能認為上開私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款所規定之營利就業服務機構或其從業人員辦理就業服務業務，不得違反求才者之意願，扣留許可文件或其他相關文件之規定，係對就業服務法所禁止之行為，作補充說明之規定，揆諸首揭說明，即不能以有該行為而認為構成就業服務法第六十三條之處罰要件。被告雖主張同法第三十五條規定：「私立就業服務機構須經主管機關之許可及發給許可證，才得設立；其許可及管理辦法，由中央主管機關定之。」私立就業服務機構許可及管理辦法係由法律明文授權訂定云云。然就業服務法第三十五條規定，依法律整體解釋，固可推知立法者有意授權主管機關，就私立就業服務機構許可之要件、私立就業服務機構及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，至於對私立就業服務機構所為裁罰性之行政處分，雖與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額度及構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨（參照司法院釋字第三九四號解釋意旨）。因此，亦不能以私立就業服務機構許可及管理辦法係由法律明文授權訂定，而認為得作為就業服務法第六十三條空白處罰規定之補充處罰構成要件，否則該規定即淪為空泛而無確定範圍之授權。從而，原告即使有被告所指扣留聘僱許可函等相關文件不還之行為，亦不構成就業服務法第六十三條之處罰要件，原處分科處原告罰鍰，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，均併予撤銷。

四、九十一年一月二十一日修正公布之就業服務法第四十條第十款已規定：「違反雇主之意思，留置許可文件或其他相關文件。」惟法律不溯及既往，該規定不得適用於本案，併此說明。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭