臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一八四五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一八四五號

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

寅○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

辛○○

原告

庚○○

原告

壬○○

原告

丑○○

原告

癸○○

原告

子○○

原告

原告兼共同

訴訟代理人

甲○○

被告

台北市政府

代表人

卯○○市長）

訴訟代理人

辰○○

右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月三日台內訴字第

○九一○○○二六○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告等主張坐落台北市○○區○○段一小段三十二、三十三之一、三十三之二等地號土地（下稱系爭土地），係由渠等之父於民國（下同）六十七年間以原告等名義取得所有權，因被告六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」，將台北市○○路一○一巷八公尺計畫道路向南移，致系爭土地劃入都市○○○○○道路。原告等不服，於八十九年間分向被告、監察院陳情，案經被告所屬工務局養護工程處以八十九年十月二十五日北市工養權字第八九六四四八五二○○號函轉被告八十九年十月十二日府秘視字第八九○九一三○○號函及監察院八十九年十月九日院台業貳字第八九○七○八六○七號函，移請被告所屬都市發展局處理，經該局以八十九年十一月十三日北市都二字第八九二二六○七○○○號書函復知原告甲○○並無違法情事。原告等十二人（除原告寅○○外）不服，於八十九年十二月六日向被告提起訴願，有關不服被告所屬都市發展局八十九年十一月十三日北市都二字第八九二二六○七○○○號書函部分，前經被告以九十年三月二十八日府訴字第九○○三七○○○○○號訴願決定不受理，嗣原告等十三人向本院提起行政訴訟（原告寅○○以利害關係人身分提起），為本院九十年度訴字第四○四八號裁定駁回原告之訴；另有關不服被告六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告部分，依訴願法第四條第五款規定，其訴願管轄機關為內政部，經被告所屬訴願審議委員會以九十年一月四日北市訴壬字第八九二○九八一一二○號函移請被告所屬工務局依訴願法第五十八條第二項至第四項規定辦理，並副知內政部，嗣經內政部以九十年五月十八日台（九十）內訴字第九○○三○四七號訴願決定，以其遲至八十九年十二月六日提起訴願，顯已逾期，乃作成訴願不受理之決定。原告等復於九十年二月二十一日向被告所屬都市發展局提具申請書，請求將系爭土地回復六十八年三月二十六日公告前之原狀，案經該局以九十年三月五日北市都二字第九○二○四七一八○○號書函復知原告甲○○，略以有關台北市○○路一○一巷八公尺計畫道路調整辦理情形，並無違失情事，又該案已循訴願程序由訴願機關進行調查，將俟訴願結果再行辦理等語。原告等十二人（除原告寅○○外）主張該局自其申請後逾二個月未為具體處理為由，於九十年五月十五日向被告提起訴願。嗣被告所屬都市發展局以九十年八月三日北市都二字第九○二一九六一八○○號書函復知原告等十二人，所請歉難同意，並經被告以九十年九月十二日府訴字第九○一○五七九四○○號訴願決定：「一、關於訴願人甲○○、庚○○、戊○○、丑○○、子○○、丁○○、壬○○、乙○○、癸○○、丙○○、己○○、辛○○等十二人部分，訴願駁回。二、關於訴願人許進楊（揚）部分，訴願不受理。」。原告等對於被告所屬都市發展局九十年八月三日北市都二字第九○二一九六一八○○號書函不服，訴經被告以九十年十月三十一日府訴字第九○一五九七六四○○號訴願決定，略以依據都市計畫法第四條及第二十四條規定，於台北市申請變更都市計畫細部計畫之主管機關為被告，本案准駁權亦屬被告，而被告所屬都市發展局逕為核處，其行政管轄終究難謂適法，爰將原處分撤銷，由被告所屬都市發展局於收受決定書之次日起三十日內另為處理。嗣被告依前揭訴願決定意旨，以系爭九十年十一月二十二日府都二字第九○一七七九二三○○號書函答復原告等，略以：「．．有關台端請求四維路一○一巷八米計畫道路回復為六十八年三月二十六日公告前原狀一案，涉及都市計畫變更，依『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』第十五條．．另四維路一○一巷八米計畫道路兩側基地均已依該道路境界線指定建築線興建完成，且該道路已通行有年，如變更計畫道路將影響地區發展與居民通行權益，本府評估仍宜維持現有計畫。台端所請，歉難同意。．．」等語。原告等不服，主張系爭土地因六十七年間經被告所屬都市發展局修訂都市計畫細部計畫通盤檢討案，將水溝地謊稱為既成道路作為通盤檢討道路變更之理由，致將計畫道路南移，系爭土地被列入計畫道路範圍內，導致土地無法建築使用，原告等之權利及利益受損至鉅云云，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、命被告修訂六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告之「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」，將原告等所有坐落台北市○○區○○段一小段第三十二、三十三之一、三十三之二地號土地回復為公告前之原狀，並將上開土地交還原告全體。

二、陳述：

１、原告等父執長輩為建築需要，於六十七年間購得台北市○○區○○段一小段三十二地號等土地，惟被告所屬都市發展局修訂都市計畫細部計畫通盤檢討時，竟將上開原屬水溝地之土地謊稱為既成道路，並據以作為通盤檢討道路變更之理由，使原告等所有系爭土地列入計畫道路範圍內，無法建築使用，原告等遂依都市計畫法第二十四條規定向被告提出申請。有關原告等於九十年二月二十一日向被告所屬都市發展局提具之申請書，實已依都市計畫法第二十四條規定，自行擬定或變更細部計畫，此由該申請書主旨記載：「為請求將申請人等十二人所有，坐落於台北市○○區○○段一小段三十二、三十三之一、三十三之二地號土地（即台北市○○區○○路一○一巷之南面巷道邊線），回復為六十八年三月二十六日公告前之原狀。」等語自明，原告等雖未具體表明上開都市計畫法之規定，惟解釋當事人之意思，應就全貌觀之，不應拘泥於表面文字。

２、被告所屬都市發展局於六十七年間將原台北市○○路一○一巷八公尺計畫道路南移至系爭土地，致原告所有土地劃為道路。該局主張係以南面現有道路四維路一○一巷納入計畫，始將原八公尺寬計畫道路南面邊線向南移至現有道路四維路一○一巷南面邊線，並保持原八公尺寬計畫道路，而系爭土地係原既有巷道，於「修訂信義路、復興南路、敦化南路所屬地區細部計畫（通盤檢討）案」中納入計畫道路範圍，主張其於公開徵求陳情意見階段，經案外人任志松等五人提出以「⒈民等於四十九年承擔國有地，並經北市工務局同意修建房舍在案，未妨礙都市計畫。⒉將原有巷道公地放棄不用，而另闢設顯不合理。」為由，建議「四維路一○一巷仍依照原有巷道向兩旁平均拓寬」。嗣經被告作出研析意見：「⒈如依照原有巷道向兩旁平均拓寬將會影響他人權益。⒉擬將原計畫八公尺巷道之南面邊緣，移至該現有一○一巷道之南面邊線，其寬度仍保持為原計畫八公尺。」云云，惟被告不顧原告等權益受損，將上開巷道向南移置於系爭土地上，造成原告等不貲之損害。

３、被告作出上開研析意見，係因被告所屬都市發展局於台北市○○路一○一巷之現場進行會勘時，將水溝地（即系爭台北市○○區○○段一小段三十二地號土地）謊稱為既成巷道，主張將原八公尺計畫巷道向南面邊線南移，利用系爭土地作為巷道使用，上開自導自演之行為已涉及偽造公文書罪嫌，有違法失職情事，導致系爭土地劃入道路使用。被告所屬都市發展局於作成研析之前，須詳加審查並前往現場勘查求證，惟該局謊稱水溝地為既成道路，漠視人民權益，嚴重違法失職，損及人民權益。是有關被告所屬都市發展局六十七年八月二十五日府工二字第三六八五二號公告公開展覽及被告六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」，因被告所屬都市發展局之違法行為，致上開公開展覽及公告均屬違法無效。

４、參照被告所屬都市發展局於九十年九月二十七日另案行政訴訟答辯稱：「原告訴訟補充理由主張大安區○○段○○段三十二地號為水溝地一節，查聯合勤務總司令部測量署民國四十七年三月測製、四十九年十二月修測、比例尺一千二百分之

一、編號Ｆ○四之『台北市地形圖』，該址確曾有水圳」等語，此乃事實，並有附圖兩份可稽，惟於同一答辯狀稱：「然本府六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告『修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案』係以民國五十八年八月測圖、六十五年二月修測、比例尺一千二百分之一、編號五○四一及五一四一之『台北市地形圖』繪製都市計畫圖（如附圖二），當時地貌已無該條水圳，並為巷道使用」云云，顯非事實。蓋巷道或馬路旁之水圳或水溝，如屬公共工程欲覆蓋或修築，係由被告編列預算進行施工覆蓋，方能成為平地作為巷道使用，被告內部有案可查，故請提出證據證明被告就上開地號土地自四十九年至六十五年間曾進行施工覆蓋水圳之依據，否則系爭土地原為水圳之地形，且為原告私有土地，倘無人修築，如何無故成為巷道可供人行走？系爭土地於六十七年長久以來即為一水溝，被告所屬都市發展局謊稱為既成巷道，據以作為通盤檢討變更之理由，顯違都市計畫法第二十六條規定，致原告等權益受損，是被告應設法補救，修正上開六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告之「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」，將系爭土地回復為公告前之原狀。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」、「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」訴願法第一條、第二條第一項及第十四條第二項定有明文。另按「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」、「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」行政法院（現改制為最高行政法院，下同）四十一年度判字第十五號及六十二年度裁字第四十一號判例可資參照。又按「訴願事件有左列各款程序不合情形之一者不應受理，訴願會會議應為駁回之決議．．四、對於非行政處分．．提起訴願者。」行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第十三條第一項第四款復有明文。

２、參照司法院釋字第一五六號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」之意旨，並參照上開解釋理由書之說明，按都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質，是人民對之不得提起訴願或行政訴訟。況依訴願法第十四條第二項規定，本案自六十八年三月二十六日公告已逾三年，亦無法據以提起訴願。

３、有關被告六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」，經被告於公開徵求陳情意見之階段，經案外人任志松等五人提出：「⒈民等於四十九年承擔國有地，並經北市工務局同意修建房舍在案，未妨礙都市計畫。⒉將原有巷道（公地）放棄不用，而另闢設顯不合理。」為由，建議「四維路一○一巷仍依照原有巷道向兩旁平均拓寬」，倘依該陳情所提方案，影響範圍即擴及原有道路四維路一○一巷（既成道路）之南端建地。是為考量地區通行需求並儘量減少影響範圍，被告擬以既成道路調整為計畫道路，透過土地合法徵收，補償既成道路土地所有權人（即本案原告等），納入該地區都市計畫通盤檢討內辦理變更。參照其變更理由載明：「⒈如依照原有巷道向兩旁平均拓寬將會影響他人權益。⒉擬將原計畫八公尺巷道之南面邊線，移至該現有一○一巷道之南面邊線。其寬度仍保持為原計畫八公尺。」，且上開通盤檢討案經被告以六十七年八月二十五日府工二字第三六八五二號公告公開展覽，並經被告所屬都市計畫委員會六十七年十一月八日第一四八次委員會審議決議通過，以及內政部都市計畫委員會六十八年三月五日台內營字第六八七號函核定，經被告於六十八年三月二十六日以府工二字第○七七二○號公告實施。

４、依都市計畫法第十九條：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開展覽三十天，並應將公開展覽之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定。」之規定，被告曾以六十七年八月二十五日府工二字第三六八五二號公告公開展覽，並依都市計畫法第二十條及第二十一條規定，辦理審議及公告法定程序，故被告並無違失。

５、原告於九十一年二月二十一日僅提出申請書二紙，並未依據都市計畫法第二十四條規定自行擬定或變更細部計畫，亦未附具事業及財務計畫向被告提出申請，故不符都市計畫法第二十四條規定，依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十五條規定，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。故被告於九十一年十一月二十二日以府都二字第九○一七七九二三○○號書函回復原告所請歉難同意，於法並無不合，至上開書函說明四部分，僅係被告就未來都市計畫變更程序之事實說明，併予敘明。

理由

一、本件原告等係因其於九十年二月二十一日向被告所屬都市發展局申請將系爭坐落台北市○○區○○段一小段三十二、三十三之一、三十三之二地號土地回復六十八年三月二十六日公告前之原狀，經被告以九十年十一月二十二日府都二字第九○一七七九二三○○號書函答復原告所請歉難同意，原告等認為其權利或法律上利益受違法損害，經依訴願程序後，據以向本院提起請求被告為特定內容之行政處分之訴訟。從而，本件應以被告上開書函為審查之標的，至原告等所訴被告六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告之「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」如何違背法令等節，本院毋庸加以審查【查原告等不服被告六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告乙案，業經內政部以其遲至八十九年十二月六日提起訴願，顯已逾期為由，而以九十年五月十八日台（九十）內訴字第九○○三○四七號訴願決定不受理在案】，合先敘明。

二、按「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」、「都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，除有本法第二十四條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。」分別為都市計畫法第二十四條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十五條所規定。

三、查原告等所有坐落台北市○○區○○段一小段三十二、三十三之一、三十三之二地號土地，經被告六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」，將系爭土地劃入都市○○○○○道路。原告等於九十年二月二十一日提具申請書，請求回復六十八年三月二十六日公告前之原狀，為被告函復否准。經查，原告於九十年二月二十一日僅提出申請書一份，並未附具事業及財務計畫向被告提出申請，此為兩造所不爭執，則原告等之申請，核與都市計畫法第二十四條之規定不符，是被告依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十五條規定，認為應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更，而以系爭九十年十一月二十二日府都二字第九○一七七九二三○○號書函答復原告等，略以：「．．有關台端請求四維路一○一巷八米計畫道路回復為六十八年三月二十六日公告前原狀一案，涉及都市計畫變更，依『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』第十五條．．另四維路一○一巷八米計畫道路兩側基地均已依該道路境界線指定建築線興建完成，且該道路已通行有年，如變更計畫道路將影響地區發展與居民通行權益，本府評估仍宜維持現有計畫。台端所請，歉難同意。．．」等語，徵諸前揭規定，並無不合。

四、綜上，被告以系爭九十年十一月二十二日府都二字第九○一七七九二三○○號書函答復原告所請歉難同意，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞聲明撤銷訴願決定及原處分，及求為判決命被告修訂六十八年三月二十六日府工二字第○七七二○號公告之「修訂信義路、復興南路、和平東路、敦化南路所圍地區細部計畫（通盤檢討）案」，將原告等所有坐落台北市○○區○○段一小段第三十二、三十三之一、三十三之二地號土地回復為公告前之原狀，並將上開土地交還原告全體等，均為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔