臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一九七一號

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一九七一號

原告

高士達機電股份有限公司

代表人

甲○○

被告

臺北大眾捷運股份有限公司

代表人

乙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因政府採購法事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年三月二十二日

府工三字第○九○○五八七七一○○號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟。本院裁

定如左：

主文

理由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」；「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。‧‧‧一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。」分別為行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款所明定。而「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。．．．」則經司法院大法官釋字第四四八號解釋在案，足徵行政訴訟程序，乃國家司法機關用以解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，倘非屬公法上爭議事件，行政法院自無審判權。

二、本件係被告於民國（以下同）八十九年四月十二日舉行「新店線北段CH326A標電扶梯設備維修保養工作暨年度安全檢查申請昇降設備使用許可證」，開標由原告得標並於八十九年五月二日簽約，自八十九年五月十六日起陸續依約提送工作計劃、備品清單及專業技術名冊共八次均遭被告退回，且於八十九年九月十一日以北捷發字第八九二一六七八九○○號函告知欲終止合約。雙方經二次協商開工日期亦均未達共識，被告復於八十九年十一月二十四日要求申訴廠商於八十九年十二月一日開工，原告以準備不及要求延後，被告決定八十九年十二月十八日務必開工，原告於九十年一月十八日提出異議書，被告於九十年二月八日北捷維字第九○二○一二四九○○號函將異議處理結果函覆原告，原告不服，提出申訴，審議判斷結果為申訴無理由，原告猶不甘服，遂提起本訴。

三、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報︰八、因可歸責於廠商事，致解除或終止契約。．．．。」；「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之日起二十日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起十五日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。．．．第一項及第二項關於異議及申訴之處理，準用第六章之規定。」行為時政府採購法第一百零一條第一項第八款及第一百零二條第一項、第二項、第四項分別定有明文。而為解決異議及申訴之程序規定，行為時政府採購法第七十四條、第八十三條第一項乃分別明文規定「廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。但得標廠商與機關間之私法爭議，已提付仲裁、申（聲）請調解或提起民事訴訟者，不在此限。」、「審議判斷依其性質，得視同訴願決定或調解方案，並附記爭訟或異議期限。」，惟審議判斷後究應依何訴訟程序以濟之，固應視其性質之歸屬而定之，惟為求救濟之程序更為明確，依九十一年二月六日經總統令修正後，上開條文分別修正為「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」及「審議判斷，視同訴願決定。」，其修正之立法理由分別為「政府採購行為一向被認定為『私經濟行為』，故已有契約關係之履約或驗收爭議應循民事爭訟途徑解決，使救濟制度單純化；且本法設有調解制度，已足可提供救濟管道。本條原規定履約或驗收之私法爭議，得由得標廠商自由選擇適用申訴程序或仲裁、起訴，將造成救濟體系積極衝突，實有不宜。本院公共工程委員會委託台灣大學羅昌發教授及財團法人台灣營建研究院陳振川博士主持的二份研究報告均持相同見解。爰刪除履約或驗收爭議得提出異議及申訴規定。」及「第七十四條既已修正有關申訴之情形，不包括履約或驗收之爭議，則可使審議判斷賦予單一效力，使其視同訴願決定，爰刪除視同調解方案規定，使相關救濟程序較為明確、單純可行。」。次按同法第六十九條「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解；其屬廠商申請者，機關不得拒絕。採購申訴審議委員會辦理前項調解之程序及其效力，準用民事訴訟法有關調解之規定。」經刪除後，增列之第八十五條之一規定：「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。二、向仲裁機構提付仲裁。前項調解屬廠商申請者，機關不得拒絕。採購申訴審議委員會辦理前項調解之程序及其效力，除本法有特別規定者外，準用民事訴訟法有關調解之規定。履約爭議調解規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」，足徵立法者對於採購爭議之解決，已採用學理上所稱之「雙階理論」，即以廠商與機關間是否進入訂約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟程序作為雙方爭議之救濟程序，此與司法院大法官於九十一年三月十五日作成之釋字第五四０號解釋理由：「．．．至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟．．．。」之意旨，即對於同屬私經濟行政之「行政私法」行為所生之爭議，以雙方當事人是否已進入訂約程序，而決定應循行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟之司法實務之看法一致。準此，關於政府採購法相關爭議之性質，依本件行為時政府採購法之規定及其修法意旨，若為訂約前之爭議者，則屬公法事件，應循行政爭訟程序謀求救濟，至於訂約後所生之爭議，因其性質係機關立於私法主體地位所從事之私法行為，屬私權爭議範疇，自不得依行政爭訟程序請求救濟。職故，廠商對機關通知將刊登政府採購公報，經依政府採購法第一百零二條第一項、第二項提出異議、申訴後，經審議判斷認申訴無理由者，依其性質，如認係事涉雙方對於契約履行之爭議，因此爭議屬雙方訂約後所生私權之爭執，自無從依同法第一百零二條第四項規定準用修正後第八十三條規定，將該審議判斷視同訴願決定，而向行政法院提起行政訴訟之餘地。

四、經查本件乃原告於八十九年五月二日與被告簽訂「新店線北段CH326A標電扶梯設備維修保養工作暨年度安全檢查申請昇降設備使用許可證」，被告以原告有㈠有關提交工作計畫及備品清單部份。㈡勞安講習部份。及㈢指定開工日期部份等三部分違反約定，且因原告公司多所拖延，造成本公司損失頗鉅；從而被告機關於九十年二月八日以北捷維字第九○二○一二四九○○號函原告「依合約第八條第四款規定，終止合約保證金不予發還；且有政府採購法第一百零一條第八款情形，依政府採購法第一百零二條第三項，本公司應將貴廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」，足見被告係因系爭採購契約履行之爭議，而認原告有政府採購法第一百零一條第八款規定情事，乃通知原告將據以刊登政府採購公報，嗣後並沒入原告押標金。揆諸首揭說明，兩造間於契約成立後之履約爭議即屬私權爭議範疇，而被告前開函文之通知，即屬私法之事實行為。從而，因該私法行為所生之權利爭執，尚不得循行政爭訟程序謀求救濟，要無疑義。至押標金之沒人，係被告機關依法收取之約定損害賠償額，自難遽論該異議處理結果，即係被告機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，即無行政處分存在。雖台北市政府採購申訴審議委員會就原告之申訴所作成之審議判斷書有「本審議判斷視同訴願決定，申訴廠商得於本審議判斷書送達之次日起二個月內向台北高等行政法院提起行政訴訟」等語之教示，然查，政府採購法對於採購爭議事項既有意以契約成立與否區分救濟途徑，已詳如前述，自應區分事件性質而決定審判法院，另參酌（修正前）政府採購法第八十三條「審議判斷依其性質，得視同訴願決定或調解方案，並附記爭訟或異議之期限。」之規定，仍須視事件性質而將審議判斷視同訴願決定或調解方案，並非一律為公法事件，自不因原告前已踐行申訴程序，即當然認系爭採購爭議為公法事件。故而，本件審議判斷所審議之被告前揭九十年二月八日以北捷維字第九○二○一二四九○○號函（即異議處理結果），其用意既在確認原告有無政府採購法第一百零一條第八款情形，並非具有法效性之行政處分，自不得因上述審議判斷書之教示，遽認該函為行政處分，而得提起行政訴訟。綜上，本件兩造間因採購合約履約問題所生之爭議，既非公法事件，行政法院對之即無審判權限。從而，原告起訴請求撤銷被告前揭異議處理結果及台北市政府審議判斷，即難謂合法，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭審 判 長 法 官 鄭 小 康