臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第三四一六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第三四一六號

原告

保全營造股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

林慶雲律師

訴訟代理人

陳裕文律師

訴訟代理人

楊靖儀律師

被告

行政院勞工委員會

代表人

陳菊（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　乙○○

右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國九十一年七月二日院臺訴字

第○九一○○二九一五七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

事實概要：原告依被告民國（下同）九十年八月十五日台九十勞職外字第○八八七○二九號招募許可函，引進外籍勞工四十六名入境工作。因原告承建「臺南科學工業園區開發籌備處南側聯外道路橋樑工程」，於九十一年二月六日向被告申請（收文字號九一─0000000，下稱系爭調派外籍勞工案）調派外籍勞工至工程協力製造廠商中國鋼鐵結構股份有限公司（下稱中鋼構公司）工作，被告認原告申請調派外籍勞工人數與協力製造廠中鋼構公司當時現有之外籍勞工人數合計已超過該協力製造廠中鋼構公司本國員工勞保投保平均人數之百分之三十，核與被告九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函重新彙整重大工程調派人數不得超過百分之三十之規定不符，乃以九十一年三月八日勞職外字第○九一0000000號函否准系爭調派外籍勞工案（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起課予義務之訴。

兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉請求命被告對於系爭調派外籍勞工案應作成准予調派外籍勞工四十六名之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：如主文所示。兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈被告於八十七年十月七日以台（八七）勞職外字第○九○三二九○函，公告函稱「基於就業服務法第四十一條（即現行就業服務法第四十二條）立意，為保障國人就業權益，並配合外籍勞工引進適中帶緊之政策，另補充本會八十三年三月七日台（八三）勞職業字第六九○九○號函規定，重大工程得標業者申請調派外籍勞工至工程製品之製造廠工作時，得申請調派外籍勞工人數與該製造廠商原有外籍勞工人數合計不得超過該廠商本國員工平均勞保投保人數之百分之三十。但為配合政府擴大內需方案極力推動公共工程政策下，如工程主辦機關以書面證明調派協力製造廠需求外籍勞工人數，並經本會專案核定者，得不受上開比例限制。」，原告基於被告此之公告函令，於九十年間標得臺南科學工業園區開發籌備處辦理南側聯外道路橋樑工程，並於九十年五月間與臺南科學工業園區簽訂工程契約，且旋即於九十年七月十八日就前揭工程中有關鋼橋樑製造之工程部分，發包於訴外人即協力製造廠中鋼構公司承做，有工程合約書足資為憑。此際，原告已著手為外籍勞工引進之申請，並計畫於引進外籍勞工後，將再申請將該外籍勞工調派至中鋼構公司支援承作前揭工程。以上相關程序，係屬環環相扣。亦即，原告前揭申請之程序早已於九十年六、七月間即已著手進行應備文件之檢具，而外籍勞工之確實引進與調派至協力製造廠中鋼構公司之程序申請，並皆於九十年十月十六日以前即已進行完備。

⒉被告所謂之九十年八月十日九十勞職外字第○二二三五四二號函，並無對外公告發布，此可由被告之電腦網站上之記載，堪以佐證。依憲法第二十三條、中央法規標準法第七條及行政程序法第一百五十四條第一項、第一百五十七條第三項之規定意旨，前開函釋既無對外公告發布，依法自不得憑此函釋限制人民之自由權利，此乃當然之法理。惟被告竟執此未經對外公告發布之無效函釋意旨，以為駁回原告申請之憑據，自當屬違法不當之行政處分。

⒊按行政機關之行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，此於行政程序法第八條定有明文。如行政機關之行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要而對其利益之損失予以補償或因人民有忍受之義務外，不得為之。被告之前開函釋並無對外公告發布，原告就系爭調派外籍勞工案之申請過程中，無從知悉被告有為前揭取消八十七年十月七日台（八七）勞職外字第○九○三二九○號函規定中但書規定之函釋，故原告信賴被告八十七年十月七日台（八七）勞職外字第○九○三二九○號函釋中但書規定，於九十年九、十月間確實引進外籍勞工入台，否則原告當不會耗費鉅大之人力及財力為外籍勞工之引進，是被告實有違信賴保護原則。

㈡被告主張之理由：

⒈依就業服務法第四十二條規定：為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。就業服務法第五十七條第四款亦規定：雇主聘僱外國人不得有下列情事：：四、未經許可，指派所聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人變更工作場所。依照被告八十七年十月七日台（八七）勞職外字第○九○三二九○號函及八十三年三月七日台（八三）勞職業字第六九○九○號函規定：重大工程得標業者申請調派外籍勞工至工程製品之製造廠工作時，得申請調派外籍勞工人數與該製造廠商原有外籍勞工人數合計不得超過該廠商本國員工平均勞保投保人數百分之三十【以申請月之二個月前（含申請月）十二個月之平均數】。但為配合政府擴大內需方案極力推動公共工程政策下，如工程主辦機關以書面證明調派協力製造廠需求外籍勞工人數，並經被告專案核定者，得不受上開比例限制。惟基於保障本國勞工就業權益，被告業於九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函修正刪除前揭函但書規定，略以：即申請調派外籍勞工人數與該製造廠商原有外籍勞工人數合計，均不得超過該廠商本國員工平均勞保投保人數之百分之三十。又被告於九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函重新彙整重大工程調派規定，惟仍與九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函關於協力調派人數限制規定相同並無變更。

⒉原告擬將所聘僱本案之外籍勞工四十六名派至協力製造廠中鋼構公司工作，然中鋼構公司申請月之二個月前（含申請月）十二個月本國勞工投保人數為三七九名，現有外籍勞工人數為一二七名，原告今擬申請調派外籍勞工人數四十六名至中鋼構公司工作，然加協力製造廠中鋼構公司原外勞人數一二七名合計共一七三名，以中鋼構公司本國勞工投保人數（三七九名）百分之三十計算，其最高可容許外勞上限人數為一一四名，然其現有外籍勞工人數已超過規定上限人數，依被告九十年十月十六日台九十勞職外字第二二四七七五號函規定，被告不予許可，自於法無違。

⒊本件外籍勞工於九十年九月十五日方入境，原告自九十年九月十五日起始陸續引進外國人並於九十一年二月六日始向被告申請調派相關手續，而被告早於九十年八月十日即以台九十勞職外字第○二二三五四二號函修正刪除八十七年十月七日台八十七勞職外字第○九○三二九○號函但書規定，縱被告九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函重新彙整重大工程調派規定，惟上揭調派人數限制之相關規定並無變更（即自九十年八月十日後該規定已公布），是以原告申請調派時仍應受該規定之限制。

⒋所謂信賴保護原則乃指人民因相信既存之法規，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之修正或制定，而使人民遭受所能預見之損害，用以保障人民之既得權，惟被告早於九十年八月十日即以台九十勞職外字第○二二三五四二號函修正刪除八十七年十月七日台八十七勞職外字第○九○三二九○號函但書規定，即原告自九十年九月十五日陸續引進外國人並辦理調派相關手續時前揭函示已作變更，原告自不得以其不知法規解釋已作變更及修改而主張有信賴利益之保護。又被告所發布之函釋、公告等，均依行政程序法相關規定刊登於新聞紙或政府公報，該函釋亦經被告刊登於被告公報第一卷第六期第七頁至第八頁。此外，該函釋，被告亦發文至交通部、內政部警政署、臺灣省二十一縣市政府及警察局、金門縣政府及警察局、連江縣政府及警察局、臺北市政府及警察局、高雄市政府及警察局、臺北市、臺中市及高雄市人力仲介商業同業公會、中華民國全國工業總會、全國商業總會、臺灣區營造工程工業同業公會等，並請各單位查照轉知。是以原告稱被告並無對外公布該函釋乙節，顯與實情不合。原告提出之電腦網站上之記載係被告之「公告」，至新發布之「行政函釋」則在被告所屬下級機關即職業訓練局網站首頁之分類項目「法規彙編」中，即有被告對就業服務法規所公布之相關解釋令，往下逐頁查詢即可找到九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函重新彙整重大工程調派規定，並公告將另案廢止被告九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函及八十七年十月七日台八十七勞職外字第○九○三二九○號函。

理由

原告主張：被告九十年八月十日九十勞職外字第○二二三五四二號函釋，並無對外公告發布，依法自不得憑此函釋限制人民之自由權利，原告因信賴被告八十七年十月七日台（八七）勞職外字第○九○三二九○號函釋中但書規定，於九十年九、十月間確實引進外籍勞工入台，被告竟執此未經對外公告發布之無效函釋意旨，以為駁回原告申請之憑據，自當屬違法不當之行政處分，且有違信賴保護原則，為此依據行政訴訟法第五條第二項及就業服務法第五十七條第四款反面解釋規定，求為判決撤銷原處分及訴願決定，被告應對於系爭調派外籍勞工案作成准予調派外籍勞工四十六名之行政處分云云。被告則以：被告早於九十年八月十日即以台九十勞職外字第○二二三五四二號函修正刪除八十七年十月七日台八十七勞職外字第○九○三二九○號函但書規定，並已公告及刊登被告公報，即原告自九十年九月十五日引進外國人並辦理申請調派相關手續時前揭函示已作變更，原告自不得以其不知法規解釋已作變更及修改而主張有信賴利益之保護，依原告今擬申請調派外籍勞工人數四十六名至中鋼構公司工作，然加協力製造廠中鋼構公司原外勞人數一二七名合計共一七三名，以中鋼構公司本國勞工投保人數（三七九名）百分之三十計算，其最高可容許外勞上限人數為一一四名，然其現有外籍勞工人數已超過規定上限人數，依被告九十年十月十六日台九十勞職外字第二二四七七五號函規定，被告不予許可，自於法無違等語。

按「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」「雇主聘僱外國人不得有下列情事：：四、未經許可，指派所聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人變更工作場所。」就業服務法第四十二條、第五十七條第四款定有明文。被告依就業服務法第六條為聘僱外籍勞工之中央主管機關，自得基於上述規定，為本國勞工之工作權益、勞動條件、國民經濟發展及社會安定之考量，依職權修正調整外籍勞工之引進政策及調派人數，暨修改相關法令之函釋。

查被告八十三年三月七日台（八三）勞職業字第六九○九○號函規定：（重大公共工程）得標業者如擬將其所聘僱之外籍勞工調派至承建其工程鋼構、水泥製品之分包製造廠商工作，得檢具工程機關之書面證明文件、本會核准函、承攬契約影本及調派外籍勞工名冊，報經本會職業訓練局同意後，調派其所聘僱之外籍勞工至分包製造廠商工作，但得標者應負就業服務法之雇用責任。被告八十七年十月七日台（八七）勞職外字第○九○三二九○號函補充前開函規定：重大工程得標業者申請調派外籍勞工至工程製品之製造廠工作時，得申請調派外籍勞工人數與該製造廠商原有外籍勞工人數合計不得超過該廠商本國員工平均勞保投保人數百分之三十【以申請月之二個月前（含申請月）十二個月之平均數】；但為配合政府擴大內需方案極力推動公共工程政策下，如工程主辦機關以書面證明調派協力製造廠需求外籍勞工人數，並經被告專案核定者，得不受上開比例限制。惟被告於九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函修正前開二函，略以：即申請調派外籍勞工人數與該製造廠商原有外籍勞工人數合計，均不得超過該廠商本國員工平均勞保投保人數之百分之三十。此號函釋係基於保障本國勞工就業權益而修正調整外籍勞工之引進政策及調派人數上限，核與就業服務法第四十二條之規定並無違背，且業經被告刊登於九十年十月一日出版之被告公報第一卷第六期第七頁至第八頁，有該公報影本在卷可憑，且被告亦行文至交通部、內政部警政署、臺灣省二十一縣市政府及警察局、金門縣政府及警察局、連江縣政府及警察局、臺北市政府及警察局、高雄市政府及警察局、臺北市、臺中市及高雄市人力仲介商業同業公會、中華民國全國工業總會、全國商業總會、臺灣區營造工程工業同業公會等，並請各單位查照轉知，有該函釋行文正、副本收受單位附原處分卷足稽；因此，其行政程序與法並無不合，行政機關辦理相關案件，自得適用。此外，被告九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函重新彙整重大工程調派規定，惟仍與九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函關於協力調派人數限制規定相同並無變更，且該新發布之函釋在被告所屬下級機關即職業訓練局網站首頁之分類項目「法規彙編」中，有被告對就業服務法規所公布之相關解釋令，在此查詢即可找到，則被告九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函釋，自亦得適用。

經查：

㈠原告依被告九十年八月十五日台九十勞職外字第○八八七○二九號招募許可函，引進外籍勞工四十六名入境工作，因原告承建「臺南科學工業園區開發籌備處南側聯外道路橋樑工程」，於九十一年二月六日向被告申請調派外籍勞工四十六名至協力製造廠中鋼構公司工作，然中鋼構公司於申請月之二個月前（含申請月）十二個月本國勞工投保人數為三七九名，現有外籍勞工人數為一二七名，此為兩造所不爭，並有該招募許可函、申請書、中鋼構公司勞保投保人數明細表附原處分卷足稽，為可確認之事實。原告今擬申請調派外籍勞工人數四十六名至協力製造廠中鋼構公司工作，然加協力製造廠中鋼構公司原外勞人數一二七名合計共一七三名，以中鋼構公司本國勞工投保人數（三七九名）百分之三十計算，其最高可容許外勞上限人數為一一四名，但其現有外籍勞工人數已超過規定上限人數，依前開被告九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函及九十年十月十六日台九十勞職外字第二二四七七五號函之函釋，自屬不合。

㈡原告於訴願書略謂本件外籍勞工於九十年九月十五日入境，於九十年十月十二日取得工程主辦機關之「調派協力製造廠外籍勞工人數證明」，並向臺南就業輔導中心辦理求才作業且取得九十年十一月十五日之求才證明等情，有原告九十一年三月十四日函附訴願卷可按，而原告係於九十一年二月六日始向被告申請系爭調派外籍勞工案，原告主張其外籍勞工之確實引進與調派至協力廠商中鋼構公司之程序申請皆於九十年十月十六日以前即已進行完備云云，與實情不符，不足採取。何況，被告早於九十年八月十日即以台九十勞職外字第○二二三五四二號函修正刪除八十七年十月七日台八十七勞職外字第○九○三二九○號函但書規定及八十三年三月七日台八十三勞職業字第六九○九○號函規定，亦經公告且刊登公報，已如前述，該函釋既公布在原告申請調派外籍勞工之相關程序前，被告並無違反信賴保護原則之可言。縱被告九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函重新彙整重大工程調派函釋，惟上揭調派人數限制之相關規定並無變更（即九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函釋已公布），是以原告申請調派外籍勞工時自應有九十年八月十日台九十勞職外字第○二二三五四二號函及九十年十月十六日以台九十勞職外字第二二四七七五號函調派人數限制之適用。

綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分拒絕原告請求，並無違誤，訴願決定為訴願駁回，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，被告應對於系爭調派外籍勞工案作成准予調派外籍勞工四十六名之行政處分，於法無據，應予駁回。

兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官 王立杰