臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第四六二○號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第四六二○號

原告

甲○○○

訴訟代理人

何曜男律師

被告

台北市政府

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

庚○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　己○○

　　　　　　　　戊○○

右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十一年十月八

日農訴字第○九一○一三五六七三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告甲○○○未經申准，擅於台北市○○區○○段一小段一○二地號山坡地內開闢道路，案經被告台北市政府派員查報發現，並於民國（下同）九十一年五月二十一日派員會同相關單位暨原告現場查證屬實，以其有違水土保持法規定，裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並應自處分書收受之日起至指定改正期限前，完成該處分說明二之指定改正事項，屆時未辦理者，被告將按次分別處罰，至改正為止。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告返還原告罰鍰六萬元。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、查德興公司並未受原告之委任，原告係經同旺開發股份有限公司建議，為利原告所有座落於台北市○○區○○段一小段一○九、一一○號等二筆鄰地（建地）之開發，應將同段原告所有一○二地號土地進行地質鑽探及週邊環境美化，遂委任同旺公司先行處理地質鑽探以利作為日後進行水土保持計畫之提出與申請，原告委任同旺公司時，即強烈要求應依法處理。嗣後同旺公司另輾轉委由德興公司鏟除土地上雜草，非原告委任之權限範圍，該等行為如涉不法，所生法律效果應由實際行為人即德興公司自行承擔，方為合理。

㈡、依水土保持法第十二條規定，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定者，係指對於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業者，並不包括為利日後提出水土保持計畫申請之前置作業所為之土地地質鑽探行為及相關鍍鏟除雜草作業：

１、查土地地質勘測之進行，在雜草叢生之土地上，第一步應將部分雜草錘除，以進入該土地瞭解全貌及土質內容，按系爭現場並無土堆、亦無任何開挖、整地動作，被告卻率為原告開挖整地之認定，顯屬違誤。再查，土地地質勘測本屬無須申請核可之行為，此觀之前揭水土保持法第十二條規定自明，而依一般經驗法則，任何水土保持計畫之擬具，當然須先進行土地地質鑽探，以瞭解水文現況、草木植覆情形，再以配合土地水文、全貌，規劃水土保持措施後，水土保持計畫始得以擬定並提向主管機關申請，惟本件被告事後對於原告所從事之水土保持計畫之前置作業（即地質鑽探），無視法律之不禁止及客觀事實之合理必要性（以機具鏟除雜草乃屬地質鑽探前之必要行為），仍據以為本件罰鍰處分，實屬違法不當。

２、次查被告所屬稽查人員於九十一年五月二十一日至系爭現場會勘時，本件原告（即地主）業於當場表明係為了解地質資料，作水土保持所為之鑽探，現場並經被告所屬建設局官員告以：請地主於完成地質鑽探後，儘速完成植生復舊工作。由此可知，被告所屬稽查人員於會勘現場業已充分表達地質鑽探乃為法所允許之行為，且不須先行申請，而造成部分土地裸露乃屬必然，僅須於事後儘速為植生復舊即可。惟被告卻於會勘後對原告逕為罰鍰之處分，實有欠合理。

㈢、末按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人為本法所稱之水土保持義務人」水土保持法第四條定有明文，故除有依同法第八條第一項第三、四、五款之開發、經營或使用行為，始有應先擬具水土保持計畫送主管機關核定之義務，今系爭土地係遭未獲原告委託之德興公司擅自開闢道路，且法律並未規定處罰土地遭他人擅自開發之土地所有權人，準此，本件被告誤引法律逕自科處原告罰鍰，要非妥適。

二、被告主張之理由：

㈠、查原告未經申請核准，於系爭土地上違規開挖闢路等行為，經被告於九十一年五月十日查報，發現現場有因開挖闢路行為所造成之裸露地表之情狀，有大型施工機具行駛之痕跡至為明顯，遂於九十一年五月二十一日邀請土地所有權人（即原告）辦理現場會勘，原告訴稱為了解地質資料，做水土保持鑽探云云，足見原告確有因鑽探工作而有開挖整地闢路行為。此外，依原告於九十一年五月二十二日提出委託鑽探公司進行地質鑽探調查工作之申請書觀之，原告確曾委託鑽探公司進行地質鑽探調查工作，故其訴稱與該鑽探公司之間並無任何委任關係顯屬狡辯之詞；又該鑽探公司既係受雇於原告，接受原告之指示而為開挖闢路行為，原告對此部分即應依法提出申請，其仍執此推諉水土保持義務人應盡之責，委不足採。

㈡、另就水土保持法有關「水土保持義務人」之責任而言，該違規闢路地點本係植生狀態，今闢路行為係因原告欲從事鑽探工作所致，且違規地點自其所有土地入口處延伸至探勘地點，違規狀態顯而易見，原告以「不知情」為由規避水土保持法課予水土保持義務人之責任，並不合理；另查該違規闢路地點於八十七年間曾受被告處分在案，今原告於同一地點再次違反水土保持法規定，顯見其明知法令而未善盡水土保持義務人之責，被告依法科罰並無違誤。

㈢、有關原告認為土地地質勘測無須申請核可乙節；查水土保持法第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、同法第八條第一項第五款明文：「於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地」，足見涉及開挖整地之行為應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後始得施作。另依行政院農業委員會八十九年十一月十八日（八九）農林字第八九○一五五八四七號函釋意旨略以：「．．．必要之工程地質鑽探調查．．．宜就其『施工便道』及『整地部分』，分別視為水土保持法施行細則第八條第一項第四款．．．及第五款．．．行為處理。」。故本件原告未經申請核准擅自開挖整地闢路，即屬違法；又九十一年五月二十一日會勘時被告所屬人員告知原告，請其於完成地質鑽探後儘速完成植生復舊工作，係基於避免豪雨沖刷致生水土流失，而非表示原告行為為法所許且不須先行申請。況原告於九十一年五月二十一日會勘前已有開挖整地闢路之違規行為，其當知開闢道路應事先申請，故本件被告依法處分應無不當。

理由

一、按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」、第十二條規定：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定．．．」、第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。．．．其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」、第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及新使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、第三十三條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」

二、經查原告甲○○○涉嫌未經申准，擅於台北市○○區○○段一小段一○二地號山坡地內開闢道路，案經被告台北市政府派員查報發現，並於九十一年五月二十一日派員會同相關單位暨原告現場查證屬實，以九十一年五月二十八日府建四字第○九一一三六四○六○○號處分書認原告有違水土保持法規定，裁處六萬元罰鍰等情，有會勘紀錄、上開處分書為證，並為兩造所不爭執，堪認為實。

三、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：德興公司並未受原告之委任，原告係委任同旺公司先行處理地質鑽探以利作為日後進行水土保持計畫之提出與申請，原告委任同旺公司時，即強烈要求應依法處理。嗣後同旺公司另輾轉委由德興公司鏟除土地上雜草，非原告委任之權限範圍，該等行為如涉不法，所生法律效果應由實際行為人即德興公司自行承擔，方為合理。又地質鑽探乃為法所允許之行為，且不須先行申請，而造成部分土地裸露乃屬必然，僅須於事後儘速為植生復舊即可。惟被告卻於會勘後對原告逕為罰鍰之處分，殊屬不合。

四、按水土保持法第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、同法第八條第一項第五款明文：「於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地」，是以任何涉及開挖整地之行為應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後始得施作。經查，山坡地範圍內，因工程或建築需要，於申請雜項執照或建照執照前所為必要之工程鑽探調查，為利機械運輸或架設部分之整地或施工便道，因具體個案規模不一，所以若有工程鑽探有『施工便道』及『整地』部分，應為水土保持法第八條第一項第五款『．．．其他開挖整地』行為，自應就該『施工便道』及『整地』部分先擬具水土保持計劃送請主管機關核定，行政院農業委員會八十九年十一月十八日（八九）農林字第八九○一五五四七號函釋示說明二，亦採相同意見，原告認為並不包括為利日後提出水土保持計畫申請之前置作業所為之土地地質鑽探行為及相關鍍鏟除雜草作業云云，自非可採。

五、經查被告於九十一年五月十日查報，發現系爭現場有因開挖闢路行為所造成之裸露地表之情狀，有大型施工機具行駛之痕跡至為明顯，遂於九十一年五月二十一日邀請土地所有權人（即原告）辦理現場會勘，原告當場陳稱為了解地質資料，做水土保持鑽探云云，此有該日會勘紀錄在原處分卷可稽，足見原告確有因鑽探工作而有開挖整地闢路行為。此外，依原告於九十一年五月二十二日向被告所屬建設局提出委託鑽探公司進行地質鑽探調查工作之申請書觀之，原告確曾委託同旺公司進行地質鑽探調查工作，且原告亦不否認與同旺公司之間確有委託鑽探之法律關係；查原告為本件土地之所有權人，係水土保持法第四條規定之水土保持義務人，其作為公法上之義務人，並不因與他人間訂有私法契約，而可移轉公法上之義務於契約之他方，反而應對其使用人之行為負公法上之責任。本件同旺公司既係受原告委託為鑽探工作，則為達鑽探目的所為之開挖闢路行為，自屬委託鑽探約定之附隨內容，原告自應就同旺公司行為負責，至於受委託之鑽探公司再委由何人承受作，與原告應依法提出申請所負水土保持義務人應盡之責，並無二致，原告主張同旺公司另輾轉委由德興公司鏟除土地上雜草，非原告委任之權限範圍云云，委不足採。同旺公司之負責人丙○○雖到庭證稱原告之配偶曾與其談到要合法申請才能使用系爭土地云云，依前開說明亦無從作為原告免責之有利證據，至於委託鑽探契約之相對人是否盡其契約上義務，係原告與同旺公司間私法契約之履行問題，附此敘明。

六、從而，被告依首揭規定，裁處六萬元罰鍰，並應自處分書收受之日起至指定改正期限前，完成該處分說明二之指定改正事項，屆時未辦理者，被告將按次分別處罰，至改正為止之處分，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 張瓊文