臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第一二一三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一二一三號

原告

嘉民保險經紀人有限公司

代表人

甲○○負責人

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂(主任委員)

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十二年四月十七日院台訴

字第０九二００八三七一九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告於八十八年十一月二十五日向被告檢舉國內二十八個事業產險業者以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，致使保險商品單一化、價格偏高一致，每年聯合行為的規模達新台幣（以下同）五百億元以上，使消費者蒙受損失，已涉有公平交易法第七條所稱之聯合行為，而違反同法第十四條事業不得為聯合行為之規定，請求被告應依法查禁。案經被告於八十九年十一月十日以 (八九)公壹字第八八一五一二六─００八號函復略以：本件經調查結果，尚查無違反公平交易法之虞等語。原告不服提起訴願，經行政院決定不受理，向本院提起行政訴訟，經本院九十年度訴字第四九九０號判決撤銷原訴願決定，由訴願機關另為適法之處置，嗣行政院駁回原告之訴願，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應對國內各產險業者之費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險聯合定價、約定商品最低保費之聯合行為另為適法之處分。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：原告檢舉國內產險業者之前開四種行為，是否屬公平交易法規範禁止之聯合行為？

㈠原告主張之理由：

⒈產險業者每年聯合行為的規模達新台幣五百億元以上，其主要的聯合方式有四種：費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費。其中費率規章係業者透過公會聯合制訂商品及價格，主要施用於汽車保險與火災保險，使保險商品單一化、價格偏高且一致，以住宅火災保險為例，近十年來，消費者的每一百元保費，用於損失賠償者不到二十元，保險公司的利潤與管銷費用竟然超過八十元，核屬限制競爭之聯合行為模式，嚴重損害消費者，非難性極大。另共保聯營為產險業者以聯營方式經營共保（共同保險之簡稱），不僅對價格或商品條件作聯合訂定，更協議分配市場，惡性較費率規章更大；又業者對強制汽車責任保險作聯合訂價，致使原為上限自由制的費率，在市場上卻是各產險公司定價統一，其價格又遭業者聯合把持，消費者無比價之機會，嚴重影響消費者權益；再再產險業者對部份商品設定最低保費之規定，亦是限制競爭，不利消費者，以上產險業者之四種情事，皆已符合公平交易法第七條所稱之聯合行為，依同法第十四條規定，被告自應予查禁。

⒉被告雖主張費率規章係由財政部管制而具有相當程度之行政屏障故不違法云云，有違事實，也背法理。遍尋現今保險法規，未見授權財政部管制保險費率規章之規定。反而是財政部定有財產保險商品審查要點，業者只要依此要點送審通過，無須同業間合意定立規章，即可發售新保險商品。故被告之費率規章管制說，顯為不實。即使財政部曾對費率規章有所著墨，該行為並非即不受公平交易法規範。被告將之引為行政屏障之說，不僅有違行政命令牴觸法律者無效之法理，甚至也違被告自身對類似案件之解釋民國八十二年三月二十三日，公研釋第０五二號解釋，指出「若該規定係主管機關無法律依據而僅依職權所發布之行政命令，自不能依公平交易法第四十六條第一項排除本法之適用」。

⒊又查，共同保險（共保）係數保險人共同承保同一標的，確有其功能與必要，而共保聯營（被告以「共保制度」稱之）係數保險人以設立公開組織，制定參與者之商品統一條件、統一價格、參與者之業務分配比率，及參與者私下降價等違規罰責之聯營方式運作共保。被告應查處者為業者合謀限制競爭之聯營，但被告卻以共保之必要性，論述共保聯營有理，移花接木，混淆事實。共保聯營違法明確，甚至在被告「產物保險共保行為與公平交易法之適用關係」委託研究報告中亦認定共保聯營違法，雖被告於訴願答辯狀稱該研究報告並未否定共同保險之必要性，而再次強調共保聯營之合理性。事實上，該研究報告是毫不保留頌揚共保聯營之功效，並強調其不能成為國際笑柄之必要性。惟其所稱功效，僅是業者非法協議分配市場、有效限制競爭以及穩定經營而已，而其必要性也毫無根據。又該研究報告立論偏袒產險業者昭若明月；除上述蠻悍的頌揚非法外，文中尚有對美國、日本兩國之共保聯營之管理作探討。但未對兩國之方式作優劣比較，也未對保險監理先進，反托拉斯法具領導地位的美國作批評，卻無由的建議仿效政商關係曖昧、競爭法推動不易的日本模式。因此，在被告有自身委員與科長等高階成員參與的研究報告，且立論偏袒業者之下，該報告之結論，仍是對共保聯營認定違法，被告實無理由以該報告強調業者不違法。

⒊關於強制汽車責任保險聯合定價，被告已掌握各事業實際收取保費多係直接援引保險費率表金額之事證，卻以查無各產險公司相互意思聯絡之事證，而不認定業者違法。然意思聯絡之採認，學理有「複數事業原存在多種行為可能，而竟長期為一致之行動，非認為其間有合意無從解釋，或基於其共同之目標或計劃，可認為有合意存在，因此若事業不能證明其一致行為係寡占市場所致者，則認為其間有一致行為的合意存在」，此學說也可見於被告作成處分的實際案例。如：(八九)公處字第００三號壯生等五家手術縫線材料公司聯合對臺大醫院報價案、(八九)公處字第０二五號營亨實業等六家公司圍標台電工程車案，前開二例案僅有五、六個業者，其不合理的一致性行為，被告認定構成聯合行為，而本案有其五倍數量的業者，不僅有不合理的一致性，且業者設有被告所熟知，作為聯絡、協商、共同制定條件的公開聯營組織，被告卻稱難以認定，顯不合常理。又強制汽車責任保險之公開共保聯營組織，為前述被告之委託研究報告所清楚記載，既是聯營，業者間豈無意思聯絡？該研究報告雖不代表被告之意見，但其研究成員有被告之高階人員，且屬學術性報告，其論述應有所憑證，顯見被告之查無事證，應僅是不查禁不法之託辭。

⒋關於產險業者約定部份保險商品之最低保費，被告不否認有該情事，但言財政部業於八十五年間開放自由費率為理由，而未予以查處。然業者約定最低保費之違法情事，與財政部之費率政策是兩回事，被告不查處不法為無理。財政部或有對費率依法審核而為管制費率或自由費率，但此等審核或管制，係於業者擬定費率送審後方有之作為，故不生在後的審核，導致在前的聯合之情況。否則，難不成業者不聯合定價就不能送審？抑或財政部對非聯合定價之費率就不予核准？

㈡被告主張之理由：

⒈按所謂「費率規章」，係指財政部因考量火險及車險之被保險人，較之工程或核能險等他險種之購買者顯然較乏相關認知及資訊，為確保其權益，爰針對車險、火險及強制汽車責任險等險種之基本保費、各項調整係數、優惠或減費辦法等重要交易條件，予以管制，並經財政部核定後，始供業者遵行。此等費率規章制度，係肇始於數十年前國內相關經驗欠缺及保險產業管制之政策背景，因有統一保單條款及費率等需要而產生，實務上之作法，係由財政部行文產險公會代為研擬相關草案後，再呈報該部審核，於經核定後方成業者遵行之費率規章。而此費率規章經由財政部管制之事實，有財政部八十九年二月十一日台財保第０八九０００二四五一號函及中華民國產物保險商業同業公會八十九年四月二十七日（八九）產汽字第０六七號函可稽，是原告所稱，並無可採。故被告基於尊重財政部推動費率自由化之基本政策，依公平交易法第九條第二項規定，以（八九）公壹字第八八一五一二六—００九號函建請財政部再為審視該等制度之角色及市場發展情形，斟酌廢止前開費率規章制度，並無不妥，原告就此爭執難謂有理。

⒉共保制度有其存在之必要性，被告建請財政部於保險法中明確定義共保制度之運作，給予共保體制一定之法律基礎，被告作法並無可議之處：

⑴按所謂共同保險制度，係產險業者依約定比例共同分配保費及負擔賠款之風險分攤制度，任一產險事業承接之業務係透過共保體制轉予其他產險事業共同承受，因彼此承接之業務息息相關，故產險事業面對消費者之訂價能力自有相當程度之限制，是以，共保體制多有針對交易條件予以約定之情事，此亦即原告主張之共同聯營情形。又共同保險具有分攤風險、擴大承保容量、融合與平均危險、及降低保險經營成本等功能，有其存在之必要性，亦經財政部前開函述明確在案，故被告以前開函中建請財政部於保險法中明確定義共保制度之運作，給予共保一定之法律基礎，如此作法，與前述被告基於財政部為保險事業之主管機關，對於公平交易法規定之事項涉及他部會執掌者，自得依職權商同該部會辦理之精神相同，是被告作法並無可議之處。

⑵至原告一再援引被告「產物保險共保行為與公平交易法之適用關係」委託研究報告乙節。按上揭研究報告內頁第一頁已清楚註明「本報告不必然代表行政院公平交易委員會意見」等文字，且被告並無憑示前揭研究報告之內容，為原告檢舉事項是否確已違反公平交易法之認定，原告就此顯有誤會，併予敘明。

⒊依現有事證尚難認定產險業者已構成聯合訂價之違反，且被告亦建請財政部加強宣導周知該費率表上業務費用之意義，原告所訴，核無可採：

⑴查強制汽車責任保險法於八十七年一月一日起施行，其保險費率係由費率審議委員會審議，採「無盈無虧」原則，是基本費率理論上將趨於一致，至業務費用則應屬上限制。被告經調查發現，各事業實際收取之保險費雖多援引保險費率表上之金額，惟因尚查無各產險公司相互意思聯絡、聯合訂價之相關跡象與具體事證，是依現有事證尚難認定產險業者已構成聯合訂價之違法情事。

⑵又查，強制汽車責任險係屬共同保險體制之一，故其基本費率將趨於一致，並達風險分攤之效果，惟此節與各產險業者業務費用是否必然涉有聯合訂價之情事，應尚屬有間，而仍應視具體事證方資判定。原告雖主張僅憑業者外觀一致性之行為，應堪推論已構成聯合行為云云。惟二以上事業於市場上發生外觀一致現象，究屬市場上之平行行為，亦或彼此間有意識互為一致之默契行為，事涉究否違法，於認定上應採極為審慎之態度；經查被告所舉前開二案之處分書由，除被處分人行為於市場上發生外觀一致現象外，尚有其他諸如價格變動之時間帶接近、調漲（調降）之幅度相同、於決標前登錄之進度指示牌（含廠牌、噸數、數量）竟與開標後各家廠商得標結果一致、被處分人前後證詞矛盾等諸多間接證據輔助推論，尚非僅憑相同或類似之外在行為即遽為事業違法之處分，此有日本公正取引委員會於「合板投標價格操控事件」意見：「單純以事業外部行為及其結果一致的事，認定其從事聯合行為，尚有未足，仍必須事業就該行為間存在若干的意思聯絡，始足當之。」可資佐證。

⒋被告係參酌財政部與中華民國產物保險商業同業公會之專業意見後，為保險商品制式化應屬市場供需自由調節結果之論述，原告指稱難謂有理：

⑴緣原告主張產險業者訂定最低保費並送財政部核准之行為涉有聯合行為，惟此節一則原告提供之事證（即財政部八十一年二月二十一日台財保第八一一七五七００四號函，該函主旨：「所報貨物水險最低保費由新台幣貳佰元提高為肆佰元乙案，准予照辦…」）業於八十五年間停止適用，二則據被告調查，確有產險公司以低於四百元之保險費率承保貨物水險，故尚難謂有國內產險業者聯合訂定貨物水險最低保費之情事。且被告前開（八九）公壹字第八八一五一二六—００八號函已建請財政部斟酌廢止火災保險與意外保險之最低保費規定，原告所稱未予查處等情，尚非事實。

⑵另關於原告以市場並無單獨之地震險及颱風洪水險為例，訴稱產險業者涉有聯合使商品制式化乙節，依財政部及產險公會之意見：「…如來函所示地震、颱風及洪水等天然災害為例，因巨災危險，其發生時間、週期尚無法預測，且所造成之災害亦難以預估，因此保險費率居高不下，影響大眾投保之意願。其附加在同屬於住宅財產損失性質之火災保險之下，亦在擴大投保數量，以達『大數法則』。類如地震險等巨災性質之保險，美、日等國家亦多採附加方式承保是為一證…」「…復按地震、颱風及洪水為累積性天災事故，損失發生與否及損失程度變動很大，不似火災事故穩定，容易預測；常產生逆選擇，單獨以主險投保，未能符合商業保險經營之大數法則，保費負擔極高…且單獨銷售，除量不夠多外，多屬巨大損失，以致很難及時反映在保費上，保險公司實無法自行消化吸收，必須用再保險分散到國外市場作風險共同分攤，實務上國際再保人多不願接納單獨承保之地震、颱風及洪水險…」被告爰參考上揭意見函復原告：「消費者或有對特殊保險商品之購買需求，惟若保險公司經精算結果，或者保費過高、或者出單數量過少，致保險公司難以將該新保單商品化，則應屬市場供需自由調節之結果，尚無違反公平交易法之虞。」應無違誤。

理由

一、按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「事業不得為聯合行為。」行為時公平交易法第七條、第十四條第一項前段分別定有明文。

二、本件原告於八十八年十一月二十五日向被告檢舉國內二十八個事業產險業者以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，使保險商品單一化、且價格偏高一致，致消費者蒙受損失，已涉有違反公平交易法第七條、第十四條所定事業不得為聯合行為之情事，且請求被告依法予以查禁。案經被告調查結果，於八十九年十一月十日以 (八九)公壹字第八八一五一二六─００八號函復略以：關於原告檢舉國內產險業前項四種行為，尚查無違反公平交易法之虞等語，原告不服而循序提起本件訴訟之事實，有原告之檢舉書及被告前開函附卷可稽。故本件之爭執，厥在於國內產險業者前開就費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險保險費及約定商品最低保費之行為，是否屬公平交易法規範禁止之聯合行為？

三、經查：

㈠按「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」公平交易法第四十六條定有明文。又「本法所稱主管機關為財政部。」「保險業收取保費之計算公式，由主管機關核定之；…」「本法施行細則及保險業管理辦法，由財政部擬定，呈請行政院核定公布之。」「各種保險費、保險單條款、要保書及財政部指定之相關資料，均應先報經財政部核准始得出單；其變更修改時，亦同。」亦為行為時保險法第十二條前段、第一百四十四條前段、第一百七十五條及保險業管理辦法第二十五條前段所明定。是有關保險業之各種保單條款及保險費費率之計算，係由主管機關財政部依前揭保險法及保險業管理辦法規定為積極、嚴格之核定及監督管理，在不抵觸公平交易法所定維護交易秩序及消費者利益之立法意旨範圍內，自應優先適用，核先敘明。

㈡原告檢舉雖稱國內各產險業者透過公會聯合制定商品及價格之費率規章，並訂有違規廠商罰則，已構成公平交易法所稱之聯合行為云云。惟按，所謂費率規章制度，係肇始於數十年前國內相關經驗欠缺及保險產業管制之政策背景，財政部因考量火險及車險之被保險人，較之工程或核能險等他險種之購買者顯然較乏相關認知及資訊，為確保消費者之權益，乃針對車險、火險及強制汽車責任險等險種之基本保費、各項調整係數、優惠或減費辦法等重要交易條件予以管制，並依前揭保險法第一百四十四條前段規定，由財政部行文產險公會代為蒐集損失經驗及統計資料，考量風險及機率狀況，而先行擬定保險費率，經費率精算後，再呈報該部審核，經財政部審查核定後，始成全體業者遵行之費率規章，以求費率之公平合理等情，此有財政部八十九年二月十一日台財保第０八九０００二四五一號函及中華民國產物保險商業同業公會八十九年四月二十七日（八九）產汽字第０六七號附原處分卷可稽。足證前開產物保險公會僅係依財政部之指示，進行前開費率規章修訂之研擬，各項產物保險險種施行之費率規章，仍係由財產部依前揭保險法規定予以核定管制，並非逕由該公會訂定各項商品及價格而供產險業者為價格聯合行為，要與首揭公平交易法第七條所定聯合行為之要件有間，原告執此主張該公會擬訂之前開費率規章，已違反事業不得為聯合行為之情事，核不足採。

㈢又查，共保制度乃保險業承受風險之方法，由產險業者依約定比例共同分配保費及負擔賠款之風險分攤制度，任一產險事業承接之業務係透過共保體制轉予其他產險事業共同承受，因彼此承接之業務息息相關，故產險事業面對消費者之訂價能力自有相當程度之限制，此即共保體制多有針對交易條件之相關約定。而我國產險採行共保方式承保之理由不一，有基於保額過高者，如工程保險、商業火險；有風險難以預估者，如核能保險；風險過於集中者，如航空保險、大宗物資進口保險、大眾捷運系統旅客運送責任保險；政策性保險如強制汽車第三人責任保險，及再保安排困難者如漁船保險等情，亦有卷附財政部前開函可參。是以，共同保險為我國整體保險體系運作方式之一，具分散風險、擴大承保容量、融合危險、平均危險及降低保險經營成本等功能，使保險業者願意承保高危險性及高保額之保險業務，亦有利於消費者之公共利益，尚有其存在之必要，並有新修正保險法第一百四十四條之一為其法律依據，況依前揭保險法及保險業管理辦法之規定，共保之各項保險費、保險單條款及相關條件，仍須受保險法之約束與主管機關財政部之監督，依前揭公平交易法第四十六條規定，自應優先適用前開保險法之特別規定。至原告所稱產險業者以聯營方式運作共保，已構成聯合行為且妨礙競爭，而危及保險經紀人之生存空間云云。惟查，保險行銷分為直接行銷與間接行銷，消費者直接向保險公司投保屬直接行銷，經由保險經紀人或代理人投保則屬間接行銷，目前實務上直接行銷與間接行銷並行，由於消費者知識水準提昇與網際網路等新媒介興起，對經紀人、代理人等業務拓展難免產生衝擊，惟此節係屬行銷管道多元化結果，若經紀人及代理人等提昇其專業水準與服務品質，仍應有發展空間，亦難認共保聯營方式已構成公平交易法所稱之聯合行為。

㈣原告檢舉雖另主張關於各家產險公司之強制汽車責任保險保費均相同，亦屬業者聯合行為所致云云。惟按，強制汽車責任保險法於八十七年一月一日起施行，依同法第四十條及第四十一條規定其保險費率由財政部會同交通部擬訂、並應提請經社會公正人士組成之費率審議委員會審議，採「無盈無虧」原則，是基本費率理論上將趨於一致，並達風險分攤之效果，至業務費用因屬上限制，各保險公司視本身經營效率固得予以酌減，惟各產險業者就強制汽車責任險之保險費是否涉有聯合訂價情事，尚難僅以各業者收取相同保險費之外觀一致性行為，即認定有從事聯合行為，仍須各業者就該行為存有相互意思聯絡，始足當之。本件經被告檢視各產險公司函覆提供實際收取之保險費及業務費用等相關說明資料後，發現各產險公司多依強制汽車責任險之保險費率表上所載之費率為其定價，雖亦有公司依客戶性質給予適當優惠或減費，惟仍係少數，且甚至有公司認為強制汽車責任險係屬政策性保險，而誤認均須依費率表上所載價格簽單，並無減費或折讓空間等情，此有前開各產險公司覆函附原處分卷可參，故被告依上開事證，審認各產險公司實際收取之保險費雖多援引保險費率表上之金額，惟因尚查無各產險公司相互意思聯絡而聯合訂價之其他具體事證，難認產險業者就前開強制汽車責任保險之保險費已構成聯合訂價之違章行為，即無不合。

㈤原告另主張產險業者對於特定險種，透過公會訂定最低保費並送財政部核准之行為，亦涉有聯合行為云云。經查，有關貨物水險部分，財政部八十一年二月二十一日台財保字第八一一七五七００四號函固核定其最低保費四百元，惟該核定業經財政部以八十五年七月十二日台財保字第八五一八一二九０三號函示停止適用，即自八十五年起，貨物水險之費率已開放為自由費率，且據被告調查結果，雖仍有產險公司逕行延用財政部前開函令收取四百元之保險費，然亦有部分產險公司以低於四百元之保險費率承保貨物水險，尚難謂有國內產險業者聯合訂定貨物水險最低保費之情事。至原告以市場並無單獨之地震險及颱風、洪水險為例，訴稱產險業者涉有聯合使商品制式化等情，經被告函詢財政部及中華民國產物保險商業同業公會，據財政部覆稱：「…如來函所示地震、颱風及洪水等天然災害為例，因巨災危險，其發生時間、週期尚無法預測，且所造成之災害亦難以預估，因此保險費率居高不下，影響大眾投保之意願。其附加在同屬於住宅財產損失性質之火災保險之下，亦在擴大投保數量，以達『大數法則』。類如地震險等巨災性質之保險，美、日等國家亦多採附加方式承保是為一證…」及前開產險公會覆稱：「…復按地震、颱風及洪水為累積性天災事故，損失發生與否及損失程度變動很大，不似火災事故穩定，容易預測；常產生逆選擇，單獨以主險投保，未能符合商業保險經營之大數法則，保費負擔極高…且單獨銷售，除量不夠多外，多屬巨大損失，以致很難及時反映在保費上，保險公司實無法自行消化吸收，必須用再保險分散到國外市場作風險共同分攤，實務上國際再保人多不願接納單獨承保之地震、颱風及洪水險。…地震、颱風及洪水險以附加方式於火災保險之下，可降低成本；並可透過火災保險風險分散到國際再保市場，可提高國內保險公司之承保能量；亦可提昇承保品質及意願；又可兼顧個別消費者之需求，提供保障。」等語，亦有財政部八十九年四月十九日台財保第０八九００一九０六九號函及前開產險公會前開覆函附原處分卷可稽，復參諸保險係根據預期損失、危險機率及保險費用等綜合精算之產業，消費者或有對特殊保險商品之購買需求，惟若保險公司經精算結果，或因保費過高致消費者無購買能力，或因出單數量過少致保險公司無供給意願，保險公司均難以將該新保單商品化，是原告所稱目前保險市場尚無設計單獨承保地震險及颱風、洪水險之保單，及有保險商品有制式化情形，核屬市場供需自由調節之結果，亦難認有違反公平交易法之虞。

四、綜上所述，被告以原告檢舉國內產險業者就前開費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險保險費及保險商品最低保費約定，尚查無積極事證，足認有構成公平交易法所禁止之聯合行為，而函覆原告本件檢舉不予處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應對前開產險業者之聯合行為予以裁罰，均無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官　徐瑞晃