臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第一六六八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一六六八號

原告

甲○○

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○代理縣

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年二月十

九日農訴字第○九一○一六○六二一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：被告認原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，於台北縣石碇鄉○○○段雷公坡小段一七六及一八二號公有山坡地開挖整地、開闢道路，違規面積約一○○○平方公尺。經被告派員於民國九十一年三月七日會同相關單位人員及原告赴現場勘查屬實，以其違反水土保持法第十三條及第二十三條第二項規定，裁處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，並令限期改正。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：原告是否為水土保持法所稱之水土保持義務人，且有開發、經營或使用系爭公有山坡地，而未擬具水土保持計畫，而應處以罰鍰並令限期改正？

㈠原告主張之理由：

⒈原告先祖於民國前即居於系爭之台北縣石碇鄉雷公坡巷二號，現址距最近之產業道路約一千公尺，其間為羊腸小徑之坡道。九十年九月十六日納莉颱風來襲，原告所居房屋慘遭洪流沖擊，牆壁、屋頂傾倒，原告之父母險遭活埋，為整修不堪居住之房舍，原告多次陳情石碇鄉公所協助，將納莉颱風摧毀之產業道路修復，以便原告修復房宅。石碇鄉公所於半年後即九十一年三月僱工修補路面，原告乃於旁協助僱工，將靠山邊些微之土挖移至路面填補凹洞，然原訴願決定機關所屬林務局人員卻指稱原告擅自開闢道路，損毀林木，並將原告移送法辦。然時至九十二年已年餘，系爭之產業道路仍未修復，而原告之房舍已頹圮，原告偕同年邁雙親，被迫遠離祖宅，寄人籬下。

⒉人民之生存權、工作權及財產權應予保障，此為憲法第十五條所明定，依水土保持法第一條規定，其宗旨即在保護國民福祉，納莉風災後，山林崩坍，民宅損毀，即為農林主管機關未能善盡水土保持之處理與維護所肇始，其造成災害令人民流離失所後又不與聞問，人民自力改善何罪之有。再依水土保持法第四條規定，「依本法應實施水土保持處理與維護者」該土地之所有人、使用人或經營人方為水土保持義務人，原告自始所行者即為三公尺寬之既成林道，其中來往者有登山客，巡山員、當地居民，何以認定原告應負水土保持義務。

⒊原處分認原告有僱工開挖整地、開闢道路，且當場於會勘記錄簽名，是於該地點已有違規使用之行為，亦為水土保持義務人等等。然被告自始未查明該系爭挖土機司機為何人所僱，逕以原告尚有僱工開挖整地之事實認定，實有違誤。原告當場為勘查記錄簽名非違規認罪之意思表示，被告以勘查記錄之在場人，出席為當時狀況之證明與說明人當為有自認事實，顯然本末倒置。另外整條山路崩坍，其清除土石與開挖整地、開闢道路如何劃分，清除之土石必然填補凹陷、崩坍之山路，路基已毀之處必然須側挖，否則旁處之崩坍土石如何清理。本案開闢道路之挖土機由石碇鄉公所僱，其應如何清除土石鄉公所自有交代，渠完工後向鄉公所請款，如何會聽原告指揮多做工程，被告處理本案時自始不提石碇鄉公所，儘將責任推向原告，論事依理皆有偏頗。

㈡被告主張之理由：

⒈依水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項、第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，水土保持義務人於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，始得為相關之開發、經營或使用行為，否則，擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。

⒉原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核准，即擅自於台北縣石碇鄉○○○段雷公坡小段一七六及一八二號公有山坡地，擅自開挖整地、開闢道路，違規面積約一千平方公尺，案經原訴願決定機關所屬之林務局羅東林區管理處台北工作站技術士（巡視員）郭瑞東發現後，訴請台北縣政府警察局新店分局移送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦，並經被告於九十一年三月七日派員會同相關單位人員至現場勘查並製作會勘紀錄，並拍照存證，依會勘紀錄第五項、各單位說明欄二，行為人雖陳稱違規地點係公所請包商清除土石外、惟行為人確有另行整地、開闢道路之事實，違規行為至為明確。原告確有未經申請許可於台北縣石碇鄉○○○段雷公坡小段一七六及一八二號公有山坡地開挖整地擴建道路之實，而前述開挖整地擴大修建道路行為已明顯違反水土保持法第二十三條第二項之規定，經被告引用同法第三十三條之規定裁處係屬適法處分，並無不當。

⒊本案地點附近雖有石碇鄉公所清除颱風造成之土石崩塌，惟原告以石碇鄉公所清除土石之便，僱請不知情之怪手司機藉機擴大開挖整地、開闢道路屬實，該行為已違反水土保持法之規定，故被告引用水土保持法第三十三條第一項之規定裁處，適法無誤。且原告於法定山坡地從事治理、經營或使用行為，自應遵守水土保持法之規定，縱使有任何天然災害發生，亦不應藉清除災害之名而從事任何開挖整地擴大修建道路之實，是以本案原告未經申請核可，即擅自施作已違反本法相關規定。

理由

一、按「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」固分別為水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款所明定，惟所謂「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫」，均係指違反水土保持法第十二條至第十四條所規定之「水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定」之作為義務，故主管機關依水土保持法第二十三條第二項課予義務，及依水土保持法第三十三條第一項第二款處罰之對象，均係水土保持義務人。而依水土保持法第四條規定，公私有土地之經營或使用，依水土保持法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為水土保持法所稱水土保持義務人；復依山坡地保育利用條例第九條規定「在山坡地為下列經營或使用，其土地之經營人、使用人或所有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持之處理與維護：：」，可知水土保持義務人即為有權使用山坡地之人，如係無權使用山坡地之人，本無從期待其於開發、經營或使用山坡地前，先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即非水土保持義務人，自無水土保持法第十二條至第十四條規定之適用，亦無從依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款加以處分。至於此種無權使用山坡地之人，卻在公有或私人山坡地內未經同意擅自墾殖、占用或從事各類開發、經營或使用之行為，應視其有無致生水土流失，分別適用水土保持法第三十二條第一項或山坡地保育利用條例第三十四條第一項之刑罰規定。而水土保持義務人如未依水土保持法第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發，致生水土流失者，更有水土保持法第三十三條第三項前段刑罰規定之適用，由此水土保持法第三十二條第一項及第三十三條第三項前段刑罰規定適用對象之不同，益見水土保持義務人即為有權使用山坡地之人，此並有最高法院八十九年度台上字第四八九號判決可資參照。

二、查原告固未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅於台北縣石碇鄉○○○段雷公坡小段一七六及一八二地號公有山坡地僱工開挖整地、開闢道路，有卷附九十一年三月七日現場會勘紀錄表及照片可憑。但查上開二筆土地均係行政院農業委員會林務局所管理之國有土地，有該二筆土地所有權部資料在卷足據。因此，原告並非該二筆土地之所有人或管理人，自無權使用或經營該土地。原告對於上開山坡之開發或經營，並未取得合法之權源，揆諸前開說明，即非水土保持法所稱之水土保持義務人，被告卻以原告違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫，援引水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款加以處分，自有未合，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告主張其非水土保持法所稱之水土保持義務人，請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第二庭