臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第五六三四號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第五六三四號

原告

蓉俊實業股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

張慶宗律師

複代理人

張志新律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十二年十一月三日院臺訴

字第○九二○○九一○四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣被告於民國（下同）九十一年四月十一日派員前往原告主要營業所進行業務檢查，發現原告從事多層次傳銷行為，未於書面參加契約載明多層次傳銷相關法令，亦未於主要營業所備置經會計師簽證之上年度決算報表，違反依公平交易法第二十三條之四授權訂定之多層次傳銷管理辦法第十二條及第十五條規定，乃依同法第四十一條前段及第四十二條第三項規定，以九十二年六月二十三日公處字第○九二一一九號處分書，處原告新台幣（下同）二十五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、被告應退還原告新台幣二十五萬元。

３、訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明者，得為訴之變更，行政訴訟法第一百十一條第三項第三款定有明文。原處分及訴願決定確有違法應撤銷之情事，詎被告於本件訴訟繫屬期間將原罰鍰處分移送法務部行政執行署台中行政執行處執行，原告迫於無奈，乃於九十三年七月十二日全數繳交（詳收據影本），是原處分雖於訴訟中已執行完畢，然其結果確造成原告損害，且此損害得因被告退還所受領之二十五萬元而可回復原狀，原告併得主張行政訴訟法第八條第二項規定之結果除去請求權，依同法第一百九十六條規定請求回復原狀，請求被告應退還原告二十五萬元。

２、原告自八十七年六月起向被告報備經營多層次傳銷業務，並設置專人負責向欲加入之參加人解說契約內容、原告經營現況，及給予事業手冊、多層次傳銷法令等。因公平交易法屬新興之經濟法律，具有專業性，一般人不易明瞭，尤其關於規範多層次傳銷法令部分，攸關渠等權益，苟將該等法令加入事業手冊，將使參加人因事業手冊內容繁雜而不願閱讀，無法落實多層次傳銷管理辦法第十二條規定之立法目的，原告乃決定將規範多層次傳銷之法令抽離，而於加入時與事業手冊一併發給，被告及訴願決定機關仍認定違反多層次傳銷管理辦法第十二條規定，顯屬機械式適用法律。又被告於九十一年四月十一日派員至原告處進行業務檢查時，並未要求專責人員陪同受檢，僅命原告之會計陪同，惟會計僅單純負責記帳，就入會流程均無所悉，被告在未命專責人員陪同受檢情形下逕予裁處，程序顯有重大瑕疵，原告固曾於九十一年十一月四日陳稱有將多層次傳銷管理辦法放置在櫃台供人自由索閱等情，惟係供詢問者自由索閱，非加入時未給予規範多層次傳銷之相關法令，被告誤解其意，未詳加審究，率爾為不利於原告之處分，顯有違誤。

３、原告聲請傳訊證人劉招（住南投縣南投市○○街一九五號）、林美華（住台中市西屯區○○路○段一六三號）、林素貞（住台中市西屯區○○○○街一九五號十七樓之二）、林秀琴（住高雄市○○區○○路一一○巷二弄十一號），證明原告於參加人加入時確有詳細說明並發給多層次傳銷之相關法令，此攸關被告對於原告第一次違反多層次傳銷管理辦法第十二條規定時，未依公平交易法第四十一條規定給予限期命停止、改正其行為或採取必要更正措施之行政罰而逕予裁處罰鍰是否合於比例原則，自有傳訊上開人員必要，不得因被告所稱客觀事實已屬明確而逕予駁回原告上開聲請。

４、多層次傳銷管理辦法第十五條第一項規定之立法目的在於使多層次傳銷事業資訊透明化，以保障參加人之權益。原告於參加人加入時均明確告知公司經營現況，已包含業務現況、資產負債、營收等事項，參加人藉此可明確知悉原告現況為何，資訊豈謂不透明？且原告並非未放置相關決算報表，僅係該決算報表未經會計師簽證，此為原處分及訴願決定認定屬實，則原告已盡力落實保障參加人。甚者，現行公司法第二百二十八條第一項規定為簡化公司會計表冊以符合會計實務，業將資產負債表、財產目錄、損益表、股東權益變動表及現金流量表等項目予以刪除，多層次傳銷管理辦法固依公平交易法第二十三條之四所訂定，惟該辦法第十五條第一項既與公司法第二百二十八條第一項規定相牴觸，自不得為原告不利之論據。訴願決定認公司法與多層次傳銷管理辦法規範目的不同，惟公司法既允許公司簡化會計表冊，苟再依多層次傳銷管理辦法，豈非喪失公司法修正之立意，更使一般人無所適從。且上開管理辦法係行政命令，不得牴觸法律，應優先適用修正後公司法第二百二十八條第一項規定始為適法，公司法雖係保障股東及債權人，實質上仍係保障交易安全，避免一般民眾受騙，此與多層次傳銷管理辦法保障參加人之目的相同，訴願決定所稱顯基於本位主義，自有重大違誤。

５、公平交易法第二十三條之四係授權主管機關即被告就有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等事項訂立辦法，並於同法第四十二條第三項就違反第二十三條之四所訂多層次傳銷管理辦法者，應依同法第四十一條規定得限期命停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，顯見公平交易法並未將裁罰授權被告自行訂立法規命令，遑論對內發生拘束之行政規則，則被告援引之多層次傳銷案件調查作業處理原則第十三點規定，已逾越公平交易法第四十一條規定最低裁罰標準及第二十三條之四授權之範圍，且以不具對外發生效力之行政規則作為本案裁罰標準之依據，難謂無違反中央法規標準法第五條第二款及行政程序法第一百五十九條規定。

６、縱多層次傳銷案件調查作業處理原則第十三點規定僅係供被告內部辦理對於違反多層次管理辦法者之裁罰標準參考，所裁處罰鍰復在公平交易法第四十一條所規定五萬元以上二千五百萬元以下之範圍內，惟細觀上開處理原則第十三點規定，就違反多層次管理辦法之事業，不分情節嚴重與否，一律裁處罰鍰，無視公平交易法第四十一條尚有限期命停止、改正其行為或採取必要更正措施等三種行政罰，除已不當限縮母法規定外，復有違反比例原則之虞。又何以違反多層次傳銷管理辦法第十二條者須裁處二十萬元以上三十萬元以下高額罰鍰、違反同辦法第十五條者僅須裁處五萬元以上十萬元以下罰鍰？其正當性何在？凡此，均無從自多層次傳銷案件調查作業處理原則得知，則該作業處理原則之合法性既有疑義，被告引為處分依據，同屬違法。原處分雖未於理由欄內敘明係依多層次傳銷案件調查作業處理原則第十三點第三款及第四款規定為裁罰，惟被告既已於準備程序中陳明，則該作業處理原則是否違法，鈞院自有優先審究之必要。

７、綜上所述，被告係依多層次傳銷案件調查作業處理原則為本件裁罰標準，自有於原處分敘明之必要，況原告係初次違反多層次傳銷管理辦法第十二條及第十五條規定，何以不能享有限期命停止、改正其行為或採取必要更正措施之寬典，攸關被告有無裁量過當及是否合於比例原則，同有敘明之必要，被告所為處分就此等重要事項均付之闕如，實屬違法，訴願決定遞予維持，亦有不當。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、原告於其與參加人締結之直銷商申請書暨其事業手冊，並未載明多層次傳銷相關法令，亦未於其主要營業所備置經會計師簽證之上年度相關決算報表，核已違反行為時多層次傳銷管理辦法第十二條第一項及第十五條第一項規定：

⑴按「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第一項第二款至第九款事項。」、「多層次傳銷事業應將下列經會計師簽證之上年度決算報表備置於其主要營業所：一、營業報告書。二、資產負債表。三、財產目錄。四、損益表。」行為時公平交易法第二十三條之四訂定之多層次傳銷管理辦法第十二條第一項及第十五條第一項定有明文。

⑵多層次傳銷事業於其參加契約上，依法應記載包括多層次傳銷相關法令（包含多層次傳銷管理辦法全文及公平交易法有關多層次傳銷之部分條文）等法定事項，且基於多層次傳銷管理之目的，為使參加人明瞭其所加入傳銷事業之財務狀況，據此保障參加人權益，促使傳銷事業之資訊透明化，爰明定多層次傳銷事業應將經會計師簽證之上年度相關決算報表，備置於其主要營業所。倘多層次傳銷事業違反上開規定，被告得依公平交易法第四十二條第三項及第四十一條前段規定，就其違法行為予以處分。原告於其與參加人締結之直銷商申請書暨其事業手冊，並未載明多層次傳銷相關法令，亦未於其主要營業所備置經會計師簽證之上年度相關決算報表，違反上開行為時多層次傳銷管理辦法第十二條第一項及第十五條第一項規定，被告所為處分並無違誤。

２、原告於其參加契約上並未載明多層次傳銷相關法令，違反行為時多層次傳銷管理辦法第十二條第一項規定之事證明確：

⑴據前所述，多層次傳銷事業於其參加契約上應記載相關多層次傳銷法令，此乃行為時多層次傳銷管理辦法第十二條第一項所明定。本案就原告與其參加人所締結之直銷商申請書暨事業手冊觀之，其上確未載明多層次傳銷相關法令，乃屬不爭之事實，且據原告所指派潘永明至被告處所為之陳述紀錄，亦坦承未將多層次傳銷相關法令附於直銷商申請書，故原告違反行為時多層次傳銷管理辦法第十二條第一項規定之事證明確。

⑵原告雖主張其將多層次傳銷法令抽離之緣由，惟多層次傳銷相關法令（包含多層次傳銷管理辦法全文及公平交易法有關多層次傳銷之部分條文）總計區區三十一條，將其載入成為書面契約之一部分，所需耗費紙頁應屬甚微，且原告倘若真為落實行為時多層次傳銷管理辦法第十二條規定之立法目的，自應依法令規定於其參加契約書上載明相關多層次傳銷法規，並佐以原告所稱其於與參加人簽訂契約時，係以專責人員詳為解說契約內容，如此方足認為落實行為時多層次傳銷管理辦法第十二條規定之立法目的，故原告所稱顯為卸責之詞。

⑶被告依據行為時多層次傳銷管理辦法第二十二條及第二十三條規定，派員赴原告之營業處所實施業務檢查，該檢查項目，除原告應於主要營業所備置行為時多層次傳銷管理辦法第二十二條第一項所規定七款相關資料外，並應按月記載其於國內之發展狀況。而就原告所爭執之參加契約論，其上本應依行為時多層次傳銷管理辦法第十二條規定記載多層次傳銷相關法令，原告未為，本即違法，實與受檢當日由何人陪同受檢無涉，且被告人員於檢查是日亦攜回蓋有原告及其負責人印章之檢查紀錄可稽，故原告稱被告檢查程序有重大瑕疵云云，尚待斟酌。

３、原告於主要營業所未備置經會計師簽證之相關決算報表，違反行為時多層次傳銷管理辦法第十五條第一項規定：

⑴按九十年十一月十二日修正前公司法第二百二十八條第一項規定：「每營業年度終了，董事會應編造左列表冊，於股東常會開會三十日前交監察人查核：一、營業報告書。二、資產負債表。三、主要財產之財產目錄。四、損益表。五、股東權益變動表。六、現金流量表。七、盈餘分派或虧損撥補之議案。」，修正後公司法第二百二十八條第一項規定，雖將原條文之第二、四、五、六款刪除，惟究其修正理由，係將「資產負債表、損益表、股東權益變動表及現金流量表」名稱，修正統稱為「財務報表」，並非如原告所稱係將該等表格予以刪除，而「主要財產之財產目錄」，依該修正理由所示，係因慮及公司財產眾多，編列成冊耗時費資並無實益外，最重要者乃在於因公司有監察人及股東之查閱抄錄表冊等機制可為監督，爰予刪除。然就公司法與公平交易法第二十三條之四授權訂定之多層次傳銷管理辦法之規範目的以觀，被告為多層次傳銷事業之主管機關，基於管理多層次傳銷事業及保障參加人權益觀點而為法規範，此與公司法基於管理公司、保障股東權益之法規範觀點顯然不同，且就修正理由得知，該等公司監察人及股東之查閱抄錄表冊等監督機制，並非該等與多層次傳銷事業簽訂參加契約加入多層次傳銷事業之參加人所得行使，故對多層次傳銷事業之管理及參加人權益之保護，當以公平交易法第二十三條之四授權訂定之行為時多層次傳銷管理辦法為規範準據，且此乃最基本與最低限度之規範，原告就此恐有誤解。

⑵原告於八十七年六月間向被告報備實施多層次傳銷，九十年度營業額約二千九百餘萬元，惟並未備置經會計師簽證之決算報表供參加人查閱。而據原告所提交九十年度營利事業所得稅結算申報書（損益表）、資產負債表等，其上會計師簽章欄俱為空白，原告稱帳務事宜均委由群和聯合會計師事務所處理，並將於九十一年十一月十一日前補提上年度（九十年）會計師簽證之相關報表云云，惟迄今仍未提供。且原告係於九十年委託群和聯合會計師事務所辦理外帳記帳業務，然並未委託辦理有關會計師簽證事宜，是該事務所並未曾辦理原告相關決算報表之會計師簽證，故原告備置於主要營業所之相關決算報表未經會計師簽證，殆無疑義，違反上開行為時多層次傳銷管理辦法第十五條第一項規定。

４、按「多層次傳銷案件調查作業處理原則」係被告訂定作為內部承辦人員處理相同案件之參考原則，本件依多層次傳銷案件調查作業處理原則第十一點規定，得以簡易作業程序處理，依該處理原則第十三點第三、四款規定之裁罰標準，違反多層次傳銷管理辦法第十二條及第十五條規定，得分別裁處二十萬元以上三十萬元以下，及五萬元以上十萬元以下罰鍰。本件原告同時違反上開二條規定，被告按法定最低罰鍰額度裁處原告合計二十五萬元罰鍰，並無裁量不當情事。依公平交易法第四十一條規定，被告對於違反公平交易法規定之事業，確實得採取限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，及裁處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰等四種處罰方式，選擇何種處罰方式，本係被告裁量權範圍，應視個案具體違反情節而採不同處罰方式，一般來說，被告在實務上作法都是將「限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施」與裁處罰鍰合併處罰，惟本件原告在被告作成處分前，業已向被告申報停止以多層次傳銷方式經營，故被告僅對原告裁處二十五萬元罰鍰。

５、再者，原告未於其與參加人締結之直銷商申請書及事業手冊上載明多層次傳銷相關法令，違規事證明確，縱使證人到庭證述原告確有於參加人加入時派專人解說多層次傳銷相關法令，亦無解於其違規行為成立之事實，故被告認為並無傳喚證人到庭作證之必要，併予敘明。

理由

一、按「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；」、「違反中央主管機關依第二十三條之四所定之管理辦法者，依第四十一條規定處分。」分別為公平交易法第二十三條之四、第四十一條前段及第四十二條第三項所規定。次按「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應告知下列事項，不得有虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示：．．三、營運規章、交易須知及多層次傳銷相關法令。．．」、「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第一項第二款至第九款事項。」、「多層次傳銷事業應將下列經會計師簽證之上年度決算報表備置於其主要營業所：一、營業報告書。二、資產負債表。三、財產目錄。四、損益表。」行為時公平交易法第二十三條之四授權訂定之「多層次傳銷管理辦法」第十一條第一項第三款、第十二條及第十五條第一項亦定有明文。

二、查被告於九十一年四月十一日派員前往原告主要營業所進行業務檢查，發現原告從事多層次傳銷行為，未於書面參加契約載明多層次傳銷相關法令，亦未於主要營業所備置經會計師簽證之上年度決算報表，違反依公平交易法第二十三條之四授權訂定之多層次傳銷管理辦法第十二條及第十五條規定，乃依同法第四十一條前段及第四十二條第三項規定，以九十二年六月二十三日公處字第○九二一一九號處分書，處原告二十五萬元罰鍰，原告不服，提起訴願遭駁回之事實，為兩造所不爭執，並有被告九十一年四月十一日檢查紀錄、原告與參加人締結之書面參加契約（直銷商申請書）暨事業手冊、原告委任潘永明於九十一年十一月四日至被告處製作之陳述紀錄、原告八十八年度未分配盈餘申報書、八十九及九十年度營利事業所得稅結算申報書（損益及稅額計算表）、資產負債表、九十年一至二月、三至四月、五至六月、七至八月、九至十月、十一至十二月營業人銷售額與稅額申報書、財產目錄、被告九十二年六月十三日電洽群和聯合會計師事務所之電話訪談紀錄、處分書及訴願決定書附卷可稽，自堪信為真實。

三、原告主張其係設置專人負責向欲加入之參加人解說契約內容、公司經營現況，及給予事業手冊、多層次傳銷法令等，故聲請傳訊證人以證明其於參加人加入時確有詳細說明並發給多層次傳銷相關法令，另被告進行業務檢查時，僅由原告會計陪同，在未有專責人員陪同受檢情形下逕予裁處，程序顯有重大瑕疵，且原告並非未放置相關決算報表，僅係該決算報表未經會計師簽證，原告已盡力落實保障參加人，況現行公司法第二百二十八條第一項規定，為簡化公司會計表冊以符合會計實務，業將資產負債表、財產目錄、損益表、股東權益變動表及現金流量表等項目予以刪除，多層次傳銷管理辦法固依公平交易法第二十三條之四所訂定，惟該辦法第十五條第一項既與公司法第二百二十八條第一項規定相牴觸，自不得為原告不利之論據，又公平交易法並未將裁罰授權被告自行訂立法規命令，遑論對內發生拘束之行政規則，被告援引多層次傳銷案件調查作業處理原則第十三點規定，已逾越公平交易法第四十一條最低裁罰標準及第二十三條之四授權之範圍，難謂無違反中央法規標準法第五條第二款及行政程序法第一百五十九條規定，縱多層次傳銷案件調查作業處理原則第十三點規定僅係供被告內部辦理對於違反多層次管理辦法者之裁罰標準參考，所裁處罰鍰復在公平交易法第四十一條所規定五萬元以上二千五百萬元以下之範圍內，惟該處理原則第十三點規定，就違反多層次管理辦法之事業，不分情節嚴重與否，一律裁處罰鍰，無視公平交易法第四十一條尚有限期命停止、改正其行為或採取必要更正措施等三種行政罰，除已不當限縮母法規定外，復有裁量過當及違反比例原則之虞（詳如事實欄所載）云云，惟查：

１、依行為時公平交易法第二十三條之四授權訂定之「多層次傳銷管理辦法」第十一條第一項第三款、第十二條及第十五條第一項之規定，多層次傳銷事業於其參加契約上，依法應記載包括多層次傳銷相關法令（包含多層次傳銷管理辦法全文及公平交易法有關多層次傳銷之部分條文）等法定事項，且基於多層次傳銷管理之目的，為使參加人明瞭其所加入多層次傳銷事業之財務狀況，據此保障參加人之權益，促使傳銷事業之資訊透明化，多層次傳銷事業亦應將經會計師簽證之上年度相關決算報表，備置於其主要營業所。倘多層次傳銷事業違反上開規定，被告自得依公平交易法第四十二條第三項及第四十一條前段規定，就其違法行為予以處分。

２、原告於其與參加人締結之直銷商申請書暨其事業手冊，並未載明多層次傳銷相關法令，亦未於其主要營業所備置經會計師簽證之上年度相關決算報表之事實，有被告九十一年四月十一日檢查紀錄、原告與參加人締結之書面參加契約（直銷商申請書）暨事業手冊、原告委任潘永明於九十一年十一月四日至被告處製作之陳述紀錄、原告八十八年度未分配盈餘申報書、八十九及九十年度營利事業所得稅結算申報書（損益及稅額計算表）、資產負債表、九十年一至二月、三至四月、五至六月、七至八月、九至十月、十一至十二月營業人銷售額與稅額申報書、財產目錄、被告九十二年六月十三日電洽群和聯合會計師事務所之電話訪談紀錄等在卷為憑，則原告違反行為時公平交易法第二十三條之四授權訂定之「多層次傳銷管理辦法」第十二條及第十五條規定之事證明確，被告就其違法行為予以處分，並無違誤。

３、原告雖主張其係設置專人負責向欲加入之參加人解說契約內容、公司經營現況，及給予事業手冊、多層次傳銷法令等，並聲請傳訊證人以證明其於參加人加入時確有詳細說明並發給多層次傳銷相關法令。惟多層次傳銷事業於其參加契約上應記載相關多層次傳銷法令，此乃行為時多層次傳銷管理辦法第十二條所明定，而多層次傳銷相關法令（包含多層次傳銷管理辦法全文及公平交易法有關多層次傳銷之部分條文）總計區區三十一條，將其載入成為書面參加契約之一部分，所需耗費紙頁應屬甚微，且原告倘若真為落實行為時多層次傳銷管理辦法第十二條之規定之立法目的，自應依法令規定於其書面參加契約上載明多層次傳銷相關法令，並佐以原告所稱專責人員詳為解說之方式，如此方能真正落實行為時多層次傳銷管理辦法第十二條規定之立法目的，是原告所稱，顯為卸責之飾詞，並無足取。又如前述，原告未於其與參加人締結之直銷商申請書及事業手冊上載明多層次傳銷相關法令之事證明確，則縱原告聲請傳訊之證人到庭證述原告確有於參加人加入時派專人解說多層次傳銷相關法令，亦無解其違規行為之成立，是本院認為並無依原告之聲請傳訊證人到庭作證之必要。

４、被告依行為時多層次傳銷管理辦法第二十二條及第二十三條規定，派員赴原告之營業處所實施業務檢查，該檢查項目，除原告應於主要營業所備置行為時多層次傳銷管理辦法第二十二條第一項所規定七款相關資料外，並應按月記載其於國內之發展狀況。就原告所爭執之參加契約而言，本應依行為時多層次傳銷管理辦法第十二條規定記載多層次傳銷相關法令，原告未為，本即違法，與接受被告檢查當日由何人陪同受檢無涉，且被告所屬人員於檢查是日亦攜回蓋有原告及負責人印章之檢查紀錄可稽，故原告稱被告之檢查程序有重大瑕疵云云，亦無足採。

５、本件原告於八十七年六月間向被告報備實施多層次傳銷，九十年度營業額約二千九百餘萬元，惟並未備置經會計師簽證之決算報表供參加人查閱。而據原告所提營利事業所得稅結算申報書（損益表）、資產負債表等之會計師簽章欄俱為空白，原告稱帳務事宜均委由群和聯合會計師事務所處理，並將於九十一年十一月十一日前補提上年度（九十年）會計師簽證之相關報表云云，惟迄被告作成處分時仍未提供，且原告九十年係委託群和聯合會計師事務所辦理外帳記帳業務，並未委託辦理有關會計師簽證事宜，是該事務所未曾辦理原告相關決算報表之會計師簽證，此亦有被告九十二年六月十三日電洽群和聯合會計師事務所之電話訪談紀錄在卷可佐，故原告備置於主要營業所之相關決算報表未經會計師簽證，其違反行為時多層次傳銷管理辦法第十五條第一項規定之事證亦屬明確。

６、按九十年十一月十二日修正前公司法第二百二十八條第一項規定：「每營業年度終了，董事會應編造左列表冊，於股東常會開會三十日前交監察人查核：一、營業報告書。二、資產負債表。三、主要財產之財產目錄。四、損益表。五、股東權益變動表。六、現金流量表。七、盈餘分派或虧損撥補之議案。」，修正後公司法第二百二十八條第一項規定，雖將原條文之第二、四、五、六款刪除，惟究其修正理由，係將「資產負債表、損益表、股東權益變動表及現金流量表」名稱，修正統稱為「財務報表」，並非如原告所稱係將該等表格予以刪除，而「主要財產之財產目錄」，依該修正理由所示，係因慮及公司財產眾多，編列成冊耗時費資並無實益外，最重要者乃在於因公司有監察人及股東之查閱抄錄表冊等機制可為監督，爰予刪除。然就公司法與公平交易法第二十三條之四授權訂定之多層次傳銷管理辦法之規範目的以觀，被告為多層次傳銷事業之主管機關，基於管理多層次傳銷事業及保障參加人權益觀點而為法規範，此與公司法基於管理公司、保障股東權益之法規範觀點顯然不同，且就修正理由得知，該等公司監察人及股東之查閱抄錄表冊等監督機制，並非該等與多層次傳銷事業簽訂參加契約加入多層次傳銷事業之參加人所得行使，故對多層次傳銷事業之管理及參加人權益之保護，當以公平交易法第二十三條之四授權訂定之行為時多層次傳銷管理辦法為規範準據，原告稱多層次傳銷管理辦法第十五條第一項牴觸公司法第二百二十八條第一項規定而不得為原告不利之論據乙節，要係誤會。

７、查被告係公平交易法第九條第一項所稱之中央主管機關，其於如何處分違反公平交易法之事業時，自得考量維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮等行政目的，而為決定。次查，被告發布有公平交易法施行細則，其中第三十六條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。

五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，且依行政程序法第一百五十九條之規定，為協助屬官行使裁量權，而訂頒發布「多層次傳銷案件調查作業處理原則」，以為規範機關內部秩序及運作，依憲法第七條平等原則之要求，被告於處理每一處分案件時，均應遵循上開裁量基準。依上開「多層次傳銷案件調查作業處理原則」第十一點規定，本件得以簡易作業程序處理，且依該處理原則第十三點第三、四款規定之裁罰標準，違反多層次傳銷管理辦法第十二條及第十五條規定，得分別裁處二十萬元以上三十萬元以下，及五萬元以上十萬元以下罰鍰。核其所為規定，依違反多層次傳銷管理辦法之情節，以為處分罰鍰與否及其數額之基準，尚與比例原則之要求無違。是原處分衡酌原告已向被告申報停止以多層次傳銷方式經營，不復作成命原告限期停止、改正其行為或採取必要更正措施之處分，並以原告同時違反行為時公平交易法第二十三條之四授權訂定之「多層次傳銷管理辦法」第十二條及第十五條規定，依上開裁量標準處以最低度二十五萬元之處分，於法定罰鍰額度範圍內，其裁量尚無瑕疵可言。

四、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。本件被告以原告從事多層次傳銷行為，未於書面參加契約載明多層次傳銷相關法令，亦未於主要營業所備置經會計師簽證之上年度決算報表，違反依公平交易法第二十三條之四授權訂定之多層次傳銷管理辦法第十二條及第十五條規定，乃依同法第四十一條前段及第四十二條第三項規定，以九十二年六月二十三日公處字第○九二一一九號處分書，處原告二十五萬元罰鍰，認事用法，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求判命被告退還原告二十五萬元，均為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔