臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度簡字第三四八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度簡字第三四八號

原告

利地實業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

經濟部

代表人

林義夫部長）

右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年三月二十六日院台訴字

第０九二００八三三七三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於台中縣烏日鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪河川區域之行水區內堆置砂石，經被告所屬水利署第三河川局於民國（下同）九十一年七月三十日十三時查獲，因已違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，被告爰依同法第九十二條之一第一項前段規定，處以罰鍰一萬銀元，並限於九十一年八月二十五日前回復原狀、清除、廢止違禁設施（另案）。續經被告所屬水利署第三河川局自九十一年八月十六日起陸續派員至現場勘查，發現原告未依命令回復原狀、清除或廢止違禁設施，被告乃依水利法第九十二條之一第二項規定，以九十一年八月三十日經授水字第０九一二０二六五五三０號等十五件處分書（如附表）按日均各處罰鍰六千元（折合新台幣一萬八千元），原告不服，提起訴願，被告發現其中經授水字第０九一二０二六五五三０號等十一件處分書（如附表序號一至十一），因係於前開命令回復原狀之期限屆滿前之處分，於法不合，乃自行以九十一年十二月十九日經授水字第０九一二０二一六九六０號函予以撤銷在案，行政院遂於九十二年三月二十六日以院台訴字第０九二００八三三七三號訴願決定書就原告不服上開被告已自行撤銷之經授水字第０九一二０二六五五三０號等十一件處分部分為不受理之決定，就其餘經授水字第０九一二０二六五七六０號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號處分（如附表序號十二至十五）為訴願駁回之決定，原告就訴願決定對其不利部分仍表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略稱：㈠經授水字第０九一二０二六五七六０號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號等四份處分書所附九十一年八月二十六日、二十七日、二十八日、二十九日取締紀錄，不但違反法律事實，取締情形欄，其內容未用手寫而係用打字，且行為人具結簽章欄，既無原告任何一員工予以簽章，竟只有取締人自行書寫，現場無負責人，惟具結簽章並非僅屬負責人一人之事，現場不乏工作員工，豈無一人可資簽章，此種取締紀錄無人具結簽章之舉，已失取締效力，此舉適足顯證原告已於限期九十一年八月二十五日內清除完畢，員工已全部撤離，以致現場已無一人可資予簽章。㈡被告所屬水利署第三河川局九十一年八月二十三日水三管字第０九一五００七三五二○號函坦承，該局辦理河川區域違規砂石場拆除工程業已發包並動工，足證承包砂石場拆除工程之承包商，業已於九十一年八月二十三日前進駐動工，即自該日起對於現場之狀況，原告實不應再負責任。㈢被告所附之九十一年八月二十六日、二十七日、二十八日、二十九日等四天巡防日誌，其巡防情形記載（包括時間與地點）欄，竟空白未填，應屬無任何效力可言，且其中九十一年八月二十六日及二十七日之巡防日誌，承辦人擬辦：「開立按日處分書追蹤辦理」，主管係以九十一年九月二日批示如擬，而該兩日以部銜發出之處分書，即經援水字第０九一二○二六五七六０號及第00000000000號，則發文日期均為九十一年八月三十日，顯示該兩日處分書係在未批准之情形下提前發文，違反行政程序及規則，實屬濫用權力之行政處分，應屬無效云云。

三、關於被告經授水字第０九一二０二六五七六０號、第00000000000號處分部分：

㈠按主管機關為保護水道，應禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土，為行為時水利法第七十八條第一項第三款所規定。又違反行為時第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元（銀元）以下罰鍰。「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完峻之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」復為同法第九十二條之一第一項前段及第二項所明定。查原告於九十一年七月三十日在台中縣烏日鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪之行水區內堆置砂石，前經被告以其違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一項前段規定，處以罰鍰一萬銀元（折合新台幣三萬元），並限於九十一年八月二十五日前回復原狀、清除、廢止違禁設施。原告未於上開期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施，遲至同年八月三十日始全部清除完畢，回復原狀，此有被告所屬水利署第三河川局自九十一年八月二十六日起至八月二十九日止，每日均派員至現場勘查所製作之現場取締紀錄、巡防日誌及現場實況照片附原處分卷，及被告於訴願時之答辯狀附訴願卷可稽，又原告知悉所堆置砂石未於九十一年八月二十五日前回復原狀，將按日處罰至回復原狀之日止，有被告九十一年八月七日經授水字第０九一二０二六五一八０號處分書及蓋具原告代表人印章之取締紀錄影本附卷可稽，違法事實明確，被告先於九十一年八月二十六日查獲、八月二十七日作成處分、八月三十日以經授水字第０九一二０二六五七六０號發出處分函，繼於八月二十七日查獲、八月二十九日作成處分、八月三十日以經授水字第０九一二０二六五八二○號發出處分函，按日予以處罰至回復原狀之日止，揆諸首揭規定，並無不合。

㈡查被告所屬水利署第三河川局自九十一年八月二十六日起至八月二十九日止，每日均派員至現場勘查，除製作現場取締紀錄、巡防日誌外，並就現場實況拍照存證，其既僅發現「堆置砂石尚未清除完成」，而未於現場發現可以對此事負責之人，且現場堆置之砂石既依然存在，可見當時並無作業中之員工，則取締紀錄上「行為人具結簽章」欄無人具結簽章，僅記載「現場無負責人」，與事實並無不符，亦不影響取締紀錄之證據力。又依卷附九十一年八月二十六日、二十七日、二十八日、二十九日彩色照片所示現場仍存留砂石堆之情形，足可證明原告公司所堆置之砂石並未於九十一年八月二十五日前清除完畢。至於被告所屬水利署第三河川局於九十一年八月二十三日水三管字第０九一五００七三五二○函中既稱該局辦理河川區域違規砂石場拆除工程業已發包並動工，請原告公司配合以利拆除作業，並可減低損失等語，可見係指發包並動工拆除砂石場相關設施，承攬砂石場拆除工程之承包商不可能另外又堆置砂石，原告辯稱其已於限期內將原堆置之砂石清除完畢，照片上所示砂石堆應係被告所屬水利署第三河川局發包得標廠商進行拆場工程所為，與其無渉云云，不足採信。復查被告開立之處分書係以現場取締紀錄為依據，陳報主管核定後發文，此觀上開於九十一年八月二十六日查獲、八月二十七日作成處分、八月三十日以經授水字第０九一二０二六五七六０號發函，及於八月二十七日查獲、八月二十九日作成處分、八月三十日以經授水字第０九一二０二六五八二○號發函之處分書自明，而被告所屬水利署第三河川局巡防日誌僅為該局河川駐衛警將每日巡防情形及辦理情形記載後陳報主管裁示，兩者顯係分別獨立作業，不因巡防日誌批示時間於處分書之後而影響處分書之效力。原告主張該兩日處分書係在未批准之情形下提前發文，違反行政程序及規則，實屬濫用權力之行政處分，應屬無效云云，容有誤會。

㈢綜上，被告於九十一年八月三十日分別以經授水字第０九一二０二六五七六０號、第00000000000號函所為處分，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷此部分之訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

四、關於被告經授水字第00000000000號、第00000000000號處分部分：

㈠按行政罰有行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰及執行罰四種；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂行政秩序罰，則指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置。要之，行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，兩者性質有所不同，非得混淆（改制前行政法院四十五年判字第六十五號判例參照）。準此以觀，前揭水利法第九十二條之一第一項前段所定「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元（銀元）以下罰鍰」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反水利法第七十八條第一項各款情形之一」之行為，為處罰客體；同時規定「通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施」，乃主管水利機關對行為人所課將來應履行之義務；同條第二項規定「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完峻之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人回復原狀之手段，而非以行為人繼續「違反水利法第七十八條第一項各款情形之一」之狀態為處罰對象。故如主管機關於行為人未回復原狀前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已完成回復原狀後，始行使其職權，開單就限令回復原狀期間屆滿後，完成回復原狀前之期間內之「未復原」狀態，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，核與行政執行罰之本旨有違，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法。（改制前行政法院八十年度判字第二四一二號、八十三年度判字第二三三○號及最高行政法院八十九年度判字第二五七三號判決意旨參照）。

㈡查原告於九十一年七月三十日在台中縣烏日鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪之行水區內堆置砂石，前經被告以其違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一項前段規定，處以罰鍰一萬銀元（折合新台幣三萬元），並限於九十一年八月二十五日前回復原狀、清除、廢止違禁設施。原告未於上開期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施，遲至同年八月三十日始回復原狀，固有被告所屬水利署第三河川局自九十一年八月二十六日起至八月二十九日止，每日均派員至現場勘查所製作之現場取締紀錄、巡防日誌及現場實況照片附卷可稽，並經被告於訴願時具狀答辯陳明在卷，惟其中被告於九十一年八月二十八日查獲者，遲至同年九月四日始作成處分，同年九月九日始以經授水字第０九一二０二六六一五○號發出處分函；另於同年八月二十九日查獲者，亦遲至同年九月四日始作成處分，同年九月九日始以經授水字第０九一二０二六六一六○號發出處分函，按日予以處罰，其無論作成處分或發出處分書時，均已在原告於同年八月三十日完成回復原狀之後，顯已失其督促原告將來改善之意義，不符合行政執行罰之規範目的，揆諸前開說明，不能不謂為權力之濫用，應以違法論。

㈢綜上，被告於九十一年九月九日分別以經授水字第00000000000號、第00000000000號函所為處分，既有可議，訴願決定未加糾正，仍予維持，亦難謂適法，原告訴請將此部分之訴願決定及原處分一併撤銷，自無不合，應予准許。又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。

臺北高等行政法院 第三庭