臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度簡字第八二六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度簡字第八二六號

原告

立安環保有限公司

代表人

甲○○董事）

訴訟代理人

許智勝律師

被告

新竹縣環境保護局

代表人

巫健次（局長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹縣政府中華民國九十二年十月二十二

日九二一○二二─九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）九十二年四月間與新竹縣新埔鎮公所訂定「新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置移移除工程」合約，在指定清除地區內為垃圾場移除作業，將挖出之垃圾露天堆置貯存，且無污染防制及防、排水設施，散發惡臭，造成地面污染，為被告稽查時發現，乃以原告違反廢棄物清理法第二十七條第一款規定，依同法第五十條規定，於九十二年五月二十一日，以環廢字第○九二○○○八三七三、○九二○○○八三七四、○九二○○○八三七五、○九二○○○八三七六、○九二○○○八三七七、○九二○○○八三七八、○九二○○○八三七九號函分處原告新台幣（下同）各六千元（七件共四萬二千元）罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：如主文所示。

三、兩造之主張：

㈠原告主張：

⒈按行政程序法有左列規定，為行政處分應予遵守：

⑴第五條：行政行為之內容應明確。

⑵第六條：行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。

⑶第七條：行政行為應依下列原則為之：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

⑷第七條：行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。

⑸第九條：行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形，一律注意。

⒉查本件訴願決定依同法第五十五條連續處罰，不外係以本案原告與新竹縣新埔鎮公所訂有「新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置場移除工程」合約並為垃圾棄置場移除作業，惟被告於九十二年四月十一日接獲民眾陳情並至現場稽查時發現，原告由本工程移除垃圾施工篩選出暫存於工區待移出垃圾，並依「一般廢棄物回收清除處理辦法」規定辦理儲存、清除作業，致移出大量一般廢棄物隨處露天堆置數天，發出惡臭，與原告所稱積極辦理垃圾清運各項申請事宜並備有帆布遮掩廢棄物作為雨天防水覆蓋措施等說詞顯有不符云云為據。

⒊經核：

⑴首按本件訴願決定新竹縣政府於九十二年十月二十七日以府行法字第○九二○一一九四四五號發文，原告於九十二年十月二十九日始收訖，爰於十一月二十七日提起本訴訟，合先敘明。

⑵查被告以原告於九十二年四月間，為「新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置場移除工程」施工作業中，將挖出之垃圾露天堆置貯存，且無污染防制及防排水設施，散發惡臭，造成地面污染為由，違反廢棄物清理法第二十七條第二款規定，依同法第五十條規定，按日連續處罰原告新台幣（下同）六千元，七次共計四萬二千元罰鍰，固非無據。惟查①原告於九十二年一月二十五日承攬新竹縣新埔鎮公所委託執行『新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置場移除工程』（以下簡稱系爭工程），以有效解決河川行水區垃圾棄置場對河川環境所造成之污染及衝擊，有契約書可資為憑，其中契約書第七條第四項明定工地環境維護事項，且單價分析表編有環境衛生維護費，包括場區○道路灑水、噴灑消毒除臭劑等均係每日施工時必須施作事項，合先陳明。

②兩造於簽訂系爭工程時，並訂有施工規範，其中第三、四章關於垃圾開挖及篩檢作業，包含工地衛生及污染防治與垃圾分類作業流程概屬施工規範，依其規定，當挖除之垃圾載運至篩檢分類場後，應集中堆放並噴灑清毒劑，開挖時先以堆土機將表層土刮除，暫存於「暫存區」，而開挖出之腐植土，應考慮噴灑除臭消毒劑，在降雨時可能產生滲出水，承包商應於基地垃圾曝露而覆蓋塑膠布，避免或減少雨水滲入垃圾層產生滲出水，原告施作系爭工程均依上開規範辦理，有作業流程所攝照片可稽，且由業主監工填載於施工日報表內，並無缺失，足見原告確依據施工規範所定，實無被告所指露天堆置垃圾污染地面情事。

⑶次查，被告以原告違反在指定清除地區內嚴禁有污染地面行為，有卷附照片為證，原告陳稱已有陸續清除，然現場垃圾並無減少反有新增情形經限期改善，屆期仍未完成改善者，觸犯廢棄物清理法第二十七條第二款規定而依同法第五十條規定處以罰鍰並按日連續處罰七次計四萬二千元。但查：

㈠原告係受新埔鎮公所委託承攬垃圾棄置場移除工程，兩造間為民事承攬關係，並非經該公所指定原告加以清除，是否屬上開廢棄物清理法第二十七條規範內，尚非無疑，被告於準備程序中雖口頭抗辯該區業經新埔鎮公所指定為清除地區，惟並未舉證以實其說。

㈡原告於現場設垃圾篩選區及暫存區（非貯存），該暫存區均係選擇位於堤防側邊具有ＰＣ之地面，並於周圍設置高度二公尺以上之施工圍籬與外界隔離，並備有帆布作為防水覆蓋措施，此均足證原告已依施工規範作好污染防制設施，且原告開挖出之腐植土，須先噴灑防臭消毒劑，已如前述，如何能如被告所謂立即以帆布加蓋，以防惡臭散布？而原告開挖之垃圾亦需篩檢分類後，取得處理廠同意進廠許可，並等待業主、監造單位同意核備，始能運出，被告於九十二年四月二十一日入場稽查時，業主、監造單位尚未同意核備，即無法將篩選後暫存之垃圾運出，此顯係不可歸責原告之事由所致，而原告自九十二年四月十四日經同意開始清運至同年四月二十六日止，其清運總量已達一千七百十四噸，實非故意不將暫存區垃圾移出，況被告是如何認定原告堆置於暫存區之垃圾造成地面污染，亦未說明，僅憑原告未以帆布覆蓋垃圾（但此依施工規範並非必要），遽認造成地面污染，實嫌速斷。

⑷末查，被告對於原告露天堆置垃圾之行為，復於九十二年四月十一日起迄四月三十日止，違反廢棄物清理法第十二條規定依同法第五十五條規定按日三萬元連續處罰共計二十一萬元，雖所適用法條各異，但係同一處罰客體，是否屬一案兩罰？併請審酌。

⒋綜上所陳，原處分及訴願決定認事用法均有違誤，請惠予撤銷，以維權益。

㈡被告主張：

⒈按「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一、‧‧‧二、污染地面‧‧‧。」「有下列情形之一者，處新台幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：一、公民營廢棄物清除處理機構違反第十二條規定或依第四十二條所定管理辦法。‧‧‧」「有下列情形之一者，處新台幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰‧‧‧三、為第二十七條各款行為之一。」「一般廢棄物之貯存，應符合下列規定：一、貯存地點、容器、設施經常保持清潔完整。二、不得有廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭情事。」「一般廢棄物之貯存設施，應符合下列規定：一、設置有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。二、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應設置收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。」分別為廢棄物清理法第十二條第一項、第二十七條第二款、第五十五條第一款、第五十條第三款與一般廢棄物回收清除處理辦法第七條及第九條所明定。

⒉原告訴稱「於工址內設垃圾篩選區及暫存區‧‧‧對當事人有利情形並未為一律注意，有違行政程序法第九條規定及無明確說明污染環境程度亦違同法第五條明確原則」云云，惟查行政機關為行政行為時，應注意保護人民之權益，對當事人有利之情形，自應注意；但行政機關亦受法治主義及公益原則之拘束，對於不利當事人之情形，亦不得漏不注意。本案原告從事垃圾棄置移除工程雖有施作圍籬、備帆布、置截流溝‧‧‧等等（如訴訟狀所述），惟本案工程於施工期間所做之工程圍籬係為工程作業中所必需之安全設施非屬污染防制措施，截流溝、簡易沈砂池、噴藥、及環境監測等為合約施工作業上所規定，且為整體施工區範圍及鳳山溪水質之監測，與貯存地點防治污染設施並無相關，本案處分係針對其施工區內挖出之廢棄物露天堆置貯存，而貯存地點、容器、設施未依「一般廢棄物回收清除處理辦法」設置，致散發惡臭，污染環境，原告此種違法行為有危害國民健康之虞，顯不足以保障。另被告稽查時，未見廢棄物覆蓋帆布（有相片可稽），又無污染防治設施，露天堆置廢棄物數日，原告僅以一鐵皮隔離，試問可遏止臭味散發嗎？於未有污染防制設施所散發明顯惡臭為事實，尚言未經檢測等語則其置民眾生命健康於何處？原告為求一己之利、一己之私強詞狡辯，實不足取。原告違法事實明確，於處分書違反事實、處分理由及法令依據皆有明確敘明，並不違背行政程序法第五條之規定。

⒊原告訴稱「行政流程尚未核准申訴人開始清運作業，無法即時運出，‧‧‧實非原告所能控制度‧‧‧行政機關內部作業效率之延誤，不符正常可預期之狀況，即違行政程序法第八條所定合理信賴原則，尤不得以此不利情況作為處罰原告之理由」云云，惟查信賴表現必須建立在信賴基礎上者方受保護，本案工程範圍廣闊，廢棄物數量龐大，原告於承攬本案工程之初，即應預為規劃清除作業之程序及環境污染防制措施等事宜，始可進行廢棄物移除作業。況原告已取得主管機關核發公民營廢棄物清除處理機構許可證之廠商，對環保法令之相關規定應知之甚詳，其未依「一般廢棄物回收清除處理辦法」為適宜規劃，作好防制措施，竟將挖出之垃圾露天堆置貯存（據被告首次於九十二年四月十一日至現場稽查時，該垃圾清除作業已進行三日，所挖出之廢棄物均貯存於現場未清運出去，九十二年四月十五日被告第二次稽查清除作業仍持續中，現場堆置之廢棄物仍有增加且尚未清運），散發惡臭，污染環境，危害國民健康，其信賴不值得保護，殊不得經被告稽查處分後，再以行政流程尚未核准清運作業，致無法將篩選後暫存之垃圾即時運出為卸責之詞。

⒋綜上所述，原告違反廢棄物清理法第二十七條第一項之規定甚為明確，被告依同法第五十條規定處分，依法有據，亦不違反行政程序法之規定，原告之主張顯無理由，請判決如被告之聲明。

理由

一、按廢棄物清理法第十二條第一項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」同法第二十七條規定第二款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一、‧‧‧二、污染地面‧‧‧。」同法第五十條第三款規定：「有下列情形之一者，處新台幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰‧‧‧三、為第二十七條各款行為之一。」同法第五十五條第一款規定：「有下列情形之一者，處新台幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：一、公民營廢棄物清除處理機構違反第十二條規定或依第四十二條所定管理辦法。‧‧‧」。又一般廢棄物回收清除處理辦法第七條規定：「一般廢棄物之貯存，應符合下列規定：一、貯存地點、容器、設施經常保持清潔完整。二、不得有廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭情事。」同辦法第九條規定：「一般廢棄物之貯存設施，應符合下列規定：一、設置有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。二、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應設置收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。」

二、本件原告與新竹縣新埔鎮公所訂定「新埔鎮鳳山溪河川行區垃圾棄置場移除工程」合約，在指定清除地區內為垃圾棄置場移除作業，惟被告於九十二年四月十

一、十六、十七、十八、二十一、二十二及二十三日至新埔河濱公園現場稽查，發現原告由本工程移除垃圾施工篩選出暫存於工區待移出之垃圾露天堆置、污染地面，認已違反廢棄物清理法第二十七條第一款規定，爰依同法第五十條規定，分處原告各六千元（七件共四萬二千元）罰鍰。原告不服，依序提起訴願及行政訴訟；兩造之主張，各如事實欄所載。

三、原告起訴意旨略以：本件原告係受新埔鎮公所委託承攬垃圾棄置場移除工程，兩造間為民事承攬關係，並非經該公所指定原告加以清除，是否屬上開廢棄物清理法第二十七條規範內，尚非無疑，被告於準備程序中雖口頭抗辯該區業經新埔鎮公所指定為清除地區，惟並未舉證以實其說；又原告確實依據與新埔鎮公所簽訂之施工規範作好污染防制設施，並無露天堆置垃圾污染地面之情事；另被告對於原告露天堆置垃圾之行為，復於九十二年四月十一日起迄四月三十日止，以違反廢棄物清理法第十二條規定為由，依同法第五十五條規定按日三萬元連續處罰共計二十一萬元，雖所適用法條各異，但係同一處罰客體，不無一案兩罰之嫌之云云。

四、本院查：

㈠新竹縣新埔鎮所轄地區均為廢棄物清理「指定清除地區」，此業據新竹縣新埔鎮於八十九年四月二十四日以八十九年新埔民字第四０一二號公告在案，此有該公告影本附卷可稽，是系爭「新埔鎮鳳山溪河川行水區」為廢棄物清理法第二十七條所稱之「指定清除地區」，至為明確。

㈡原告為執行與新竹縣新埔鎮所訂「新埔鎮鳳山溪河川行區垃圾棄置場移除工程」合約，將垃圾篩選出暫存於工區待移出之垃圾露天堆置、污染地面，此有被告於九十二年四月十一、十六、十七、十八、二十一、二十二及二十三日前註稽查時所製作之稽查工作記錄表及所攝現場採証照片附於原處分卷可稽，原告在指定清除地區內有污染地面之違規行為，事證明確。

㈢本件原告係因在指定清除地區內為污染地面之行為，違反廢棄物清理法第二十七條之規定，被告依同法第五十條第三款予以處罰。原告另案係因其為廢棄物清除處理機構，違反主管機關所訂中之一般廢棄物回收清除處理辦法，被告依廢棄物清理法第五十五條第三款予以處罰。前者，受處罰之對象為一般人，不若後者以廢棄物清除處理機構為限；又前者之違規行為為污染地面，後者之違規行為為違反主管機關所訂中之一般廢棄物回收清除處理辦法，並不以造成污染地面為必要；兩者處罰之性質及種類俱不相同，依司法院釋字第五０三號解釋，自得分別予以處罰，並無原告所稱一案兩罰之情形。

五、綜上所述，本件原告起訴意旨，並非可採；被告原處分及訴願決定俱無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，核無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，依卷資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭