臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第一三七九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一三七九號

原告

巨竹企業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

林良財律師（送達代收人）

複代理人

謝心味律師

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○縣長）

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年一月

二十八日環署訴字第○九一○○六九五三○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如

左：

主文

事實

一、事實概要：原告從事印染整理作業，經行政院環境保護署環境督察總隊北區環境督察大隊於民國九十年十二月十九日派員稽查，發現原告廢水繞流於未經許可之排放口排放，採樣檢驗結果認未符合放流水標準，移請被告各據以裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰並通知限期於九十一年三月十七日前改善完成。原告於期限屆滿前報請查驗，桃園縣環境保護局於九十一年三月二十日派員稽查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，被告核認其未完成改善，自查驗日（九十一年三月二十日）起至原告提示合格證明文件日（九十一年三月二十一日）止執行按日連續處罰二日，每日各裁處六萬元罰鍰。嗣經桃園縣環境保護局再於九十一年四月二十六日派員稽查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，被告自上開暫停開具處分書日起（九十一年三月二十二日）起至原告再提示合格證明文件日（九十一年四月二十六日）止執行按日連續處罰三十六日，每日各裁處六萬元罰鍰，合計三十八日，每日處罰六萬元，共處二百二十八萬元罰鍰。原告對該二百二十八萬元罰鍰不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告認原告排放廢水未符標準而按日連續處罰，是否合法有據？

㈠原告主張之理由：

⒈依水污染防治法相關法條既明定為按日連續處罰，自復證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎，本件被告未依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗認定違法事證，未在每日去查核並證實原告有違法之實即開立罰單，其僅憑一次違反事證就推定原告其他數日也違反，所認定之事實，顯有未憑證據之違法。且按日連續處罰係屬行政執行罰性質，目的在督促行為人完成改善，主管機關應盡其輔導、督促義務，否則即有違督促受處分人將來改善之職責，有濫用權力之違法。此外，被告連續課處三十八日罰鍰，處分書以一次送達，送達方式及告知程序顯有瑕疵。

⒉按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（數日）違法事實之基礎。次按「事業、……排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業……排放廢（污）水，違反第七條第一項……規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，……。」為行為時水污染防制法第七條第一項、第三十八條所明定。另行為時水污染防治法施行細則第六十四條第二款規定：「本法第四十三條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗認其未完成改善者，自改善期限屆滿翌日起算，主管機關於改善屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」及第六十五條規定：「事業…於本法第四十三條……按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰」。上開規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人除有水污染防治法第五十四條所定，未依同法第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，主管機關即得據以按日連續處罰之情形外，受處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準即按日連續處罰，至完成改善之日為止。至上述水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰之起算日規定；第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰，有最高行政法院九十年度判字第一二五號、同年度判字第二四四八號判決可資參照。

⒊原告經行政院環保署環境督查總隊北區督察大隊於九十年十二月十九日派員稽查，採樣結果未符合放流水標準，移請被告處以六萬元罰鍰並通知限期於九十一年三月十七日前改善完成。原告於期限屆滿前報請查驗，桃園縣環保局於九十一年三月二十日、四月十二日派員稽查，採樣結果仍未符告放流水標準，依法固應執行按日連續處罰。然上述法條既明定為按「日」，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以九十一年三月二十日、四月十二日採樣檢驗未符合放流水標準之事實，迨九十一年四月二十六日原告提示合格證明文件日，即據以推定原告自九十一年三月二十日至九十一年四月二十六日止三十八日均未符合放流水標準，所認定之事實，顯有未憑證據之違法。

⒋所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置。要之，行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，兩者性質有所不同，非得混淆，有最高行政法院四十五年判字第六十五號判例可參照。準此以觀，水污染防治法第三十八條前段所規定應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之違反第七條第一項或第八條規定之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期改善」為主管環保機關，對行為人（違反「第七條第一項或第八條規定」之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法。又按日連續處罰之制度本質，其性質上係屬行政執行罰，有最高行政法院八十年度判字第一一四二號、八十四年度判字第八四○號判決可參照。行政執行罰之目的乃在督促義務人將來義務之履行，並非對過去行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰，有最高行政法院八十九年度判字第二五七三號、三四一五號判決可參。查本件被告在原告完成改善報請查驗後，始對原告科處連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，故本件原告尚不符合按日連續處罰之要件，且本件原告非已在被連續處罰中報請查驗，因此前揭水污染防治法施行細則第六十四條、第六十五條於本件亦無適用餘地。被告於原告完成改善後之九十一年五月七日、七月十日始行使職權，以九十一年五月七日府環稽字第○九一○五二一三七一號函、九十一年七月十日府環稽字第○九一○五二二五八二號函，回溯執行九十一年三月二十日至九十一年四月二十六日止之按日連續處罰，即有權力濫用之違法。另被告應依職權調查證據逐一認定違法事證已如前述，自應每日查核有違法之實才能開罰單，而認定有違法之實所填發之處分書應送達原告並告知救濟期間。本件被告連續課處原告三十八日罰鍰，處分書以一次送達，送達方式及告知程序顯有瑕疵。

㈡被告主張之理由：

⒈按「事業：：排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「：：違反第七條第一項：：處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：：」，為水污染防治法第七條第一項及行為時同法第三十八條所明定。另行為時水污染防治法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」及第六十五條規定略以：「事業：：於本法第四十三條：：按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」。

⒉原告排放廢水未符合放流水標準，經被告於九十一年二月十八日以府環稽字第○九一○○一一三五八號函限期於九十一年三月十七日前完成改善，屆期未完成改善將依規定自期滿翌日起執行按日連續處罰有案。被告於九十一年三月二十日派員複查，原告排放廢水未符合放流水標準，原告於九十一年三月二十一日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，被告依行為時水污染防治法第三十八條規定，自九十一年三月二十日至九十一年三月二十一日處以按日連續處罰；如被告九十一年五月七日府環稽字第○九一○五二一三七一號函二天。被告復於九十一年四月十二日派員複查，原告排放廢水未符合放流水標準，原告於九十一年四月二十六日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，被告依行為時水污染防治法第三十八條規定，自九十一年三月二十二日至九十一年四月二十六日處以按日連續處罰；如被告九十一年七月十日府環稽字第○九一○五二二五八二號函附處分書共計三十六天。

⒊原告稱被告未盡輔導督促之責，有濫用權力之嫌等等。被告均於原告檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗後，再依據其改善完成內容查驗，一切依行為時水污染防治法第三十八條暨同法施行細則第六十四條及第六十五條之規定處理，並無不當，復按水污染防治法對事業排放廢水不合標準所給改善期限可長達三個月（九十天），且在改善期限內並無禁止排放廢水之規定，故事業如在改善期限屆滿後仍未完成改善，即應當受水污染防治法按日連罰之嚴格制裁，又水污染防治法第六十條（行為時第五十四條）明定：「事業未於依第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」故知事業在限期改善期間，法雖無禁止排放廢水規定，但事業此刻應負高度環保義務，主動完成改善，法律並課予事業主動申報改善義務，而非由主管機關每日前往稽查確認有無改善。原告所訴各節，將其排放廢水不合標準之主動改善義務，曲解成被告有義務每日查核、證實違法、督促將來改善等等，顯與水污染防治法意旨相違。

理由

一、按「事業、．．．，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．」為行為時水污染防治法第七條第一項、第三十八條所明定。上開連續處罰之規定為行政罰，仍屬行政處分之一種，應適用行政爭訟之規定，惟行政罰有行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰及執行罰四種；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂行政秩序罰，則指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置。要之，行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，兩者性質有所不同，非得混淆（最高行政法院四十五年判字第六十五號判例參照）。因此本件行為時水污染防治法第三十八條規定，「事業或污水下水道系統排放廢 (污)水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰」，應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反第七條第一項或第八條規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期補正或改善」，為主管環保機關，對行為人（違反「第七條第一項或第八條規定」之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人（含義同上）完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法。（最高行政法院八十年度判字第二四一二號、八十三年度判字第二三三○號及八十九年度判字第二五七三號判決意旨參照）。

二、查原告前經行政院環保署環境督察總隊北區環境督察大隊於九十年十二月十九日派員稽查，發現原告廢水繞流於未經許可之排放口排放，採樣檢驗結果未符合放流水標準，移請被告各據以裁處六萬元罰鍰並通知限期於九十一年三月十七日前改善完成。原告於期限屆滿前報請查驗，桃園縣環境保護局於九十一年三月二十日派員稽查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，被告核認其未完成改善，自查驗日（九十一年三月二十日）起至原告提示合格證明文件日（九十一年三月二十一日）止執行按日連續處罰二日，每日各裁處六萬元罰鍰。嗣經桃園縣環境保護局再於九十一年四月二十六日派員稽查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，被告自上開暫停開具處分書日起（九十一年三月二十二日）起至原告再提示合格證明文件日（九十一年四月二十六日）止執行按日連續處罰三十六日，每日各裁處六萬元罰鍰，合計三十八日，每日處罰新台幣六萬元，共處二百二十八萬元罰鍰。有水污染稽查紀錄、水質檢驗報告、處分書等影本附卷可稽。

三、經查，原告最後一次係於九十一年四月二十六日檢具符合放流水標準之證明文件報請被告查驗，經被告於九十一年五月二日前往稽查，經採樣送驗結果，符合放流水標準，有稽查工作紀錄表、稽查樣品送驗單、水質檢測報告在卷可憑。因此被告既自九十一年四月二十六日檢具符合放流水標準之證明文件報請被告查驗，經被告於九十一年五月二日前往稽查，經採樣送驗結果，亦符合放流水標準，足見原告已改善完成。而被告於九十一年三月二十日派員稽查，採樣檢驗結果未符合放流水標準時起，迄至原告九十一年四月二十六日檢具符合放流水標準之證明文件報請被告查驗時止，既未對原告依當時水污染防治法第三十八條規定處以執行罰，卻至被告九十一年五月二日前往稽查，經採樣送驗結果，原告排放之廢水已符合放流水標準後，始於九十一年五月七日回溯以府環稽字第０九一０五二一三七一號函檢送原告九十一年三月二十日、同年月二十一日違反水污染防治法二份各六萬元罰鍰之處分書，另於九十一年七月十日回溯以府環稽字第０九一０五二二五八二號函檢送原告九十一年三月二十二日至同年四月二十六日違反水污染防治法之六萬元罰鍰處分書，共計三十六份，按日連續處罰，已失「行政執行罰」之意義與作用，依前揭說明，應屬濫用權力。因此，被告對原告排放之廢水已符合放流水標準後，始分別於九十一年五月七日、九十一年七月十日回溯就原告九十一年三月二十日、同年月二十一日違反水污染防治法，以及九十一年三月二十二日至同年四月二十六日違反水污染防治法施予按日連續處罰，於法自有未合。綜上所述，原處分既有可議，訴願決定未予糾正而予維持，亦難謂適法，原告主張原處分及訴願決定違法，為有理由，應將原處分及訴願決定均予撤銷。

四、至被告所指其一切依行為時水污染防治法第三十八條暨同法施行細則第六十四條及第六十五條之規定一節，經查上開施行細則與前揭最高行政法院所表示之見解有異，本院並不受上開施行細則之拘束，故尚不能以此據為有利被告之判斷，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第二庭