臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第一八五六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一八五六號

原告

林登財即喬堡砂石行

原告

鋒浚建材有限公司

代表人

甲○○

原告

黃玉民即順昱砂石行

共同訴訟代理人

陳光龍律師

複代理人

劉陽明律師

被告

經濟部

代表人

林義夫部長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年二月二十六日院台訴字

第○九二○○八二○三六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：被告以原告等於南投縣竹山鎮○○○段濁水溪河川區域之行水區內堆置砂石，違反水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一項規定，以民國（下同）九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七二九一○號、第00000000000號及第00000000000號等處分書各處原告等罰鍰六千元（折合新台幣一萬八千元），並限於九十一年六月三十日前回復原狀、清除、廢止違禁設施。嗣被告所屬水利署第四河川局人員自九十一年七月三十日起至同年八月十五日間，逐日至原告等上開違規地點複查結果，發現原告等未於該部上開處分書所定期限內回復原狀，乃依水利法第九十二條之一第二項規定，以九十一年八月一日經授水字第○九一二○二七六八五○號等處分書（詳如附表），分別處原告等罰鍰六千元（折合新台幣一萬八千元）。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：如主文所示。

三、兩造之爭點：

⒈原告堆置砂石之地點是否位於行水區內？是否已違反行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，而應依同法第九十二條之一第二項規定加以處罰？

⒉被告所為之本件行政處分，是否違反信賴保護原則及平等原則？

㈠原告主張：

⒈按人民對於中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法益上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第一項定有明文。

⒉原告順昱砂石場、喬堡砂石行、鋒浚建材有限公司在私人所有土地上堆置砂石，經被告認為原告等係在河川區域行水區內堆置砂石，且未依所規定期限內清除回復原狀，為此依水利法第九十二條之一第一項、第二項分別對於原告等按日連續處罰鍰一萬八千元，惟查被告所為上開處分，顯然違法，茲分述如下：

⑴坐落南投縣竹山鎮○○○段第一三○地號土地係葉文榮、陳秋榮、王張珀、洪許香、黃聰明、何美蘭、黃聖峰、黃聖華等人共有，而同段第一三一地號土地係劉保祿所有，同段第一四六、一四六之三、一四六之四、一四六之六、一四六之七、一四七地號土地係林川富所有，同段第一二二、一二三之一、一二五之一、一二五之二、一二五之三、一二五之五、一二六、一二七、一二七之一、一二八、一二八之一、一二九、一四五、一四五之二、一四六之一、一四六之二地號土地為李鴻榮所有，故原告順昱砂石場、喬堡砂石行、鋒浚建材有限公司堆置砂石所使用之土地均屬於私人所有，並非屬於河川公地。而參照上開土地之土地登記謄本觀之，上開土地之使用分區均為特定農業區，依據土地法第二條第一項第二款規定屬於直接生產用地，而並不屬於同條項第三款之交通水利用地，而其中除了竹山鎮○○○段第一二二地號及第一二三之一地號之土地地目為「原」外，其餘土地之地目均為「田」，顯見上開土地均是作為農業生產使用，並非供水流通行使用。

⑵被告以五十年間設置之堤防，認為原告堆置砂石之地點在行水區內，足以妨害水流顯有違法之處：

①水利法施行細則第一百四十二條規定：「本法第七十八條所稱行水區係指左列情形：一、已築有堤防者，為兩堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」本件被告所以認為原告等堆置砂石之地點係位在行水區內，係以五十年間設置之堤防為其依據，惟查該堤防經過數十年之變化，與當時設立堤防之情形顯然有別，被告所指行水區內不僅有良田阡陌，且種植甚多之農作物，並有一廢棄之學校，顯見水流已經數十寒暑未流經該處，且即使在往年經歷賀伯颱風、桃芝颱風最大洪峰流量時，亦未曾流經該區域，足見該區域認定為行水區，顯有未當，且與現況不符。

②被告曾經以鋒浚建材有限公司在上開土地上堆置砂石，認為足以妨害水流，將該公司負責人王錦城以違反水利法涉有刑責移送法辦，經南投地方法院八十九年度易字第八六八號違反水利法案件審理、查證該處（即堆置砂石處）距離水流約五百公尺。又堆置砂石的位置較高，連八十五年七月三十一日的賀伯颱風洪水（洪水量是民國六十五年來最大）都沒有淹到那邊，水流離堆置位置大約五百公尺，沒有流經堆置位置，故認定鋒浚建材有限公司堆置砂石之位置距離水流約五百公尺，並不足以妨害水流，而判決王錦城無罪，而本件原告順昱砂石行及喬堡砂石行堆置砂石之地點就在鋒浚建材有限公司旁邊，是該二砂石場堆置之砂石不會妨害水流，應足以認定。

③五十年間設立之堤防因為現狀的改變而將原告等所有上開土地及其餘在該處耕作之土地認定為行水區顯屬不合理，水利署也屢屢接獲地方民意代表及民情的反映，所以水利署陸續完成濁水溪護岸，而自從建築該護岸後，原告等堆置砂石之地點已經在堤防外面，並非在行水區內，從而被告認為原告等在行水區內堆置砂石即有未洽。

⑶按人民基於既存安定之法秩序所產生之信賴，原則上應予保護，如國家之行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要，此種行為不得為之，此為行政法上之信賴保護原則。原告喬堡砂石行係於八十一年九月二日設立登記，原告順昱砂石行係於八十七年七月二十日設立登記，原告鋒浚建材有限公司係於八十六年四月十八日設立登記，原告等於設立登記後即在上開土地上堆置砂石，長時期以來主管機關均無異議，且未對原告等連續科處罰鍰，又原告等在上開土地上堆置砂石也不會影響水流，已如前述，是原告等在上開土地上堆置砂石，已有相當之信賴，被告卻於九十一年八月一對原告等作成本件處分，是該處分顯然違反信賴保護原則，而有違法之情形。

⑷平等原則在於禁止國家機關對於相同事件或事實為差別待遇，其為憲法明定之基本原則，行政機關自應受其拘束，以促使行政權之行政，不論在實體上或程序上，避免不當之差別待遇。本件若依據被告認定之結果，以舊有堤防間之區域為行水區，則依據水利法第七十八條第一項第一款規定在行水區內建造、種植、堆置、挖取或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物足以妨礙水流之行為，均在主管機關禁止之列，若有違反則依同法第九十二條之一可以科處罰鍰，而被告所指行水區內，除了有原告等堆置砂石，更有為數甚眾之農夫在該處耕作農作物，是依上開法條規定，亦應一併予以處罰，惟被告僅對原告等砂石業者為處罰，顯然違反平等原則，而有違法之情形。

⒊綜上所述，本件被告所為原處分及訴願決定，其認事用法均顯有違誤，請將訴願決定及原處分均撤銷，用保原告等之合法權益，實感德便。

㈡被告主張：

⒈按行為時水利法第七十八條第一項第三款規定：「主管機關為保護水道，應禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。」，同法第九十二條之一復規定：「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止‧‧‧。」

⒉原告起訴理由二、（一）：「堆置砂石所使用之土地均屬於私人所有，並非屬於河川公地。‧‧‧土地之使用分區均為特定農業區，依據土地法第二條第一項第二款規定屬於直接生產用地，而並不屬於同條項第三款之交通水利用地，‧‧‧土地之地目為「原」外，其餘土地之地目均為「田」，顯見上開土地均是作為農業生產使用，並非供水流通行使用」一節。依行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，係禁止在行水區內堆置砂石，不因該土地為私有地，或其土地屬特定農業區之農牧用地而排除之，故上述訴求實不足採。

⒊原告起訴理由二、（二）之１：「被告所以認為原告等堆置砂石之地點係位在行水區內，係以五十年間設置之堤防為其依據，‧‧‧歷經賀伯颱風、桃芝颱風最大洪峰流量時，亦未曾流經該區，足見該區域認定為行水區顯有未當，且與現況不符」一節，查河川區域線（含行水區）劃定，係基於保障河流沿岸居民生命財產安全，以全水系之通洪斷面、防洪頻率年限等考量，非就河川內某地點是否曾有洪流來襲為劃定依據，以維持河川所必需流路，並據以限制區域內土地使用，以暢洩洪流。查原告等堆置砂石地點依前台灣省政府八十七年五月一日府建水字第一四二一七八號之河川區域（含行水區）公告，確係位於濁水溪河川區域行水區內，故原告所述不足採信。

⒋原告起訴理由二、（二）之２：「被告曾經以鋒浚建材有限公司在前開土地上堆置砂石，認為足以妨害水流，將該公司負責人王錦城以違反水利法涉有刑責移送法辦，經南投地方法院：：認定鋒浚建材有限公司堆置砂石之位置距離水流約五百公尺，並不足以妨害水流，而判決王錦城無罪，而本件原告順昱砂石場及喬堡砂石行堆置砂石之地點就在鋒浚建材有限公司旁邊，是該二砂石場堆置之砂石不會妨害水流應足以認定」一節，查上開判決書係因原告所為尚未構成水利法第九十二條之一第一項中段有關因而損害他人權益者之情事，故判處無罪。惟依上開判決理由五略以，原告鋒浚建材有限公司在河川行水區之私有土地堆置砂石之行為，如未損及他人權益或造成公共危險，充其量僅能科以行政罰鍰‧‧‧。故知其行為確有違反水利法第七十八條第三款所列應禁止之事項無疑，被告以水利法第九十二條之一規定所為之行政處分及按日罰鍰，係屬依法所應為者。

⒌原告起訴理由二、（二）之３：「五十年間設立之堤防因為現況的改變而將原告等所有上開土地及其餘在該處耕作之土地認定為行水區，顯屬不合理，‧‧‧水利署陸續完成濁水溪護岸，而自從建築該護岸後，原告等堆置砂石之地點已經在堤防外面，並非在行水區內，從而被告認為原告等在行水區內堆置砂石即有未洽」一節，查原告堆置砂石之所在地雖位於護岸內但仍位於鼻子頭堤防外（即臨水面），該地點位於南投縣竹山鎮○○○段濁水溪河川區域行水區內，並無違誤，故依法仍應受到限制使用。因此，被告所為處分並無不當，原告陳述顯為無理由，不足採信。

⒍原告起訴理由二、（三）：「原告喬堡砂石行係於八十一年九月二日設立登記，原告順昱砂石場係於八十七年七月二十日設立登記，原告鋒浚建材有限公司係於八十六年四月十八日設立登記，原告等於設立登記後即在上開土地上堆置砂石，長時期以來主管機關均無異議，且未對原告等連續科處罰鍰，‧‧‧是原告等在前開土地上堆置砂石，已有相當之信賴，‧‧‧處分顯然違反信賴保護原則」一節，查原告等雖提出公司（場、行）具南投縣政府核發之營利事業登記證或經濟部核發之公司執照，惟查其營業所在地均非位於河川區域行水區內，且上開書件僅載明限辦公室使用。故原告堆置砂石應有合法堆置場所始可為之（即合法工廠登記證所載地點並符合相關環保規定），不因其具營利事業登記證或公司執照即可於前開河川區域行水區內堆置砂石，故被告係依法處分，且原河川管理之主管機關（縣（市）政府）未依法取締，亦無所謂構成被告違反信賴保護原則之可言。

⒎原告起訴理由二、（四）：「本件若被告認定之結果，以舊有堤防間之區域為行水區，則依據水利法第七十八條第一項第一款規定‧‧‧罰鍰，而被告所指行水區內，除了有原告等堆置砂石，更有為數甚眾之農夫在該處耕作農作物，是依上開法條規定，亦應一併予以處罰，惟被告僅對原告等砂石業者為處罰，顯然違反平等原則，而有違法之情形」一節，查於河川區域行水區內堆置砂石係水利法第七十八條第一項第三款規定之絕對禁止事項。至於河川區域內公有地耕作農作物，只要依河川管理辦法（第二十八條）規定向河川管理機關提出申請許可後即可為之，且如其屬私有地且依規定種植者則無需提出申請。故知上開禁止或限制規定，係依其影響水流程度所為必要之區分。故被告依法所為之處分，並無原告所稱違反平等原則之情事。

⒏綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，請判決如被告之聲明，以維法理，確保維護河防安全。

理由

一、按主管機關為保護水道，應禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土，為行為時水利法第七十八條第一項第三款所規定；又「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」「前項行為人，未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者．得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」復為同法第九十二條之一第一項前段及第二項所規定。

二、本件原告等在南投縣竹山鎮○○○段濁水溪河川區城之行水區內堆置砂石，依被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七二九一○號、第00000000000號及第00000000000號等處分，原告應於九十一年六月三十日前回復原狀、清除或廢止，惟被告所屬水利署第四河川局人員於九十一年七月三十日至同年八月十五日逐日派員複查結果，原告等並未依被告上開九十一年六月十白經授水字第○九一二○二七二九一○號、第00000000000號及第00000000000號等處分所定期限回復原狀，此有上開各處分書及被告所屬水利署第四河川局九十一年七月三十日至同年八月十五日之現場取締紀錄影本附卷可稽，被告乃以原告在行水區內堆置砂石，未依限回復原狀、清除或廢止之違法事實明確，分別以九十一年八月一日經授水字第○九一二○二七六八五○號等處分（詳如附表），按日處原告等罰鍰六千元（折合新台幣一萬八千元），原告不服，依序提起訴願及行政訴訟；兩造之主張各如事實欄所載，其爭點厥為：㈠原告堆置砂石之地點是否位於行水區內？是否已違反行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，而應依同法第九十二條之一第二項規定加以處罰？㈡被告所為之本件行政處分，是否違反信賴保護原則及平等原則？

三、經查，水利法施行細則第一百四十二條：「本法第七十八條所稱行水區係指左列情形：一、已築有堤防者，為兩堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」係就行水區之定義而為抽象之規定，具體之實施上，則由台灣省政府依據台灣省河川管理規則（九十一年五月二十九日以河川管理辦法代之）第十條之規定，以八十七年五月一日八七府水政字第一四二一七八號之河川區域（含行水區）公告為準；本件原告堆置砂石之地點，確係位於濁水溪河川區城行水區內，有上開公告及附件圖籍等影本附訴願卷可稽，自不因其屬私有特定農業區，或現在堤防位置有變化，而得排除水利法第七十八條規定之適用。至於原告所舉台灣南投地方法院八十九年度易字第八六八號刑事判決，認鋒浚砂石行之負責人王錦城未涉有違反水利法第九十二條之一第一項中段規定，判決王錦城無罪，此與本件因原告等在行水區內堆置砂石，未依限回復原狀、清除或廢止違禁設施，依水利法第九十二條之一第二項首段規定按日處以罰鍰之情形不同，構成要件亦異，且上開刑事判決理由五亦敘明：「被告（本件原告鋒浚建材有限公司原負責人王錦城）在河川行水區之私有土地堆置砂石之行為，如未損及他人權益或造成公共危險，充其量僅能科以行政罰鍰」，顯難執為本件應免連續處罰之論據。是本件被告依首揭水利法第九十二條之一第二項規定，對原告等按日連續處罰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

四、次查，本件原告等既於河川區域行水區內堆置砂石，有違水利法之規定，即應加以處罰，已如前述；原告在此之前之違法行為，未經主管機關發現而加以處罰，並不能解釋即屬合法之行為，自無信賴保護原則之適用。又查，於河川區域行水區內堆置砂石係水利法第七十八條第一項第三款規定之絕對禁止事項；至於河川區域內公有地耕作農作物，只要依河川管理辦法第二十八條（台灣省河川管理規則第三十一條）規定，向河川管理機關提出申請許可後即可為之，且如其屬私有地且依規定種植者則無需提出申請；故知上開禁止或限制規定，係依其影響水流程度所為必要之區分；故被告所為本件之處分，並無原告所稱獨厚於農民，有違平等原則之情事。

五、綜上所述，原告起訴意旨，並非可採；本件原處分及訴願決定，俱無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第一庭