臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第二四四七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第二四四七號

原告

甲○○

被告

臺北縣政府環境保護局

代表人

張子敬（局長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十二年五月十六日

北府訴決字第○九二○三二九九三八號（卷號：00000000號）訴願決定，提

起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：被告機關環保稽查員接獲民眾一再陳情原告在台北縣汐止市○○○路九十九巷九弄九號五樓發現原告飼養鴿子，影響附近環境衛生，於民國九十一年十月十四日查得原告於前揭地點飼養鴿子未妥善清掃管理，造成羽毛、糞便四溢，已影響環境衛生，即依違反廢棄物清理法第二十七條第九款規定告發，並依同法第五十條規定裁處原告新台幣（以下同）一千二百元罰鍰，並限期至九十一年十一月廿二日完成改善，屆時未改善即按日連續處罰。嗣被告機關於九十一年十二月五日派員復查，發現違反地點仍未改善，即依同法對於九十一年十一月二十七日至同年十二月五日，按日處罰每日一千二百元罰鍰。被告機關復於九十一年十二月二十四日派員復查，發現違反地點仍未改善，即依同法對於九十一年十二月六日至同年十二月十日，按日處罰每日一千二百元罰鍰。被告機關復於九十一年十二月二十五日派員復查，發現違反地點仍未改善，即依同法對於九十一年十二月十一日至同年十二月十五日，按日處罰每日一千二百元罰鍰。原告不服，向臺北縣政府提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

㈠由於檢舉人屢次檢舉達五十、六十次之多，該檢舉人之心態與目的，就是要鬧事，引發衝突。原告住同址二十二年，樓頂一直養著二三十隻鴿子，幾十年來相安無事。近幾年來搬來惡客，藉故檢舉鬧事。要引發衝突。原告養鴿子沒有製造髒亂，也沒有倒廢棄物，並沒有違法。環保局也來看過多次，都沒有問題。里長看過也沒問題。

㈡該台北縣政府環保稽查員於九十一年十月十四日前來查看，當事人也在現場，回去之後寄上告發單，罰鍰一千二百元；也沒告知那裡要清理、要打掃。隨後該稽查員於公文中說前來複查多次，原告都不知道，在此情況之下該稽查人員猛開告發單按日連罰，從九十一年十一月二十六日至九十二年一月三十日連續開了六十七張告發單，中間過程原告都不知道，直到九十一年一月三十日收到一疊二十張告發單才知道，到了三、四月，總計收到六十七張告發單。

㈢該稽查員身為公務員，執法取締時，當取締違法需告發罰鍰時，自然應該告訴當事人違法事實、證據，才能令人心服口服，怎麼可以不吭不響的坐在辦公室猛開告發單，爭取個人績效，而侵犯了當事人的權利。屬於嚴重缺失。

㈣該行政處分第第二十七條第九款：「飼養禽畜、製造髒亂」之法律依據，應不適用處分飼養鴿子，禽與鳥畢竟大不同，同例畜與狗也不同，雖然字典用詞概括鳥屬禽，狗屬畜，那養狗可以說違法，那為什麼可以不罰。同理禽法律廣義定義雞鴨鵝．．．，養鳥類可以不罰。畢竟法律用字在刑罰或行政處分，自應採用狹義定義，豈可草率採用概括，例採概括狗屬畜，飼養狗依該廢棄物清理法第二十七條第九款，也是違法。那養狗、養鳥的人不都全部違法，如此法律上根本產生矛盾，演變懲罰與不罰全憑該環保稽查員一己之念。那老百姓的權利保障在哪裡？

㈤再說臺北縣政府環保員丙○○，於執行取締，既然到當事人家取締髒亂，可以不告知當事人，複查多次也不告知當事人，如此取締，行政上執行程序已發生重大瑕疵，就憑附上照片，先說明照片原告是在三月多才向環保課要來的。就這樣坐在辦公室開了六十七張告發單，簡直是強暴老百姓，強劫百姓，原告必須嚴重抗議。該稽查只要告知鴿舍旁邊有些髒亂，原告自當馬上清理乾淨。為何稽查員卻不願告知。事後用種種惡劣態度、誇大不實之言詞，誣控原告什麼鴿糞四溢，嚴重污染環境衛生，又說原告一再悍拒開門，還對執法之稽查員惡言相向。該稽查員本來二十六日要來，卻沒有來，拖至幾天後才來，當時，沒人在家（原告一個人住現址），前後該稽查員跟我只在十月十四日上午十時見面，期間並未再見面。此點可向該稽查員丙○○查證，即可證明誰是誰非。再說身為公務員執行不依法行政，還把種種過失不當之言，推給當事人承受。這合法嗎？逃避自己失職責任。公務員執法可以如此嗎？

㈥原告一再強調養鴿並沒有違法，也沒有製造髒亂，更沒有亂倒廢棄物。環保局用這種方法、這種態度執法取締可以嗎？事後寄上一疊告發單強迫當事人受罰，屢次訴願，履次駁回，難道別人養鴿不罰，原告養鴿不但要罰，要連罰六十七張告發單，這樣合理嗎？

㈦懇請高等行政法院法官，公正、公平、依法審理小老百姓的冤屈。行政機關執法大可大大方方取締，現場取締、現場告知改善，皆大歡喜，民眾配合度也高，如此惡整老百姓，目的何在？

㈧該稽查員前來複查有告知原告的話，原告會置之不理嗎？這種罰鍰的告發，誰都會馬上清理。只有一種情況下那就是當事人不知情的情況下才會發生。又當原告收到第一張告發單時，原告曾打電話給環保局第七課張課長，請教原告養鴿子，大家都在養鴿子，為什麼開原告罰單。張課長一時也答不上話來。誰知事後竟又私下連開六十七張，這樣有依法行政嗎？還是濫用職權惡整老百姓。髒亂的程度有照片可參考。取締告發一次即可完成。同一張照片可以連續開出六十七張告發單，行政機關可以如此執法嗎？

乙、被告主張：

㈠本案原告於臺北縣汐止市○○○路九十九巷九弄九號頂樓飼養鴿子，雖於鴿舍四周裝設紗網但顯然無法有效隔絕鴿毛飛散於飼養場所四周，另鴿子之排泄物及飼養過程產生之廢棄物亦未妥善清理，致影響觀瞻並造成臭味四溢，已影響環境衛生，經民眾陳情反映上述污染情事。被告稽查人員即依據民眾陳情於九十一年十月十四日十時四十分前往稽查，稽查時發現原告因未善盡管理人之職責，因而造成污染環境事實明確，被告遂依廢棄物清理法第五十條規定開具九十一年十月二十八日北環七字第四○─○九一─一○○○○六號處分書乙張，處以一千二百元罰鍰，並限期至九十一年十一月二十二日前完成改善，屆期若未完成改善，將執行按日連續處罰；惟被告於九十一年十一月二十六日派員前往複查時，發現現場仍羽毛、糞便四溢，影響附近環境衛生而未見改善，被告即於九十一年十一月二十六日起至九十二年一月三十一日止，執行按日連續處罰每日一千二百元罰鍰。

㈡原告辯稱：「一、．．．二、該台北縣政府環保稽查員於九十一年十月十四日前來查看，當事人也在現場，回去之後寄上告單，罰鍰壹仟貳佰元。也沒告知那裡要清理、要打掃。隨後該稽查員於公文中說前來複查多次，本人都不知道．．．

三、該稽查員身為公務員，執法取締時，當取締違法需告發罰鍰時，自然應該告訴當事人違法事實、證據，才能令人心服，．．．四、該行政處分第二十七條第九款：『飼養禽畜製造髒亂』之法律依據，應不適用處分飼養鴿子，禽與鳥畢竟大不同，．．．」云云。由本案稽查紀錄所附之佐證照片顯示，該鴿舍違規搭建於上址五樓頂，且架設有二層，現場鴿毛四散，已飛散超出原告所設之紗網至鄰近住宅屋頂及牆上，鴿糞散落黏著於各樓層雨蔽，造成惡臭逸散已嚴重影響公共衛生，顯然原告疏於管理及清掃，被告稽查人員於九十一年十月十四日稽查時，當場即已明確指認違法事實、地點，並要求原告立即清除改善，另被告告發後曾多次會同當地里長、管區員警前往複查並要求改善，惟原告一再悍拒開門，不但不儘速清理維護環境整潔，還對執法之稽查人員惡言相向，且對被告所為處分及限期清除規定置之不理，竟以被告未附上照片不知如何改善為由，予以搪塞，顯係原告推諉之辭，另原告要求被告告知如何改善，顯見其承認污染存在之事實，益證被告原處分尚無不當或違法，無庸置疑。

㈢另依據行政院環境保護署八十年十二月三日（八○）環署廢字第五○一三九號解釋函「有關居一民利用屋頂空間養鳥，造成污染有礙附近環境，可依廢棄物清理法規定，告發處分。」是被告依法行政處分並無不當或違法。而原告飼養行為所造成鴿糞及羽毛逸散早已超出鴿舍範圍，且其曾表示紗網上及屋頂外鴿糞及羽毛無法清理，故迭遭附近民眾一再陳情，顯見髒亂與惡臭之事實，已影響附近民眾之正常生活甚鉅，尤其季節交替、氣候變化及傳染性疾病流行時更為明顯，被告及當地公所屢遭民眾陳情，為防杜繼續污染，維護環境品質，被告對造成污染之原告依法處分，並限期改善，並無不當，且違法事實業經原告簽名確認無誤，顯見原告知悉該污染事實及違反廢棄物清理法規定，情至灼然。

㈣另被告依法按日連續處罰部分，係原告於限期改善期限屆滿時，對鴿舍四圍環境均未有所改善，被告即依廢棄物清理法相關規定自九十一年十一月二十六起執行按日連續處罰，以促使原告改善鴿舍環境衛生。

㈤綜上所述原告所提起行政訴訟，顯無理由，請依法駁回其訴。

理由

一、關於原處分九十二年一月十六日北環七字第四一--○九二--○一○○○三號（對於九十一年十二月五日違規部分）：

㈠按在指定清除地區內嚴禁飼養禽、畜有礙附近環境衛生。違者，處一千二百元以上六千元以下罰鍰，為廢棄物清理法第二十七條第九款及第五十條第三款所明定。經查，原告在台北縣汐止市○○○路九十九巷九弄九號五樓住處飼養鴿子，為原告所不爭執，並有照片附卷可稽，洵堪認定。

㈡原告主張鴿子養在鴿舍內未製造髒亂及廢棄物清理法第二十七條第一項第九款係禁止於指定清除地區飼養禽、畜，飼養鴿子不在該條款規範之列等情。惟按被告機關環保稽查員於九十一年十月十四日上午十時四十一分，會同警察至上址查看，發現原告飼養之鴿子羽毛及糞便掉落屋外及地面，影響附近環境衛生，有被告機關之稽查記錄為証，又觀之卷附之照片，原告於五樓及頂樓設有鴿舍飼養鴿子，樓下住戶之遮雨棚架上均見鴿子羽毛、飼料及鴿糞等，足見原告主張未製造髒亂，不足採信。而廢棄物清理法第二十七條第一項第九款規範之本旨，在於禁止飼養動物，致有礙附近環境衛生，因此，不論所飼養者為飛禽或走獸，如礙附近環境衛生，即在禁止之列，行政院環境保護署八十年十二月三十（八十）環署廢字第五０一三九號函，謂「有關居民利用屋頂空間養鳥，造成污染有礙附近環境，可依廢棄物清理法規定，告發處分」，即是本此意旨而為之釋示，原告主張飼養鴿子不在廢棄物清理法第二十七條第一項第九款規範之列云云，亦不足採。

㈢本件被告機關環保稽查員於九十一年十二月五日十四時十四分，稽查員丙○○至上址查看，發現原告飼養之鴿子羽毛及糞便掉落四周，影響附近環境衛生，有被告機關之稽查記錄及照片可證。被告機關依法告發後已要求原告於限期清除改善，惟污染行為仍未獲改善，被告依違反廢棄物清理法第二十七條第九款規定告發，並依同法第五十條規定裁處原告一千二百元罰鍰，依法自無不當，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

二、關於原處分九十一年十二月二十日北環七字第四一--○九一--一二○○三五號至第00--000--000000號、九十二年一月十六日北環七字第四一--○九二--○一○○○四號至第00--000-000000號、九十二年一月二十一日北環七字第四一--○九二--○一○○○九號至第00--000--000000號及九十二年一月二十二日北環七字第四一--○九二--○一○○一五號至第00-- 000--000000號部分：

㈠查廢棄物清理法第五十條所稱「經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係指行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。是以，上開規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。

㈡本件原告飼養鴿子，影響附近環境衛生，經被告機關於九十一年十月十四日查得原告於前揭地點飼養鴿子未妥善清掃管理，造成羽毛、糞便四溢，已影響環境衛生，依違反廢棄物清理法第二十七條第九款規定告發，並依同法第五十條規定裁處原告一千二百元罰鍰，並限期至九十一年十一月廿二日完成改善，屆時未改善即按日連續處罰。嗣被告機關於九十一年十二月五日派員復查，發現違反地點仍未改善，即依同法對於九十一年十一月二十七日至同年十二月五日，按日處罰每日一千二百元罰鍰。被告機關復於九十一年十二月二十四日派員復查，發現違反地點仍未改善，即依同法對於九十一年十二月六日至同年十二月十日，按日處罰每日一千二百元罰鍰。被告機關復於九十一年十二月二十五日派員復查，發現違反地點仍未改善，即依同法對於九十一年十二月十一日至同年十二月十五日，按日處罰每日一千二百元罰鍰，固非無見。惟查，被告於九十一年十二月五日、二十四日及二十五日，三次派員複查，認定原告未完成改善，依法固應執行按日連續處罰。然揆諸首揭說明，法條既明定為按「日」，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以九十一年十二月五日、二十四日及二十五日，三次派員複查，即據以推定原告自九十年十一月二十七日至同年十二月十五日（十二月五日該日除外）均未符合規定，其認定事實顯有未憑證據之違法，此部分原處分自有可議。另被告主張九十一年十二月二日有至現場勘查乙節，惟並未能提出該日之稽查記錄及照片以證明之，此部分原處分亦有可議。訴願決定未予糾正，均有違誤。原告執此指摘，為有理由。應將該部分訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭審 判 長 法 官　鄭　小　康

法院書記官　王琍瑩