臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第二七二五號

• 裁判案由: 水利法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 93 年 05 月 24 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第二七二五號

原　　　告　大鴻股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　乙○○
被　　　告　經濟部
代　表　人　林義夫部長）
訴訟代理人　丙○○
丁○○
許鍚鑫
右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年四月十五日院臺訴字第
○九二○○八三四七三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左 ：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內
堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條
之一第一項規定，以九十一年五月十日經授水字第○九一二○二六四四二○號處
分書處原告（受處分人欄誤載為甲○○，經被告九十二年三月十一日經授水字第
○九一二○二六四四二○號函更正）罰鍰二萬元（折合新臺幣六萬元），並限於
九十一年八月三十一日前回復原狀、清除、廢止違禁設施（上開處分書之科處罰
鍰部分，嗣經被告以九十一年十一月十五日經授水字第○九一二○二一五四六○
號函將上開處分書之處罰鍰部分予以撤銷；惟限期九十一年八月三十一日前回復
原狀等部份，為符信賴保護原則，仍予維持）。旋被告所屬水利署第三河川局人
員自九十一年九月一日起至同年十月十五日間，逐日至原告上開違規地點複查結
果，發現原告未於被告九十一年五月十日經授水字第○九一二○二六四四二○號
處分書所定期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以
九十一年九月十六日經授水字第○九一二○二六六六四○號等計四十五件處分書
，按日處原告（受處分人欄誤載為大鴻實業股份有限公司，經被告九十二年三月
十四日經授水字第○九二二○二○三六八○號函更正）罰鍰六千元（折合新臺幣
一萬八千元）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈被告認定原告違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，
是否適法？
⒉被告依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，對原告予以連
續處罰，是否違反一事不二罰原則？
㈠原告主張之理由：
⒈本件原處分就原告擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏溪河川區域內堆置砂石，違反
水利法第七十八條第一項第三款規定，乃依同法第九十二條之一第一項規定，
處罰鍰二萬元（折合新臺幣六萬元），業經原告於九十年五月十日、九十一年
八月六日繳納完畢。被告並未發現原告有再堆置砂石之行為，基於一事不二罰
之法理，被告連續處罰（九十一年五月十日經授水字第○九一二○二六四四二
○號、九十一年九月十六日經授水字第○九一二六六六四○號等計四十六件處
分書）自屬違法。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
⒉本堆砂石為合法參加大洋、大屯砂石開發股份有限公司（經由被告所屬水利署
第三河川局許可），所採取之砂石原料為合法採取，並非盜（濫）採而來。本
堆置理應於九十年七月二十八日前搬運完畢，奈何九十年七月二十八日百年水
災桃芝颱風將所有運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置形成一
孤島，所有道路皆不通。原告在九十年六月提出申請臺中縣霧峰鄉○○○段九
八五－二六Ａ烏溪河川公地，擬沿現有河床銜接至北勢湳IK﹢540越堤路「運
輸便道」案，當時課長王俊哲不准，有被告所屬水利署第三河川局九十年六月
二十八日總收文為證。惟依公務員服務法第一條規定：「公務員應依法執行其
職務。」同法第六條規定：「公務員不得假借權力以本身或他人之利益，並不
得利用職務上之機會加害人。」就事實與法理言，王課長不准似已肇成原告砂
石堆置搬遷延宕主因之一。既不准開設便道，卻連續告發科罰，如此行政裁量
、如此便宜行事決定，原告實難信服。
⒊水利法第七十八條規定：「主管機關為保護水道應禁止事項，．．．三、在行
水區內擅採砂石、堆置砂石．．．」若被告指摘就「足以妨礙水流」之構成要
件部份，原告認其有不當擴張解釋該款之情事，理由為依據水利法施行細則第
一百三十八條規定：「所稱水道防護範圍，係指行水區、堤防用地、維護保留
使用地及安全管制地．．．」同施行細則第一百四十二條規定：「所稱行水區
，係指二堤之間之土地，或未築堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」原
告本堆砂石實際位置為被告所屬水利署第三河川局規劃定案公布之河川區，並
非行水區。足證非屬行水區至臻明確。
⒋被告指摘原告所為，係違反水利法第九十二條之一第一項，認原告所為已致公
共危險。惟查水利法第九十二條之一第一項後段之致公共危險，以實際上須有
具體危險之發生為要件，具體危險之有否，應依社會一般之觀念客觀予判定。
事實證明：原告堆置砂石位置非屬行水區，顯見本件不符「具體危險之發生」
要件。
⒌眾所周知，全省各大河，如被告所謂「行水區」設立之台電（公有）電塔比比
皆是。麥寮電廠（私人）電搭及中油輸油管高架橋（國營事業），試問主管機
關准其設立，就所知電塔、輸油管高架橋位置合於水利法第七十八條、第九十
二條？原告認為准建電塔、輸油管高架橋無妨礙水流與致公共危險，堆置砂石
則妨礙水流與致公共危險。建請被告立即追認兩者為合法或差為可行。斷無只
許州官放火，不許百姓點燈之理。
⒍目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石的地方，堆放於農地，違反農田
使用條例，得不到環保署固定污染源操作許可證，違反環保空污、水污法令，
按日告發。理由如下：
⑴例如大丰砂石股份有限公司草屯廠依規定辦理礦業用地二公頃以下，從申辦
起到核准時間概需一年六個月（審核機關：農業、地政、建設、環保、礦務
等單位），及更有地方政府不受理業者申辦案件（例如：南投縣政府）。
⑵原告砂石堆置約五十四萬二千四百四十二立方公尺，所需砂石堆置遠超過二
公頃以上土地，合法申辦變更為礦業用地（不計業者土地洽購、金額花費）
僅審核有關農業、水保、環保，特別是環評、建築指定線，至少需申辦二年
以上。試問，如此辦法、如此縣政府，要原告如何辦理？
⑶砂石堆置體積逾一千立方公尺以上須覆蓋以免揚塵處罰。全省日產量二千立
方公尺以上之砂石碎解洗選場比比皆是。就以日產量二千立方公尺之砂石場
計算，每月約產五千立方公尺砂石堆置，基此，全省根本沒有不被罰鍰之砂
石場。砂石原本屬河川大地自然土石之一部份，砂石堆置非毒害污染源，主
管機關卻列為頭號公害，極力壓制，歸罪於砂石業者科以罰鍰等處分，實有
待商榷。
⑷目前被告所屬礦務局已輔導完成變更編定者七十五場，問題是，建請被告清
楚明白，這七十五場業者申辦變更為礦業用地之目的是什麼？是申設砂石碎
解洗選場或是「堆置砂石」專用？換言之，都是屬前者。倘若都是為「堆置
砂石」而申辦，七十五場中，每場「砂石堆置」能堆置十萬立方公尺有幾場
？答案是零。理由是二公頃以下土地，即使全部用作堆置砂石，約可堆置砂
石四萬立方公尺。是故，原告大膽諍言中華民國政府沒有法令可讓砂石業者
容許堆置砂石的地方。
⒎綜上所述，原告延宕搬遷堆置砂石，係窒礙於現行規定無准許堆置砂石（五十
四萬二千四百四十二立方公尺）之地，九十年七月二十八日百年水災桃芝颱風
將所有運輸道路全部沖毀，申請開放便道又不准，且事實證明原告堆置砂石位
置非屬行水區。懇請就事實及法律觀點，察查本件砂石是否堆置在行水區並審
查連續處罰之適法性。
㈡被告主張之理由：
⒈按行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，主管機關為保護水道，禁止在
行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。其有違反者，應依同法第九十二條
之一規定，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬
元以下罰鍰。另行為人未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日
處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。
⒉原告訴稱基於一事不二罰之法理，原處分自屬違法一節，查原告堆置砂石之行
為，前經被告於八十九年十二月二十六日、九十年四月二十日、七月二十七日
及九十一年五月十日分別對原告開立處分書，處以罰鍰及限期回復原狀，因有
違一事二罰之原則，因此，被告於九十年四月二十日、七月二十七日及九十一
年五月十日所開立處分書之科處罰鍰部分，係屬違法，應予撤銷。惟限期回復
原狀等為符信賴保護原則，應予維持。被告爰以九十一年十一月十五日經授水
字第○九一二○二一五四六○號函將上開三件處分書之處罰鍰部分予以撤銷。
至原告未依被告九十一年五月十日經授水字第○九一二○二六四四二○號處分
書所定期限回復原狀，被告依行為時水利法第九十二條之一第第二項規定，分
別以九十一年九月十六日經授水字第○九一二○二六六六四○號等四十五件處
分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），並係屬執行間接強
制之執行罰，無涉及一罪二罰之情事。
⒊原告訴稱不准開設便道，被告卻連續告發科罰，另原告堆置砂石實際地點為被
告所屬水利署第三河川局規劃定案公布之河川區，並非行水區一節，查原告堆
置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號公告
之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有堆置位置圖可稽，
堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，要不因
砂石來源為合法取得，而得任意堆置。再查，本件原告堆置砂石之行為曾經被
告九十年四月二十日、九十年七月二十七日開立處分書限期回復原狀，原告亦
自應於九十年七月二十八日前搬運完畢，其主張運輸道經九十年七月二十八日
經桃芝颱風沖毀云云，既未積極向主管機關重新申請辦理申請許可，亦難謂無
可歸責於己。
⒋原告訴稱本件不符具體危險之發生要件一節，按原告係違反行為時水利法第七
十八條第一項第三款之規定，被告爰依同法第九十二條之一第一項前段規定：
「除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰
鍰。」及第二項規定：「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁
設施者。」之規定，處以原告罰鍰及按日罰鍰至其回復原狀、清除或廢止違禁
設施完峻之日止，與原告所稱同法第九十二條之一規定有關特別刑法之致生公
共危險之構成要件，異其處罰條件及目的。
⒌原告訴稱准建電塔、油管高架橋無妨礙水流與致公共危險，堆置砂石則妨礙水
流與致公共危險一節，查河川區域行水區內施設電塔及油管高架橋，依河川管
理辦法第二十八條規定，係屬申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置
砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，原告所述為
無理由，不足採信。
⒍原告訴稱目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石的地方一節，按砂石堆
置地點，可依非都市土地變更礦業用地作業要點相關規定，辨理取得礦業用地
而為堆置砂石之使用，並非無法取得合法堆置地點。原告稱南投縣政府一概不
受理砂石業者申辦變更礦業用地，且申辦變更為礦業用地期間過長，其間仍須
面臨按日處罰，已輔導完成編定業者，係申設砂石碎解洗選場，並非堆置砂石
云云，要無礙於前述違規事實之認定。
⒎另本案九十一年九月十六日經授水字第○九一二○二六六六四○號等一百三十
七處分書，受處分人欄原為「大鴻股份有限公司」，誤植為「大鴻實業股份有
限公司」，及住居所或營業所欄應為臺中縣烏日鄉○○村○○路三○九號一樓
，誤植為「臺中縣烏日鄉○○村○○路○段九一弄六一號」，及被告九十一年
一月七日經授水字第○九二二○二三三三一三○號處分書，文號誤植為第00
00000000號，及九十二年一月二十四日經授水字第○九二二○二三三
四○○號處分書，文號誤植為第0000000000號，業經被告以九十二
年三月十四日經授水字第○九二二○二○三六八○號函更正在案。
⒏綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作
處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由。
理 由
一、按「主管機關為保護水道，禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。」
為行為時水利法第七十八條第一項第三款所規定，「違反第七十八條第一項各款
情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬
元以下罰鍰。」「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，
得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。其情節重大者，得
沒入其違禁設施或機具。」復為同法第九十二條之一第一項及第二項所明定。
二、本件被告以原告擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石
，違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一
項規定，以九十一年五月十日經授水字第○九一二○二六四四二○號處分書處原
告罰鍰二萬元（折合新臺幣六萬元），並限於九十一年八月三十一日前回復原狀
、清除、廢止違禁設施（上開處分書之科處罰鍰部分，嗣經被告以九十一年十一
月十五日經授水字第○九一二○二一五四六○號函將上開處分書之處罰鍰部分予
以撤銷；惟限期九十一年八月三十一日前回復原狀等部份，為符信賴保護原則，
仍予維持）。嗣被告以原告未於期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條
之一第二項規定，以九十一年九月十六日經授水字第○九一二○二六六六四○號
等計四十五件處分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元）。原告
不服，提起訴願，其中九十一年五月十日經授水字第○九一二○二六四四二○號
處分書部份，因原告訴願逾期，訴願不受理，其餘按日處罰鍰之九十一年九月十
六日經授水字第○九一二○二六六六四○號等計四十五件處分書部份，訴願決定
駁回各情，有被告上揭函、訴願決定書等附卷可稽，堪認為實。
三、原告不服訴願決定，起訴意旨略以：原告擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏溪河川區
域內堆置砂石，遭處罰鍰二萬元（折合新臺幣六萬元），業經原告於九十年五月
十日、九十一年八月六日繳納完畢。被告並未發現原告有再堆置砂石之行為，基
於一事不二罰之法理，被告連續處罰且取締日期兼及例假日，自屬違法；又本堆
砂石原料為合法採取，並非盜（濫）採而來，亦無侵占國有地之行為。九十年七
月二十八日桃芝颱風將所有運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置
形成一孤島，所有道路皆不通，原告申請「運輸便道」案，又未獲准許，乃導致
清除搬運之延宕；原告本堆砂石實際位置為河川區，並非行水區，顯見本件並不
符「具體危險之發生」要件；況台電（公有）電塔或其他設施於所謂「行水區」
設立者，比比皆是，竟處罰原告堆置砂石行為，顯有差別待遇；再目前法令並無
讓砂石業者得合法堆放砂石之處，如申辦變更為礦業用地，則至少需二年時間，
曠日廢時，本件純係不可抗拒災害及主管機關不當行使裁量所致，爰請撤銷原處
分及訴願決定云云。
四、關於被告九十一年五月十日經授水字第○九一二○二六四四二○號處分（即訴願
不受理）部份：按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日
內為之。」、「提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定」，分別為訴願法第
十四條第一項及第七十七條第二款所明定。被告以原告擅在臺中縣霧峰鄉○○○
段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第
三款規定，依同法第九十二條之一第一項規定，以九十一年五月十日經授水字第
○九一二○二六四四二○號處分書處原告罰鍰二萬元（折合新臺幣六萬元），並
限於九十一年八月三十一日前回復原狀、清除、廢止違禁設施（上開處分書之科
處罰鍰部分，嗣經被告以九十一年十一月十五日經授水字第○九一二○二一五四
六○號函將上開處分書之處罰鍰部分予以撤銷）。經查，原告於訴願狀中已陳稱
係於九十一年五月十四日收受該處分書，原告營業所設於台中縣，扣除在途期間
四日，核計其提起訴願期間，自九十一年五月十五日起算，應於九十一年六月十
七日屆滿，詎原告遲至九十一年八月十五日始提起訴願，有經濟部收文日期戮可
稽，已逾首揭法定不變期間，訴願決定就該部份，自程序上為不受理決定，並無
不合。原告對於該部份提起本件訴訟，自屬不備要件，於法未合，應予駁回。
五、查原告堆置砂石之行為，前經被告於八十九年十二月二十六日、九十年四月二十
日、七月二十七日及九十一年五月十日分別對原告開立處分書，處以罰鍰及限期
回復原狀，因有違一事二罰之原則，因此，被告爰以九十一年十一月十五日經授
水字第○九一二○二一五四六○號函將上開後三件處分書之處罰鍰部分予以撤銷
，惟限期九十一年八月三十一日前回復原狀部份為符信賴保護原則，仍予維持。
嗣被告所屬水利署第三河川局人員自九十一年九月一日起至同年十月十五日間，
逐日至原告上開違規地點複查結果，發現原告未依被告九十一年五月十日經授水
字第○九一二○二六四四二○號處分書所定期限回復原狀之情，有被告上揭函及
現場取締紀錄等附卷可稽。被告乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，
分別以九十一年九月十六日經授水字第○九一二○二六六六四○號等四十五件處
分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），於法洵屬有據，並無
一事二罰等違法情事。次查被告取締日期固兼及例假日，惟被告係依據行為時水
利法第九十二條之一第二項規定，逐日至現場複查後發現原告未依規定恢復原狀
，乃按日處罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），並無裁量違法情事。且縱於
例假日至違規現場複查取締，予以處罰，於法亦難謂有違。原告所認，尚難採據
。
六、原告堆置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號
公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有該公告及堆置位
置圖可稽，原告主張堆置地點非行水區，容有誤解。又堆置砂石係屬行為時水利
法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，與行為人是否侵占國土無涉，亦不
因砂石來源為合法取得，而得任意堆置。至原告主張九十年七月二十八日桃芝颱
風將所有運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置地點形成一孤島，
原告申請「運輸便道」案，又未獲准許，乃導致清除搬運之延宕云云；查原告向
被告申請之「運輸便道」，係直接穿越河床通抵對岸，被告考量現場尚有其他便
道，且穿越河川，有破壞河川生態之虞，乃未准許該便道開設之申請，此為兩造
所不爭，並有原告提出之申請設施使用河川公（私）地案件書面審查表影本一紙
附卷可參。原告既負有恢復原狀之義務，自應另行申請其他之運輸便道或利用其
他現有便道清除堆置之砂石；況原告訴訟代理人亦不否認颱風過後，如不直接搭
便橋至對岸，並非即無路可通，僅須經過下游繞行較遠之路（見本院九十三年三
月三十日準備程序筆錄）。準此，原告既違法於行水區內堆置砂石，其所負恢復
原狀義務，要不因上情而免除。
七、又原告係違反行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，被告爰依同法第九
十二條之一第一項前段規定：「除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，
處六千元以上三萬元以下罰鍰。」及第二項規定：「前項行為人，未在限期內回
復原狀、清除或廢止違禁設施者。」之規定，處以原告罰鍰及按日罰鍰至其回復
原狀、清除或廢止違禁設施完峻之日止；其處罰並不以發生具體危險為要件，與
原告所稱同法第九十二條之一規定有關特別刑法之致生公共危險之構成要件，異
其處罰條件及目的。原告主張，容有誤解。
八、原告訴稱何以被告准建電塔、油管高架橋，惟竟不准堆置砂石之行為云云；按河
川區域行水區內施設電塔及油管高架橋，依河川管理辦法第二十八條規定，係屬
申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置砂石係屬行為時水利法第七十八
條第一項第三款規定之禁止事項，兩者不同，要難比附援引。至原告訴稱目前我
國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石一節；按砂石堆置地點，可依非都市土地
變更礦業用地作業要點相關規定，辦理取得礦業用地而為堆置砂石之使用，並非
無法取得合法堆置地點，殊難以申請過程費時或困難，而得違法堆置砂石。
九、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告以原告擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏
溪河川區域之行水區域內堆置砂石，未於期限內回復原狀，乃依行為時水利法第
九十二條之一第二項規定，以九十一年九月十六日經授水字第○九一二○二六六
六四○號等計四十五件處分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元
），並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷為無理由，應予駁
回。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第九十八條第
三項前段、第一百零七條第一項第十款，判決如主文。
中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　五　　　月　　二十四　　日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官　林樹埔
法　官　曹瑞卿
法　官　許瑞助
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判
決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人
數附繕本）。
中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　五　　　月　　二十四　　日
書記官 吳芳靜