臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院) - 九十二年度訴字第三四四號（證券交易法）

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三四四號原　　　告　甲○○ 訴訟代理人　朱日銓律師被　　　告　財政部證券暨期貨管理委員會代　表　人　丁克華（主任委員）訴訟代理人　乙○○ 丙○○ 右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年十一月十八日台財訴字第○九○○○四四九三六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：原告係尖美建設開發股份有限公司（下簡稱尖美公司）之法人董事中央投資股份有限公司之代表人，因尖美公司為一股票上櫃公司，截至民國（下同）八十九年九月三十日止，其實收資本額為新臺幣（下同）三、八六六、四六九、○六○元，已發行股份總額為三八六、六四六、九○六股，依行為時公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第二條第四款之規定，全體董事應持有股份一九、三三二、三四五股。惟據尖美公司八十九年九月份公司內部人股權變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅有一八、一○一、一七一股，不足一、二三一、一七四股，未達前開成數標準，故尖美公司旋於八十九年十月十六日以（八九）尖建管字第○三四○號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股數，而被告復於八十九年十月二十六日以（八九）台財證（三）第八八三四六號函請尖美公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報，嗣依尖美公司陳報之八十九年十一月份股權變動表顯示，該公司全體董事之總持股數為一八、一○一、一七一股，尚不足一、二三一、一七四股，其並未依限補足持股數，被告爰對尖美公司全體董事以九十年三月二十八日（九○）台財證（三）第○ ○○七七九號處分書（下稱原處分）處罰鍰六○○、○○○元。原告不服，遂向財政部提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明： ⒈訴願決定、原處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：如主文所示。三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由： ⒈原告固為尖美公司法人董事中央投資股份有限公司之代表人，而尖美公司因法人董事百利富投資有限公司於八十九年八月間於集中市場賣出一、五○○ 、○○○股，致全體董事於八十九年九月份持股數未達法定成數，經尖美公司以八十九年十月十六日（八九）尖建管字第三四○號函通知全體董事應於一個月內補足，惟中央投資股份有限公司既於八十九年十一月二十八日辭去尖美公司董事職務，已非該公司董事，即無須予補足董事法定持股成數之義務，故尖美公司全體董事截至八十九年十一月三十日止尚未補足法定應持有股數乙節，業與當時已非尖美公司董事之中央投資股份有限公司毫無關係，被告猶以尖美公司全體董事於八十九年十一月三十日之持股未補足法定應持有股數為由而對已非尖美公司董事代表人之原告科處罰鍰，該處分不適法，應予撤銷。 ⒉本件係因尖美公司法人董事百利富投資有限公司轉讓持股導致全體董事持股出現不足法定持股成數之情事，其事由乃不可歸責於中央投資股份有限公司，亦非中央投資股份有限公司所可預期，自應由轉讓持股之該董事負責補足方符公允，公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則竟強課無關之其餘董事此項補足義務，否則科處罰鍰，令非行為人之其餘董事同負該董事轉讓持股致持股不足法定成數之責任，失之衡平，顯非允當。 ⒊按對於人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，此迭經司法院大法官會議解釋在案（司法院釋字第三一三、三四五、三四六、三六七號解釋參照）。公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則雖係依據證券交易法第二十六條第二項而訂定，證券交易法第一百七十八條第一項第四款亦就董事及監察人違反公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則設有處罰規定，然證券交易法第二十六條第二項及第一百七十八條第一項第四款並未授權公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則以「全體董事或監察人」為處罰之對象，因此，公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條以董事或監察人持股成數不足為由，對「全體董事或監察人」所為之處罰規定，顯然違反授權明確性原則而無效。 ⒋按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」亦即，行政罰係屬對於人民之制裁，原則上應以行為人有可歸責之事由始可（司法院釋字第二七五號、第五二一解釋參照）。全體董事或監察人之持股之所以不足，泰半係由於部分之董事或監察人出脫其持股所致，且此等董事或監察人於補足期限屆至前，隨時可能再度拋售其持股，因此，其餘之董事或監察人於補足期限內縱令有買進股份之行為，補足期限屆滿後，全體董事或監察人之持股仍然可能不足。惟主管機關不論其情形為何，亦不問董事或監察人是否有拋售持股或買進股份之行為，只要補足期限屆滿，而全體董事或監察人之持股不足公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則所定之成數者，對於全體董事或監察人一律科處罰鍰，此舉顯然違反上開行政罰之基本原則，蓋就未出脫持股及補足期限內尚且購進股票之董事或監察人而言，並無可歸責之事由；而拋售持股之董事或監察人，如於補足期限內，轉讓超過選任當時所持有之公司股份數額二分之一者，其董事或監察人之資格當然喪失（公司法第一百九十七條參照），反而可以豁免處罰，公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則有關規定，顯然違反行政罰之基本原則。 ⒌按「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」憲法第十五條定有明文。證券交易法第二十六條及公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之目的，旨在強化董事及監察人對於公司之向心力，藉以穩定公司經營，進而保障投資人之權益，此等規定對於有意積極參與公司經營之人或有正面意義，惟就無意繼續參與公司經營之人則顯無必要。惟被告不論董事有意或無意繼續參與公司經營，一律課予董事先行補足股份之義務，被告所為顯與憲法保障人民財產權之意旨有違。中央投資股份有限公司自八十九年十月起，即無意參與尖美公司之經營管理，甚至有意出脫其持股，緣此，中央投資股份有限公司遂於八十九年十一月二十四日發函尖美公司辭去其代表人王統及甲○○（即原告）之董事職務，並於同年月二十八日正式生效，中央投資股份有限公司自無須於八十九年十月十六日至同年十一月十六日之補足期限內購進股票，惟被告卻強令中央投資股份有限公司先行補足持股，並以中央投資股份有限公司未補足股份為由，科處其代表人罰鍰六十萬元，被告所為，一方面限制了中央投資股份有限公司轉讓股份之自由，另一方面則強制中央投資股份有限公司必須增加其持股，此種作法顯然違反憲法保障人民財產權之意旨。更有進者，董事或監察人為補足股份成數所需支出，可能百倍於被告所定之罰鍰，為免財產權遭受更巨大之損失，董事或監察人往往只能漠然接受被告之行政罰鍰。被告依公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則所定之補足股份義務，強令董事或監察人在「巨額支出」與「行政罰鍰」中選擇，其侵害人民之財產權至鉅。 ⒍綜上所述，公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則違反「授權明確性原則」與「行政罰之基本原則」，同時侵害人民之財產權，被告據此所為之行政處分違法。㈡被告主張之理由： ⒈為增強董事、監察人對公司之向心力以穩定公司經營，並進而保障投資人之權益，證券交易法第二十六條第一項明定公開發行公司其「全體」董事及監察人應持有公司一定成數之記名股票，亦即課賦「全體」董事、監察人應持有公司一定成數股份之義務，且為落實立法目的，同條第二項授權被告訂定公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則，而該規則亦本此立法意旨以「全體」董事、監察人為義務主體予以規範。據此，公開發行公司其「全體」董事、監察人既為證券交易法第二十六條所規定之義務主體，被告所訂定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則本諸母法以公開發行公司其「全體」董事、監察人為規範主體，違反者依證券交易法第一百七十八條第一項第四款及第二項規定予以處分，處分對象於公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條第二項規定董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人實屬明確，此與證券交易法第一百七十九條規定法人違反證券交易法規定者，應依本章各條之規定處罰其為行為之負責人之情形並不相同，當無逾越法律授權範圍，自屬適法。 ⒉公司董事、監察人之法定義務，原則上，始於就任，終於解任，故被告於證券交易法第二十六條及公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之執行上，亦以董事、監察人之就、解任認定其是否應盡持有公司一定成數股份之義務。本件尖美公司九月份全體董事持股不足，業經尖美公司於八十九年十月十六日以（八九）尖建管字第○三四○號函通知各董事應於一個月內補足持股，而被告復於八十九年十月二十六日以（八九）台財證（三）第八八三四六號函請尖美公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報，惟該公司未陳報補足情形，被告爰依尖美公司申報八十九年十一月底股權變動資料予以處分（該公司並未申報中央投資股份有限公司業已解任）。縱使中央投資股份有限公司已於八十九年十一月二十八日解任，惟前揭補足期限依規定係於公司通知一個月內，即於十一月十六日屆滿，該董事當時仍屬在任，且經調閱市場相關交易資料，期間全體董事亦無買進持股之事實，自仍應予處分，退一步言，本案如有疑義，亦僅屬是否更正處分事實欄之補足持股截止期限，尚不致影響本案罰鍰處分之效力。 ⒊尖美公司全體董事未依規定於期限內補足持股，前經被告處分後雖有不服提起訴願，惟查全體董事持股應隨時處於符合規定之狀態，限期未補足即依法應予處分，尚不得以已對前次處分提起訴願或申訴為由，而要求免予處分，故原告所陳實無可採。理由一、按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」及「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：．．．違反主管機關依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。」「有前項第二款至第四款規定之情事，經主管機關科處罰鍰，並責令限期辦理；逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處新臺幣二十四萬元以上一百二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。」分別為行為時證券交易法第二十六條及第一百七十八條第一項第四款、第二項所明定。次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數：．．．公司實收資本額超過二十億元者，全體董事持有記名股票之股份總額不得少於百分之五，全體監察人不得少於百分之○．五。但依該比例計算之全體董事或監察人所持有股份總額低於前款之最高股份總額者，應按前款之最高股份總額計之。」「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。」「（第一項）公開發行公司之全體董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人所持記名股票之股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於一個月內補足之。．．．（第二項）第一項之期限，自本會或公司通知之日起計算。」及「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」分別為行為時公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第二條第四款、第四條、第五條及第八條所規定。公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則係被告依證券交易法第二十六條第二項之規定授權訂定，為相關技術性、細節性之規定。二、本件原告係尖美公司之前任法人董事中央投資股份有限公司代表人，因尖美公司前為一股票上櫃公司，截至八十九年九月三十日止，其實收資本額為三、八六六、四六九、○六○元，已發行股份總額為三八六、六四六、九○六股，依行為時公開發行公司董事、監察人股權成數查核實施規則第二條第四款之規定，全體董事應持有股份一九、三三二、三四五股。惟據尖美公司八十九年九月份公司內部人股權變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅有一八、一○一、一七一股，不足一、二三一、一七四股，未達前開成數標準，故尖美公司旋於八十九年十月十六日以（八九）尖建管字第○三四○號函請全體董事於文到一個月內補足法定持股數，而被告復於八十九年十月二十六日以（八九）台財證（三）第八八三四六號函請尖美公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報，嗣依尖美公司陳報之八十九年十一月份股權變動表顯示，該公司全體董事之總持股數為一八、一○一、一七一股，尚不足一、二三一、一七四股，其並未依限補足持股數，有上櫃公司基本資料表、上櫃公司股權變動表、尖美公司函、財政部證券暨期貨管理委員會函、尖美公司董事監察人名單、財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心回復單、中華民國證券櫃檯買賣中心投資人單一股票交易明細表附原處分卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。原告雖主張：公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則違反「授權明確性原則」與「行政罰之基本原則」，同時侵害人民之財產權，被告據此所為之行政處分違法云云。惟查：㈠證券交易法第二十六條第一項規定公開發行公司其「全體」董事及監察人應持有公司一定成數之記名股票，課賦「全體」董事、監察人應持有公司一定成數股份之義務，以增強董事、監察人對公司之向心力，穩定公司經營，並進而保障投資人之權益，且為落實立法目的，同條第二項授權被告訂定公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則。公開發行公司之「全體」董事、監察人既為證券交易法第二十六條第一項所規範之義務主體，公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條第一項之規定亦以公開發行公司之「全體」董事、監察人為規範主體，即「全體」董事、監察人負有依規定期限補足持股成數之義務，違反者依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰「全體」董事或監察人，該「全體」罰之規定與證券交易法第一百七十九條規定「法人違反證交法規定者，應依本章各條之規定處罰其為行為之負責人」之情形並不相同，經核與母法之立法意旨並無違背；依公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條第二項規定，董事或監察人以法人身分或以法人代表人身分當選者，處罰該法人負責人或代表人，核亦無逾越法律授權範圍。抑且，證券交易法第一百七十八條第一項第四款授權公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則就其構成要件為補充之規定，該規則之授權依據固為證券交易法第二十六條第二項，而有關公開發行公司董事、監察人股權成數之限制係以證券交易法第二十六條第一項為據，相互對照以觀，證券交易法第一百七十八條第一項第四款之授權之內容及範圍已屬具體明確。原告主張：公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則違反「授權明確性原則」與「行政罰之基本原則」云云，並不足採取。㈡公司董事、監察人之法定義務，原則上，始於就任，終於解任。因此，認定是否違反證券交易法第二十六條及公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則，自應以董事、監察人之就、解任時點定其是否應盡持有公司一定成數股份之義務。本件尖美公司八十九年九月份全體董事持股不足，經該公司以八十九年十月十六日（八九）尖建管字第○三四○號函通知各董事應於一個月內補足持股，而被告復以八十九年十月二十六日（八九）台財證（三）第八八三四六號函請尖美公司於八十九年十一月二十五日前將該公司全體董事持股補足情形陳報，惟尖美公司未將補足情形彙報，被告乃依尖美公司申報之八十九年十一月底股權變動資料為據，以認定董事、監察人之持股成數，又因尖美公司並未申報其法人董事中央投資股份有限公司業已解任，有上櫃公司股權變動表附原處分卷可憑，縱使如原告所述中央投資股份有限公司已於八十九年十一月二十八日解任，惟前揭補足期限依規定係於公司通知一個月內，即於八十九年十一月十六日屆滿，該法人董事（中央投資股份有限公司）當時仍屬在任，且該期間全體董事亦無買進持股之事實，亦有財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心回復單、中華民國證券櫃檯買賣中心投資人單一股票交易明細表附原處分卷足稽，足見全體董事（包括本件法人董事中央投資股份有限公司）違反持有一定成數股份之義務，且未於規定期間內補足持股甚明。㈢關於原告主張：中央投資股份有限公司早已無意擔任法人董事，原處分係限制中央投資股份有限公司轉讓股份之自由，亦強制中央投資股份有限公司必須增加其持股，顯然違反憲法保障人民財產權之意旨云云，因證券交易法第二十六條及公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之立法意旨及目的，係在於增強董事、監察人對公司之向心力，穩定公司經營，並保障投資人之權益，已如前述，所維護之公益顯然大於原告個人之利益，原告以此主張，委無足採。㈣關於原告主張：法人董事百利富投資有限公司轉讓持股，係不可歸責於中央投資股份有限公司之事由，應由百利富投資有限公司自行負責云云。查證券交易法第二十六條規定既係以「全體」董事為補足持股義務人，亦即「每一董事」均負有使全體董事總持股數符合成數之義務，本件縱因法人董事百利富投資有限公司轉讓持股，致全體董事持股不足，惟據前揭規定，所有董事，包括百利富投資有限公司以外之其他董事亦均負有補足持股之義務，尖美公司全體董事，包括本件法人董事中央投資股份有限公司，既違反持有公司一定成數股份之義務，原告為中央投資股份有限公司之代表人，自不能免責。㈤至於原處分雖誤予記載補足期限為八十九年十一月三十日，充其量為應否更正之問題，且事實上尖美公司之全體董事迄至八十九年十一月三十日止仍未補足持股成數，該誤載並不影響原處分之效力，併此敘明。三、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分以原告為法人董事人中央投資股份有限公司代表人，該法人董事違反持有公司一定成數股份之規定，且未於規定期間內補足持股，並衡酌其違規情節，影響公司經營、投資人權益及市場交易重大，並考量處罰之適當性及執行可行性，落實董監事股權之管理，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定，處以原告六十萬元罰鍰，揆諸首揭規定，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地無濫用或逾越之情形，核無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。四、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　一　　　月　　　八　　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　林樹埔法官　曹瑞卿法官　胡方新右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　一　　　月　　　八　　　日書記官陳幸潔

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第三四四號

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