臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第三七二八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三七二八號

原告

甲○○ （禁治產人）

法定代理人

乙○○

訴訟代理人

沈妍伶律師

被告

國防部憲兵司令部

代表人

丙○○（司令）

訴訟代理人

徐克銘律師

右當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國九十二年六月十八日九十二年決字

第○六一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告於任職陸軍供應司令部工兵署副署長期間，經該署核准於現為台北市○○區○○段一小段一八地號土地上興建眷舍（現門牌為台北市○○里○○鄰○○路四二三巷一○六弄一四號，建號為台北市○○區○○段二小段三九三六建號）居住，並撥發眷舍建築費由原告自行興建且列入營產。嗣於民國六十年間，原告為辦理整修及增建，申請換發土地使用權證明書，經陸軍供應司令部工兵署於六十年十一月二十七日以（六○）橋浮署二九一六○號令第一營產管理所按規定辦理換發；第一營產管理所遂換發當時仍編訂為坎頂段二○六地號，面積計四百平方公尺土地（現位於台北市○○區○○段一小段一八地號土地）之土地使用權證明書，其上除載明有效時限至六十一年六月一日止外，並明定「眷舍列入營產管理」等語。原告遂據以於台北市○○段二○六地號上興建二層加強磚造之建物，編訂建築地址台北市○○街四○二之一號、四○二之一號二樓、四○二之二號、四○二之二號二樓等（現門牌分別編訂為台北市○○路四二三巷一○六弄一六號一樓、台北市○○路四二三巷一○六弄一六號二樓、台北市○○路四二三巷一○六弄一八號一樓、台北市○○路四二三巷一○六弄一八號二樓、建號則分別為台北市○○區○○段二小段二九三五、二九三六、二九三四、二九三七建號）。詎原告分別將此一於六十二年四月二十八日建築完成之建物分別轉讓或經再轉讓予第三人乙○○、李逸安、詹國松、黃獻卿及申屠煌等人。案經被告於九十一年十一月十二日以第一五七五五號存證信函通知原告改善並於十日內陳述意見，然其未依相關規定配合改善，被告遂依法於九十二年二月十日以（九二）容眷字第○九二○○○一七八三號書函通知逕行撤銷原告所在之台北市○○○村○○街四○二號之眷舍居住權。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：⒈原告主張原處分欠缺形式要件與管轄權限而無效，是否為有理由？

⒉被告以原告將系爭建物分別轉讓第三人，經通知未配合改善，遂逕行撤銷原告原眷戶身分，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈原告之法定代理人聲明承受訴訟：原告因病致心神喪失而無法處理自己事務，經九十二年度禁字第一六七號裁定宣告為禁治產人（原證八），並再以九十二年度監字第一八二號裁定指定乙○○為原告之監護人（原證九），依民法第一千一百十三條準用第一千零九十八條之規定：「監護人為受監護人之法定代理人。」爰由原告之法定代理人即乙○○，依行政訴訟法第一百八十六條準用民事訴訟法第一百七十條規定，聲明承受訴訟，以便後續程序之進行，合先陳明。

⒉緣原告民國四十八年任職陸軍供應司令部工兵署期間，經該署核准，並取得「土地使用權證明書」，於該署所管（土地登記簿登記之管理機關為「陸軍總司令部」）重測前台北市○○區○○段二○六地號國有土地上，自行興建眷舍居住，房屋門牌號碼為台北市○○街四○二號（今台北市○○路四二三巷一○六弄十四號），其後，於六十年間原告為辦理整修並在同一地號上增建房屋，乃再向陸軍供應司令部工兵署申請換發土地使用權證明書，經該署以六十年十一月二十七日（六○）僑浮署字第二九一六○號函核准逕向第一營產管理所辦理檢發在案，並經建管機關核發增建部份之建築執照及使用執照，增建房屋門牌號碼編為台北市○○街四○二之一號、四○二一之一號二樓、四○二之二號、四○二之二號二樓。上開房屋為原告自費建築，所有權亦登記為原告所有，惟陸軍供應司令部工兵署所屬第一營產管理所在其核發之前開土地使用權證明書中，卻記載「列入營產管理」。嗣原告於八十二年、八十三年分別將上開增建部分房屋所有權，以買賣、贈與原因，移轉登記於第三人。而被告依國防部七十八年六月十六日函修正之行政命令「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十三條及第一百四十一條規定，以九十二年二月十日容眷字第○九二○○○一七八三號函，撤銷原告眷舍居住權。原告不服，提起訴願，經國防部作成駁回訴願決定，遂依法提起本訴訟。

⒊關於原處分之形式違法：

⑴未依法由機關首長簽名、蓋章：按行政處分以書面為之者，應記載處分機關及其首長署名、蓋章，為行政程序法第九十六條第一項第四款前段所明定。其法理，係因行政處分既是對外直接發生法律效果之行政行為（參行政程序法第九十二條第一項），則處分機關作為行政主體之意思機關，欲對外為有效之意思表示，必須由總管其職權之自然人即機關首長（或稱機關擔當人）署名，始完備其公法上意思表示要件，乃方面以示負責。此為行政法之基本觀念，學理上並無爭議。惟查原處分卻疏未為機關首長之著名，顯然違反上開行政程序法之規定，事實上亦違背一般行政對外行文之慣例。

⑵違反法規所定機關管轄權之規定，所為處分無效：按關於軍眷業務，以往於法制未備之情況下，大抵以行政命令規範，而欠缺法律規定或法律授權依據。暫且先不論行政機關對於軍眷有關行為，是否實質上，於此僅就是否逾越機關之管轄權（權限）而言，依本案系爭處分所援用之「國軍在台軍眷業務處理辦法」（民國七十八年六月二十六日修正發布）第二條第二款之規定：「軍眷業務權責劃分如左．．．二、各軍種單住負責直接管理所屬軍眷．．．」又依被告九十二年四月十七日訴願答辯書引用國防部九十一年十二月三十一日令頒之「國軍軍眷業務處理作業要點」第二點第一條第（二）款，亦規定：「軍眷業務處理權責劃分如下．．．二、國防部各總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部、國防部參謀本部軍事情報局負責所屬軍眷服務業務之執行。」據此，若原屬陸軍者，有軍眷業務，即屬於陸軍總司令部管轄。再者，管轄權非依法規不得設定或變更，行政程序法第十一條第五項定有明文，故法規所定之管轄權分配秩序，不得由機關首長甚至下屬公務人員任意變更，即使有權限委任、委託等之必要，亦必須依法規及有關程序規定為之（行政程序法第十五條），始為適法。又依行政程序法第一百十一條第六款後段規定，違反事務管轄權限所為處分，當然無效。查原告前服役於陸軍，系爭眷舍亦係經由陸軍供應司令部工兵署核准，於其所管土地上興建，縱然係前揭原處分所據之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第二條規定，其管轄權亦應屬於陸軍總司令部，而非本件被告。再查原告經核准自費興建且至今一直居住之建物（即本件所謂眷舍），其所在基地，於土地登記簿上登記之管理機關，亦非被告，即便後來（民國六十二年）增建，已移轉他人之建物所在基地，其於地政機關登記之管理機關，亦非被告，換言之，有關公物（系爭眷舍之基地）管理機關，並非被告。準上所述，依原處分所依據之法規，被告對於原告之軍眷業務欠缺管轄權限，抑且就系爭建物（眷舍）座落之基地，其亦不具公物管理權，更不論該建物（眷舍）之管有。因此，實不知被告為系爭原處分之權限依據何在。如此，顯然已違反上開法規所定管轄權之規定，而且此種違反事務（物）管轄之規定而為之處分，其法律效果，依行政程序法第一百十一條第六款後段規定，應為無效。

⑶原處分作成前未予原告陳述意見之機會：按依行政程序法第一百零二條前段規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」查系爭處分撤銷原告眷舍居住權，係剝奪人民自由或權利之處分，惟被告未依前開法律規定，於處分前給予原告陳述意見機會，而是寄發一定機關表示之存證信函，此由原處分內容觀之，即可自明。因此，原處分就此亦有違法之處。

⒋關於原處分及訴願決定之實質違法：

⑴原處分及訴願決定之規範依據：

①查被告所為原處分之規範依據係國防部七十八年六月二十六日修正發布之「國軍在台軍眷業務處理辦法」（按後改為「國軍軍眷業務處理辦法」並已於九十一年十二月三十日廢止）第一百三十三條第三款及第一百四十一條第二款之規定；嗣其於訴願程序所提訴願答辯書，除表示依五十八年或六十二年修正之前開辦法已有禁止出租或頂讓之明文外，並追補轉讓他人當時（八十二年及八十三年）前開辦法第一百三十一條之規定。

②次查國防部之訴願決定，則以被告八十一年十二月二十九日簡便行文表所載，認定原告自六十二年起，即有將上開六十二年增建完成之四間房屋出售或出租他人之情事，並變更法條而改依民法第四百六十七條第一項前段、第四百七十二條之規定，認為借用人（按似指訴願人即本案原告）違反使用借貸契約，貸與人（按意指原處分機關即被告）得終止契約。從而論斷原處分機關所為處分並無違法或不當。

⑵原處分之規範解釋、適用錯誤及違反法律優越原則：查前開七十八年修正之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十一條規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓．．．．，將來國軍營地變更用途處理時配合實施，不得異議。前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」同辦法第一百三十三條第三款規定：「有左列情形之一者，應收回其配住之眷舍：．．．三、出租、頂讓者。」第一百四十一條第二款規定：「眷舍未經調配手續、強佔進住或私將眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：．．．二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取銷眷舍居住權。」準上規定，被告所為原處分，以原告私將眷舍出租、頂讓他人，而撤銷原告眷舍居住權，固有所據，惟查：

①原處分主旨既係撤銷眷舍居住權，而非收回配住之眷舍，其說明引用上開「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十三條第三款規定，適用法令顯有錯誤，不待詞費。

②人民自費興建原始取得之房屋（實施建管區域，通常以起造人名義為準），依法取得所有權，依民法第七百六十五條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」於所謂法令指法律及依據法律新頒布之行政命令，故法律設有限制者，所有人上開所有權之權能，固應受其限制，但無法律根據之行政命令，即不得對於所有權加以限制，此有最高法院二十一年上字第一○一○號、三十年上字第二○號判例可稽，並為學者所是認。而原處分引據前開國防部未經法律授權而發部之行政命令「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十一條規定，以在公有土地上自費建築之眷舍，即列為公產，換言之，該房屋即變成行政法學上所謂之「私有公物」，受行政機關之管理、支配且不得違反公的目的使用。但上開辦法未有法律授權依據，且違反民法第七百六十五條規定及有關司法判例，依中央法規標準法第十一條及憲法第一百七十二條規定，命令不得牴觸憲法或法律，牴觸者無效。依此行政命令所為處分，自亦違法。

③準此以解，即不能謂原告該當上開「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百四十一條第二款規定「私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者」，此一撤銷眷舍居住權之構成要件。因此，依上開辦法第一百三十一條及第一百四十一條第二款規定，所為系爭處分，於法之解釋、適用上，即有瑕疵，同時亦違反法律優越原則（即消極依法行政原則）。

⑶訴願決定違法：適用法規錯誤、決定理由與主文矛盾。按或許是原處分依前開國防部訂定之辦法，具有前述法律上之瑕疵，故訴願決定另從民法使用借貸關係立論，而不援用前開行政命令。惟查：

①經核准在公地上以自有資金興建眷舍之法律關係性質，應非民法上之使用借貸關係：上開前陸軍供應司令部工兵署六十年之核准函及所屬第一營產管理所之土地使用權證明書，性質上應屬基於人民申請而由行政機關核發之授益處分（參照公務人員保障法九十二年五月二十八日修正之第九條後段、行政程序法第九十二條第一項、訴願法第十三條但書）。其上記載之「興建眷舍列入營產管理」，規範性質則屬於行政處分之附款（負擔）（參照行政程序法第九十三條第二項第三款），亦即給予相對人在公有土地上興建房屋之權利，但附帶課予相對人就其後興建完成之房屋，容忍行政機關對其有管理、支配權或不違反公的目的使用之義務。至於此附款是否違法，乃另外一事。因此，訴願決定認為上開前陸軍供應司令部工兵署之函令及所屬第一營產管理所之「土地使用權證明書」，規範內容及性質，屬於民法使用借貸關係，顯然有所誤會。何況，使用借貸契約是一方以物交付他方，而約定他方於無償使用後返還其物之契約（民法第四百六十四條），依民法學界通說見解，其屬於要物契約，而非諾成契約，民國八十八年修改民法時，為避免原規定再使人誤解，還特別修正了第四百六十四條及刪除第四百六十五條之規定，此觀立法說明即得自明，簡言之，使用借貸必須是交付其物才能成立之契約。因此，將從未經行政機關（含被告）占有之系爭房屋，解為「一方（行政機關）以物交付他方（原告）」，為免過於牽強；抑且，系爭「列入營產管理」之表示，原告根本無法議定，亦即係由當時行政機關單方面作成，如何該當民事契約之「約定」？

②退步而言，果真係使用借貸關係，則依此契約，即得作為終止使用借貸關係之依據，則被告於九十一年十一月八日以台北郵局第一五七五五號存證信函通知，即係行使終止權之意思表示，於原告屆期不履行，即生形成（終止契約）之效果，原告即無權再居住，何需再有系爭「撤銷眷舍居住權」處分之必要？而且，此時系爭處分是否還是行政處分，即有問題，如此，豈非與其訴願決定開宗明義謂系爭行政行為，係屬行政處分之前提，自相予盾？

③歸結而言，不問訴願決定之論理上何種瑕疵，其維持被告原處分之決定，因已注意原處分援引行政命令為據，於法有違，惟結論仍駁回訴願人即原告之訴願，揆諸前述，於法律上亦有瑕疵，應予撤銷。

⑷原處分依據之辦法業已失效，具有重大明顯之瑕疵，應屬無效：

①按行政程序法第一百十一條列有七款行政處分無效之事由，其中第七款規定：「其他具有明顯重大瑕疵者。」可知，行政處分如具有重大明顯之瑕疵者，應屬無效，至為當然。

②查被告於民國（下同）九十二年二月十日以榮眷字第0920001783號函文，撤銷原告之眷舍居住權，原處分之依據者係國防部七十八年六月二十六日修正發布之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一三三條第三款及第一四一條第二款之規定，惟該辦法於八十六年一月二十二日改為「國軍軍眷業務處理辦法」（其相當之條文為第三十一條第三款），則該原處分引用之法令名稱及條文均為不實，合先敘明。

③退步言之，縱令被告之真意係以「國軍軍眷業務處理辦法」為原處分之依據，惟查，「國軍軍眷業務處理辦法」業已於九十一年十二月三十日因廢止而失效，則原處分作成時（九十二年二月十日）已無有效之法規依據，被告引用失效之辦法為處分之依據，其瑕疵之重大明顯，不待贅言，依據行政程序法第一百十一條之規定，原處分應屬無效，灼然甚明。

⑸原處分違反法律保留原則：

①按法律保留原則，係指無法律授權者，行政機關即不能做成合法之行政行為。而涉及干涉人民自由權利者，縱不以法律直接依據為限，即基於法規命令亦得為之，但法規命令必須有法律之授權，且此項命令之內容應符合法律授權之範圍及立法精神，此觀之行政程序法第一百五十條規定自明。從而，限制人民出租或頂讓私有建物，甚而以之為撤銷眷舍居住權之事由者，涉及人民所有權之限制，應以法規命令為之，業經最高法院二十一年上字第一○一○號、三十年上字第二○號判例所肯認（參見原證七）。

②查「國軍軍眷業務處理辦法」遭廢止後，為處理軍眷業務所需，國防部隨即於九十一年十二月三十一日頒布「國軍軍眷業務作業要點」，於九十二年一月一日生效，內容與「國軍軍眷業務處理辦法」幾乎完全相同，其中第八點及第九點亦定有眷舍管理及撤銷眷舍居住權之事由。此要點之頒布係因行政程序法第一百七十四條之一規定，需法律授權始得訂定之命令，於行政程序法生效後二年內如未以法律規定，或未有法律授權，則該等職權命令皆失效，因此國防部藉由制定行政規則之方式，以規避行政程序法第一百七十四條之一規定（參見答證八）。惟國防部此種規避行政程序法之行為，益可證「國軍軍眷業務處理辦法」存在之初已無法律授權依據，則該辦法自不得規定有關人民權利義務之事項，遑論限制人民處分其私有之眷舍或撤銷眷舍居住權，殆無疑義。

③抑有進者，國防部為替代原「國軍軍眷業務處理辦法」而頒布之「國軍軍眷業務作業要點」，性質上屬行政規則，自行政程序法第一百五十九條規定以觀，其僅得規定行政體系內部事項，不得限制人民權利，或增加人民義務，僅得就細節性、技術性之事項為規定 (釋字第四四三號解釋參照)。從而，該要點之內容違反法律保留原則甚明，則被告據此違法之行政規則所為之處分，亦屬違法。

④準此，被告於處分時所得依據之法令，係「國軍軍眷業務作業要點」而非「國軍在台軍眷業務處理辦法」，惟兩者均無法律授權基礎，不得為限制人民權利義務之規定；再者，「國軍軍眷業務處理要點」性質上屬行政規則，更不得作為限制人民權利義務之依據，被告無論引用何者作為撤銷眷舍居住權之基礎，均非適法，鈞院應參照釋字第一三七號、二一六號大法官解釋之意旨，拒絕適用「國軍軍眷業務作業要點」之規定，撤銷違法之原處分及訴願決定。

⑹原處分之廢止已屆廢止期限：

①按授益行政處分之廢止，依行政程序法第一百二十三條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。

五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」；次依行政程序法第一百二十四條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」可知授益處分之廢止具有事由及期間之限制。

②本件原告經陸軍供應司令部工兵署核准撥地自建眷舍，係為一合法之授益處分，被告今欲廢止該授益處分，自應依前開行政程序法之規定為之。惟查，原告係於八十二及八十三年間將增建之眷舍轉讓他人，無論被告係引用「國軍在台軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」甚或「國軍軍眷業務作業要點」而認有廢止原因之情形，惟該廢止原因發生於八十二及八十三年間，則被告廢止授益處分，撤銷原告眷舍居住權之時，早已逾越二年之廢止期間，足見被告之行為於法有違，殊無可取。

⒌綜上所述，原處分具有形式上及實質上之瑕疵，訴願決定本身適用法規錯誤且對原處分之違法性未予糾正，爰請予以一併撤銷，以維法治。

㈡被告主張之理由：

⒈緣原告前於民國四十七、四十八年間左右，任職陸軍供應司令部工兵署副署長期間，經該署核准於現為台北市○○區○○段一小段一八地號土地上興建眷舍（現門牌為台北市○○里○○鄰○○路四二三巷一○六弄一四號，建號為台北市○○區○○段二小段三九三六建號）居住，並撥發眷舍建築費由渠自行（或僱工）興建且列入營產，此有陸軍供應司令部工兵署四十八年四月十一日（四八）泉浩七三○三號令可稽。嗣於六十年前後，原告為辦理整修及增建，申請換發土地使用權證明書，經陸軍供應司令部工兵署於六十年十一月二十七日以（六○）橋浮署二九一六○號令第一營產管理所按規定辦理換發；第一營產管理所遂換發當時仍編訂為坎頂段二○六地號，面積計四百平方公尺土地（現位於台北市○○區○○段一小段一八地號土地）之土地使用權證明書，其上除載明有效時限至六十一年六月一日止外，並明定「眷舍列入營產管理」等語。原告遂據以於台北市○○段二○六地號上興建二層加強磚造之建物，編訂建築地址台北市○○街四○二之一號、四○二之一號二樓、四○二之二號、四○二之二號二樓等，有建築執照、使用執照可稽。詎原告分別將此一於六十二年四月二十八日建築完成之建物分別轉讓或經再轉讓予第三人乙○○、李逸安、詹國松、黃獻卿及申屠煌等人。前經被告於九十一年十一月十二日以第一五七五五號存證信函通知渠改善並於十日內陳述意見，原告亦自承於十一月十五日收訖無誤，詎其仍拒不依相關規定配合改善，從而被告遂依法於九十二年二月十日以（九二）容眷字第一七八三號書函通知逕行註銷原告所在之台北市○○○村○○街四○二號眷舍之土地使用權及原眷戶身分。

⒉程序方面：

⑴未由機關首長署名、蓋章，尚不致影響前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函之效力：

①按行政程序法第九十六條第一項固有規定行政處分以書面為之時所應記載之事項，其中第四款並有明定應有機關首長署名、蓋章，惟欠缺首長之署名、蓋章之書面處分效力為何，法無明文而未見逕認屬無效之依據。

②按書面行政處分之所以應有機關首長署名、蓋章，其意不外有二：其一係為供相對人確認該處分係機關首長或其他權責人員核可；其二係為維持處分之確定力，避免機關任意否認其效力。惟查，本件前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函作成後，原告非但明知處分機關及其首長為孰（此觀諸其起訴狀載明機關名銜及其首長均未有誤即可知），甚且被告於訴願程序中，亦未抗辯為前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函之效力，而機關首長亦不否認該書函之效力。是以該書函從未經首長之簽署、蓋章，其效力既為被告及首長之不爭執，殊無即以此為由認定為無效之理。

③另按「依行政程序法第九十六條第一項第一款後段規定：『如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。』行政處分之相對人不論係法人或其他設有管理人或代表人之團體，除應記載其名稱、事務所或營業所外，尚應記載法人之代表人或其他設有管理人或代表人之團體之管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。至於行政處分如漏未記載管理人或代表人之個人資料，是否影響該處分之效力，則應視其是否因而影響行政處分相對人身分之認定，如不致有識別之錯誤，似尚不致影響行政處分之效力。」為法務部前於八十八年十一月十九日以（八八）法律字第○四○五一六號釋函中著有明文。依該函文之意旨可知，行政處分漏未記載行政程序法第九十六條第一項第一款所列事項，如未因此影響處分相對人身分之認定，不致有識別之錯誤，該處分之效力應不致受影響；同理可知，本件前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函雖未見機關首長之署名、蓋章，惟此處分之效力既經作成機關及首長之確認（不爭執），原告亦未因此產生識別之錯誤，揆諸上開函文之意旨，自亦不致影響其效力。

⑵本件係關於軍眷業務（眷舍或眷地之使用等）之辦理，其管理權確屬被告無誤：

①按「軍眷業務處理權責劃分如下：．．．二、各總司令部、軍管區司令部、憲兵司令部負責所屬軍眷服務業務之執行。」為國防部九十一年十二月三十一日祥祉字第○九一○○一四四二六號令頒之「國軍軍眷業務處理作業要點」第貳點第一條第（二）款所明定：同要點第捌點第一條、第玖點第一條第（三）項復分別規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。．．．」、「有下列情形之一者，經給一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：．．．（三）將眷舍出租、出借、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。」從而若有私自將眷舍房地頂讓或以其他變相方法由他人使用房屋，而有應撤銷其眷舍居住權收回眷舍之決定者，揆諸前開第二條第二款之規定，自應由所屬之各總司令部、軍管區司令部、憲兵司令部負責執行，合先敘明。

②至本件關於原告眷舍或眷地事項之權責本屬國防部陸軍總司令部，嗣因其所位處之眷村屬本件被告列管之國軍眷村「崇仁新村」範圍內，為求事權統一而由業務主管機關國防部總政治作戰部前於九十年六月十九日以（九○）祥祉字第○五○五○號函檢送彙辨表第七項內容請被告與國防部陸軍總司令部協調辦理眷籍移轉事宜，從而原列管單位陸軍總司令部遂於同年七月五日以（九十）伯耐字第四三九○號通知於同年月十八日下午一四時於本件系爭眷舍現址辦理列管權責移交作業，嗣經陸軍司令部所屬政治作戰部於九十年七月二十四日以（九十）伯耐字第四九○五號書函檢送會議紀錄完成移交作業。準此以言，本件原告眷舍及眷地使用之相關事項，自屬被告之權責，殆無疑義。

③查本件法規所定軍眷業務之事務管轄權係屬國防部所屬各軍總司令部、憲兵司令部，至各軍總司令部及憲兵司令部間之分配為何，尚無違前述法規之虞，亦未有任何委任、委託或變更等情。原告以被告欠缺事務管轄權限為由認前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函係屬無效，洵屬無稽。

⑶姑不論本件是否確係行政處分，亦不論是否確屬不利益於人民之負擔處分，惟本件掣發前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函前，曾於九十一年十一月十二日以第一五七五五號存證信函通知原告十日內表示意見，原告亦於九十一年十一月二十日以台北螢橋郵局（台北六支）第三九四號存證信函陳述其意見，顯見原告所辯稱未予其陳述意見機會，與事實不符。嗣被告再次邀請原告召開協調會，惟原告到場簽名後又因故反悔，甚且塗銷其出席之簽名，不啻拒絕表示意見之機會，臨訟復又侈言未有陳述意見機會，殊無可採。

⒊被告前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函之適法性說明：

⑴查本件原告自六十年即已奉准增建台北市○○街四○二之一號、四○二之一號二樓、四○二之二號、四○二之二號二樓等眷舍，並依令列為公產管理，從而各該眷舍之使用等均應遵照相關管理規定即當時仍屬有效之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」為是。

⑵經查，「國軍在台軍眷業務處理辦法」雖迭經修正，惟六十年間原告奉准增建之確切時間由於因時間久遠而無從確定，惟探究在該時點前後仍屬有效之辦法，即五十八年六月十一日由國防部以（五八）符澤字第一六二七號修正發布及而嗣後六十二年八月十四日（六二）經撰字第二七六四號令修正發布者為據，此觀諸該辦法立法沿革即知。其第九十二條修正後之條文內容明定：「．．．但不准出租，頂讓非軍人或擅自出租他人經營商業．．．」等語，而嗣後六十二年八月十四日（六二）經撰字第二七六四號令修正發布之辦法第六十七條除作同一規定外，甚且第六十九條第四款復明定「出租、頂讓者」收回配住眷舍等語以視，顯見原告奉准增建當時之公物管理規定即「國軍在台軍眷業務處理辦法」已有禁止擅自出租或頂讓之明文。

⑶又查，前開台北市○○街四○二一之一號、四○二之一號二樓、四○二之二號、四○二之二號二樓等眷舍，分別於八十一年八月二十六日、八十二年一月十一日完成第一次登記，並分別於八十二年、八十三年以贈與或買賣等方式移轉予第三人。退萬步言，縱依上述贈與或買賣等時屬有效之國防部七十八年六月二十六日（七八）恕惻字第三○六三號令修正發布之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十一條、第一百三十三條第三款仍分別規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分．．．」、「出租、頂讓者」應收回其配住之眷舍。

⑷綜上所述，無論依原告獲撥地自建房舍眷住當時，抑或違反規定私自將座落公有土地上列為公產管理之房舍違規轉讓予他人當時，眷舍管理之相關規定均明定不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分。國家之資源洵屬有限，國有財產之管理機關本於職權，自應考量人民之所需將有限資源為合理之分配，以落實福利國原則之理想；原告等獲政府對其照顧所無償撥用之土地暨補助費用興建眷舍，本就應承受其一切相對應之權利義務即不私自出租、頂讓或經營工商業之不作為義務，豈有坐享無償使用國有土地之利，又圖獲利而將特許其興建並列為公產之眷舍私自轉讓之理？

⑸按早期國軍軍眷居住輔助，以「配住公有眷舍」為原則，惟部份有特殊需求者，亦衡量當時情狀而以「撥地自建」方式為輔助；惟無論對配住公有眷舍者抑或撥地自建者，本於公有資源合理利用之考量，均禁止其出租、頂讓、經營工商業，或出賣、作租押處分，違者於「配住公有眷舍」者應註銷其眷舍居住權收回眷舍，於「撥地自建」者則係終止土地使用權並收回土地－因建物非屬公有。本件業務主管之被告依權責一再協調原告終止違反法規行為而未獲置理，遂於九十二年二月十日以（九二）容眷字第一七八三號函逕行註銷其眷舍居住權，其意應係終止土地使用權及註銷原眷戶資格為是，此觀諸該書函說明欄第三點即可知，依法尚難謂有何違誤。

⒋由原告起訴狀所論述之意旨以言，其所爭執者不外系爭建築物之權屬問題，惟就系爭建物部分，被告並非主張有何權利，僅係就其使用公有土地部份，註銷原撥地許可其居住之決定而終止其土地使用權，就此部份原告亦未爭執其效力。兩造對此既均未爭執，僅係原告誤認被告之書函文義，既經被告以本件書狀澄清，原告提起本件訴訟自屬欠缺權利保護要件為是。

⒌原告經准於公有土地上自建或增建房舍，性質上屬於民法上使用借貸關係，並非行使公權力而生之公法上法律關係。縱認係屬公法上事件，兩造間不無屬行政契約之可能，如係行政契約，則原告行為顯然違反契約義務，被告據為終止契約之意思表示，亦無違法情事。

⒍關於眷舍是否得繼配由所屬人員及其眷屬居住，洵屬管理機關內部事務，得逕訂頒行政規則管理之；況本件原撥地供原告無償使用之決定，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，既有該當廢止權行使之事由或不履行該負擔，被告行使當初保留之廢止權，依職權廢止原告眷舍居住權，揆諸行政程序法第一百二十三條第二款規定，亦洵無違誤。

⒎原告無償受撥用土地，係因國家給付行政給予其一定之利益，是受到法律保留原則拘束較寬鬆，被告有權決定原告如何利用眷舍之方式，此與法律保留原則並無相違。

⒏行政程序法第一百二十四條規定行使廢止權二年除斥期間之起算點，法律未明文規定，惟若屬持續性發生效力之行為，並非一次即為終結之行為，則所謂「廢止原因發生後兩年內為之」，應自原告終止其違法行為的最後一天開始起算，本案中原告迄未終止其違法行為，是故兩年之除斥期間應尚未逾越。綜上所述，原告違反眷舍使用管理相關規定之事實洵屬確定，前經被告於九十一年十一月十二日以第一五七五五號存證信函通知渠改善，原告亦自承於十一月十五日收訖無誤，詎其仍拒不依相關規定配合改善，從而被告本於職權撤銷原告所在之台北市○○○村○○街四○二號眷舍之居住權，要無不合。

理由

壹、程序方面：

一、本件原告於訴訟中因病致心神喪失而無法處理自己事務，經臺灣臺北地方法院於九十二年十月二十三日以九十二年度禁字第一六七號裁定宣告為禁治產人，並再於九十三年一月十四日以九十二年度監字第一八二號裁定指定乙○○為原告之監護人，有各該裁定附卷可稽；依民法第一千一百十三條準用第一千零九十八條之規定：「監護人為受監護人之法定代理人。」是原告之法定代理人乙○○，依行政訴訟法第一百八十六條準用民事訴訟法第一百七十條規定，聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。

二、被告代表人原為余連發，訴訟中變更為丙○○，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，亦無不合，應予准許。

三、原告主張原處分未依法由機關首長簽名蓋章，違反法規所定機關管轄權之規定，所為處分無效；又原處分作成前未予原告陳述意見之機會，與法未合等由；惟按行政程序法第九十六條第一項固規定行政處分以書面為之時所應記載之事項，其中第四款並明定應有機關首長署名、蓋章；惟欠缺首長之署名、蓋章之書面處分效力為何，法無明文。按書面行政處分之所以應有機關首長署名、蓋章，其意不外有二：其一係為供相對人確認該處分係機關首長或其他權責人員核可；其二係為維持處分之確定力，避免機關任意否認其效力。經查，本件前述被告九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函作成後，此處分之效力既經作成機關及首長之確認（不爭執），原告亦未因此產生識別之錯誤，尚難執此即謂處分為無效。次按「軍眷業務處理權責劃分如下：．．．二、各總司令部、軍管區司令部、憲兵司令部負責所屬軍眷服務業務之執行。」為國防部九十一年十二月三十一日祥祉字第○九一○○一四四二六號令頒之「國軍軍眷業務處理作業要點」第貳點第一條第（二）款所明定；是關於原告眷舍或眷地事項之權責本屬國防部陸軍總司令部，嗣因其所位處之眷村，屬本件被告列管之國軍眷村「崇仁新村」範圍內，為求事權統一而由業務主管機關國防部總政治作戰部前於九十年六月十九日以（九○）祥祉字第○五○五○號函檢送彙辦表第七項內容請被告與國防部陸軍總司令部協調辦理眷籍移轉事宜，從而原列管單位陸軍總司令部遂於同年七月五日以（九十）伯耐字第四三九○號通知於同年月十八日於本件系爭眷舍現址辦理列管權責移交作業，嗣經陸軍司令部所屬政治作戰部於九十年七月二十四日以（九十）伯耐字第四九○五號書函檢送會議紀錄完成移交作業各情，有國防部總政治作戰部九十年六月十九日（九○）祥祉字第○五○五○號函、陸軍總司令部九十年七月五日（九十）伯耐字第四三九○號通知、陸軍總司令部所屬政治作戰部九十年七月二十四日（九十）伯耐字第四九○五號書函、列管權責現址移交會議紀錄等附本院卷可稽。準此，被告主張本件眷舍及眷地使用之相關事項，屬被告之權責，自屬可採。原告以被告欠缺事務管轄權限，認前述九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函係屬無效，容有誤會。又依行政程序法第一百零三條規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰‥‥‥五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」本件原告於八十二年及八十三年間分別將列為公產管理之眷舍，轉讓或經再轉讓予第三人乙○○、李逸安、詹國松、黃獻卿及申屠煌等人之事實，有臺北市建物登記謄本等附卷可稽，是被告主張原處分所依據之事實已明確，得不予原告陳述意見之機會，尚屬有據；況被告掣發上揭九十二年二月十日（九二）容眷字第一七八三號書函前，曾於九十一年十一月十二日以第一五七五五號存證信函通知原告十日內表示意見，原告亦於九十一年十一月二十日以台北螢橋郵局（台北六支）第三九四號存證信函陳述其意見，有該存證信函附訴願卷內可佐，足徵原告所稱作成處分未予其陳述意見機會，於法有違云云，尚非可採。

四、關於被告撤銷原告眷舍居住權之爭執，究係私法上法律關係抑為公法上法律關係之爭執？按「被告單方撤銷原告之居住權收回眷舍，撤銷居住權後，原告不具原眷戶身分，不再享有輔助購宅權益，亦不得再以任何理由申請恢復，並限於‥‥前遷出，返還眷舍。顯係行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告等對之不服，自得提起訴願。」有最高行政法院九十一年度判字第八五四號判決要旨可資參照；另參諸國軍老舊眷村改建條例第五條第一項前段規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；是有關原眷戶身份之得喪變更，影響當事人權益甚鉅，本件被告撤銷原告原眷舍居住權（原眷戶身份），依上揭說明，核屬行政權作用之高權行使，且已發生公法上法律效果，自屬行政處分，是原告對之不服，於訴願後自得提起行政爭訟。被告主張本件撤銷原告眷舍居住權，性質上屬使用借貸之私法上法律關係或屬經兩造合意而成立之行政契約云云，容有誤解。

貳、實體方面：

一、按七十八年六月二十六日修正之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十一條規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓．．．．，將來國軍營地變更用途處理時配合實施，不得異議。前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」同辦法第一百三十三條第三款規定：「有左列情形之一者，應收回其配住之眷舍：．．．三、出租、頂讓者。」第一百四十一條第二款規定：「眷舍未經調配手續、強佔進住或私將眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：．．．二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取銷眷舍居住權。」又上揭七十八年六月二十六日修正「國軍在台軍眷業務處理辦法」於八十六年一月二十二日經修正為「國軍軍眷業務處理辦法」；又「國軍軍眷業務處理辦法」嗣於九十一年十二月三十日廢止，國防部為處理軍眷業務所需，隨即於九十一年十二月三十一日頒布「國軍軍眷業務處理作業要點」，於九十二年一月一日生效；依該作業要點第九點第一項第三款規定：將眷舍出租、出借、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。

二、本件被告以原告違反規定將眷舍分別轉讓或經再轉讓予第三人乙○○、李逸安、詹國松、黃獻卿及申屠煌等人，案經被告於九十一年十一月十二日以第一五七五五號存證信函通知原告改善並於十日內陳述意見，然其未依相關規定配合改善，被告遂於九十二年二月十日以（九二）容眷字第○九二○○○一七八三號書函逕行撤銷原告眷舍居住權，原告不服，提起訴願，遭決定駁回；循序起訴意旨略以原處分所依據之七十八年修正之「國軍在台軍眷業務處理辦法」，乃至嗣後於八十六年修訂之「國軍軍眷業務處理要點」或國防部為替代原「國軍軍眷業務處理辦法」而頒布之「國軍軍眷業務處理作業要點」，性質上均屬行政規則，均無法律授權基礎，不得為限制人民權利義務之規定，遑論限制人民處分其私有之眷舍或撤銷眷舍居住權；況原告並不該當「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十三條及第一百四十一條第二款規定之要件，該辦法既係未經法律授權之行政命令，原處分於法之解釋與適用上，即有瑕疵，同時亦違反法律保留原則與法律優越原則；又原處分作成時（九十二年二月十日）所依據之辦法業已失效，處分具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第一百十一條之規定，原處分亦屬無效，灼然甚明；再原告經陸軍供應司令部工兵署核准撥地自建眷舍，係為一合法之授益處分，被告今欲廢止該授益處分，自應依行政程序法之規定為之。惟查，原告係於八十二及八十三年間將增建之眷舍轉讓他人，無論被告係引用「國軍在台軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」甚或「國軍軍眷業務處理作業要點」而認有廢止原因之情形，惟該廢止原因發生於八十二及八十三年間，則被告廢止授益處分，撤銷原告眷舍居住權之時，早已逾越二年之廢止期間，足見被告之行為於法有違等由。

三、查原告前任職陸軍供應司令部工兵署副署長期間，經該署核准於現為台北市○○區○○段一小段一八地號土地上興建眷舍（現門牌為台北市○○里○○鄰○○路四二三巷一○六弄一四號，建號為台北市○○區○○段二小段三九三六建號）居住，並撥發眷舍建築費由原告自行（或僱工）興建且列入營產管理之事實，有陸軍供應司令部工兵署四十八年四月十一日（四八）泉浩七三○三號令可稽。嗣於六十年前後，原告為辦理整修及增建，申請換發土地使用權證明書，經陸軍供應司令部工兵署於六十年十一月二十七日以（六○）橋浮署二九一六○號令第一營產管理所按規定辦理換發；第一營產管理所遂換發當時仍編訂為坎頂段二○六地號，面積計四百平方公尺土地（現位於台北市○○區○○段一小段一八地號土地）之土地使用權證明書，其上除載明有效時限至六十一年六月一日止外，並明定「眷舍列入營產管理」；原告遂據以於台北市○○段二○六地號上興建二層加強磚造之建物，編訂建築地址台北市○○街四○二之一號、四○二之一號二樓、四○二之二號、四○二之二號二樓等（目前建號分別為台北市○○區○○段二小段二九三五、二九三六、二九三四、二九三七建號），詎原告將此一於六十二年四月二十八日建築完成之建物，於八十二年及八十三年間分別轉讓或經再轉讓予第三人乙○○、李逸安、詹國松、黃獻卿及申屠煌等人各情，亦有土地使用權證明書、陸軍供應司令部工兵署六十年十一月二十七日（六○）橋浮署二九一六○號令、建築執照、使用執照、臺北市建物登記謄本等附卷可稽。

四、按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第十八條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。查本件原告將此一於六十二年四月二十八日建築完成之建物，於八十二年及八十三年間分別轉讓或經再轉讓予第三人乙○○、李逸安、詹國松、黃獻卿及申屠煌等人，已如前述，原處分乃依「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十三條及第一百四十一條之規定，撤銷原告眷舍居住權；上揭「國軍在台軍眷業務處理辦法」固於八十六年一月二十二日經修正為「國軍軍眷業務處理辦法」；惟原告「轉讓」（原處分載為頂讓）系爭眷舍之時間在八十二年及八十三年間，本諸上揭「法律不溯既往」及「程序從新，實體從舊」原則，被告適用「轉讓行為」當時仍屬有效之法令即「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百四十一條第二款：「‥‥眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取銷眷舍居住權。」之規定，尚無不合，原告訴稱原處分適用已失效之該辦法，顯已違法云云，容非可採。

五、按法律保留原則係屬憲法位階，其憲法理論依據之一即為法治國原則。法治國原則乃以人權保障為最終追求目標，而因法律的一般性、公開性與預先性，除可確保正義、防止特權與歧視的發生外，並可維護、提升行政行為的可量度性、可預測性與可信賴性，以保護人民免於遭受來自行政權的突襲，才根據法治國原則提出法律保留的要求。司法院大法官第四四三號解釋揭櫫「‥‥若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定‥‥。」惟該號解釋理由書中亦同時揭示：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」另依行政程序法第一百五十九條規定「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。茲本件原告無償受撥用土地之原決定作成所依據之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或嗣後修訂之「國軍軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理作業要點」，均係國防部本於職權發布之命令，該辦法之頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付。參照上揭大法官會議第四四三號解釋理由意旨，因「給付行政」係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或「國軍軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理作業要點」，就違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，尚與法律保留及法律優越原則無違。

六、按授益行政處分之廢止，依行政程序法第一百二十三條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」；次依行政程序法第一百二十四條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」是授益處分之廢止具有事由及期間之限制。原告轉讓系爭眷舍固於行政程序法施行之前，依「法律不溯既往」原則，上揭行政程序法之相關規定，固不能追溯適用，惟自九十年一月一日該法施行後，行政機關之行為行為自應遵循該規定辦理。本件原告經陸軍供應司令部工兵署核准撥地自建眷舍，係為一合法之授益處分，被告於九十二年二月十日欲廢止該授益處分，自應依前開行政程序法之規定為之。惟查，原告係於八十二及八十三年間將增建之眷舍轉讓他人，被告引用「國軍在台軍眷業務處理辦法」認有廢止（或撤銷）之原因，惟該廢止原因（轉讓行為）既發生於八十二及八十三年間，且一完成轉讓或頂讓，其行為即屬完成，則被告廢止授益處分，撤銷原告眷舍居住權，依上開說明，自行政程序法施行日九十年一月一日起算，至九十一年十二月三十一日已屆滿二年，被告於九十二年二月十日始以原處分撤銷原告眷舍居住權，顯已逾廢止之二年期間，於法有違。原告主張原處分之廢止已屆廢止期限，於法未合，自屬有據。

七、行政訴訟程序中，被告得否追補處分之理由？本院就該追補理由是否得予斟酌？按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由【有陳敏所著「行政法總論」八十八年版第一二六○頁以下、刊載於月旦法學教室之李建良「行政處分的理由事後補充」一文、刊載於中原財經法學雜誌第九期之盛子龍「行政訴訟程序中行政處分理由追補之研究」可參】，德國一九九六年修正之行政法院法第一百十四條第二段，配合其實務情勢，並明文規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」，而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第一百二十五條第一項及第一百八十九條第一項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第七十九條第二項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）；惟於此應注意者，為行政機關所追補之理由，必須在作成行政處分時即已存在，且不得改變行政處分的性質，同時不得妨礙當事人的攻擊防禦。經查，被告於訴願程序中曾追補國防部於九十一年十二月三十一日頒布之「國軍軍眷業務處理作業要點」（於九十二年一月一日生效）第九點第一項第三款規定：「將眷舍出租、出借、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者‥‥‥撤銷其眷舍居住權收回眷舍。」之規定（參訴願答辯書）；其中「以其他變相方法由他人使用房屋」得撤銷眷舍居住權收回眷舍之規定，乃該作業要點所增訂，原告將系爭眷舍轉讓他人交付他人使用，確已違反該規定，且迄今仍持續並未中斷，未逾二年之廢止期間，被告自得另行依據該規定行使廢止（撤銷）原告眷舍之居住權；惟查此項理由之追補，已變更原處分所認定之基礎事實（頂讓系爭眷舍）及援引之法條（國軍在台軍眷業務處理辦法第一百三十三條及第一百四十一條之規定），核非行政程序法第一百十四條所謂行政處分違反程序或方式規定之補正，並已逾越原處分之範疇，對於處分相對人即原告之攻擊防禦，亦屬有礙，已違反前述追補處分理由之限制。依上說明，該項理由之追補，本院自不得審究之。

八、綜上所述，本件被告以原告將系爭眷舍違法頂讓他人，乃於九十二年二月十日依「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十三條及第一百四十一條之規定，撤銷原告眷舍居住權；其授益處分廢止權之行使因已逾行政程序法第一百二十四條所定之二年期間，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告起訴執以指摘，尚非全無理由，爰將原處分及訴願決定均予撤銷，以資適法。至原告將系爭眷舍轉讓他人，交付他人使用，違反國防部於九十一年十二月三十一日頒布之「國軍軍眷業務處理作業要點」第九點第一項第三款「以其他變相方法由他人使用房屋」之規定，被告得撤銷其眷舍居住權收回眷舍；案經撤銷後，應由被告另為適法之處分，併予指明。

九、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第六庭