臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第三七四五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三七四五號

原告

康華人力仲介有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

廖振洲律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年七月九

日勞訴字第○九二○○二六七七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告受雇主陳妙珍委託辦理外勞聘僱許可業務，卻於九十一年十月三十一日提供不實之華濟醫院醫師診斷證明書向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）申請聘僱外籍監護工，案經該會所屬職業訓練局於九十一年十二月三十一日以勞職外字第○九一○二○八○六五－一四號函移由被告，經被告審查，認其違反就業服務法第四十條第八款規定，乃以九十二年三月二十八日府勞二字第○九二○八五○七四○一號違反就業服務法罰鍰案件處分書，依同法第六十五條第一項規定，處原告罰鍰新台幣三十萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：原告主張其於九十一年十月三十一日提供不實之華濟醫院醫師診斷證明書向勞委會申請聘僱外籍監護工，係無任何過失可言，是否為有理由？

㈠原告主張之理由：

⒈行政秩序罰草案第五條規定：「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」立法理由：一、以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行為人主觀上有可非難性為前提，而行為人主觀上有可非難性者，乃行為人為行政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。二、按刑法對過失行為之處罰，以法律有明文為必要（刑法第十二條第二項），且其所處罰者多屬重大法益之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，不宜採納，此有草案條文可憑。本件係雇主陳妙珍為向勞委會申請家庭外籍監護工照護其母陳王竹時，委託原告辦理，原告之營業所在台東縣，陳妙珍之住所在台北，因此原告復將之委託案外人大統人力仲介公司（以下簡稱大統公司），大統公司將之轉委託案外人侯承讚，侯承讚再轉託給裴彩旭處理，而原告、大統公司、侯承讚均不知系爭診斷證明書係屬偽造，此有台灣台北地方法院檢察署九十二年度偵字第一四一三號不起訴處分書可憑。原告不知診斷證明書係屬偽造，即欠缺不法故意，而就業服務法第四十條第八款並未明文處罰過失，按上開行政秩序罰草案第五條規定，原告不應受罰。再者，司法院大法官會議釋字二七五號曾作成解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院六十二年度判字第三○號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任條件』，及同年度判字第三五○號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問』其與上開意旨不符部份，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」解釋文所稱「不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，將行之多年不問有無故意或過失一概處罰之原則，一舉加以變更。其理由不外基於憲法保障人民權利之意旨，因為「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」（引自該號解釋理由書），始得加以處罰。原告欠缺不法故意，亦無過失，揆諸上開司法院解釋文，亦不應受罰。

⒉訴願決定駁回意旨略謂：就業服務法第四十條第八款規定「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務不得有下列情事：接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」審諸其條文內容並未針對該行為之主觀構成要件加以明文限定於「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之情形，是倘行為人不能舉證證明自己無過失時，依前揭司法院大法官會議釋字第二七五號解釋即屬其處罰之範圍。查本件訴願人既係經許可設立之專業之仲介公司，其委託訴外人大統國際有限公司總經理王均協助開具系爭診斷證明書，訴願人於收到診斷證明書後即應對該診斷書內容、就診地點之可能性及該診斷書記載病症等節加以注意。其按情節應注意，並能注意而不注意者，即予有過失。是訴願人所為核已違反就業服務法第四十條第八款之規定，其僅空言指稱完全不知該診斷證明書係屬偽造，顯無任何故意或過失，顯係卸責之詞云云。惟查，本件提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故不宜遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。其次，系爭診斷證明書有蓋醫院及醫生之印章，從外觀上完全看不出係屬偽造，原告顯已盡注意義務，無任何過失可言。

⒊綜上所述，原處分及訴願決定自嫌速斷，於法不符。

㈡被告主張之理由：

⒈按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第四十條第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項分別定有明文。本件原告受雇主陳妙珍委任辦理外勞聘僱許可業務，卻於九十一年十月三十一日提供不實之華濟醫院醫師診斷證明書向行政院勞工委員會申請聘僱家庭外籍監護工，有原告負責人甲○○九十二年一月二十四日之偵訊筆錄、雇主陳妙珍九十二年一月二十三日之偵訊筆錄、華濟醫院九十一年十一月十八日華業字第九一一一一八○一號函及陳妙珍聘僱外籍勞工申請表可稽，原告違反就業服務法第四十條第八款規定，經被告審（調）查屬實，依同法第六十五條第一項規定，處罰鍰新台幣三十萬元，原告不服被告九十二年二月二十八日府勞二字第○九二○八五○七四○一號就業服務法罰鍰處分書所為之處分，提起訴願，嗣經行政院勞工委員會以九十二年七月九日勞訴字第○九二○○二六七七五號訴願決定書予以駁回。揆諸前揭規定及說明，被告處分自屬於法有據。

⒉查就業服務法對於私立就業服務機構的設立採許可制，未經許可者，不得從事就業服務業務，該法第三十四條第一、二項已有明定，同法第三十六條第一項規定，私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員，其立法原意係賦與私立就業服務機構較高的責任及注意義務。另依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。準此，私立就業服務機構從事就業服務業務，應以其專業知識提供服務，並就處理之事務提供善良管理人之注意義務。本件原告受陳妙珍委任辦理外勞聘僱許可業務，並受有報酬，於處理客戶申請聘僱家庭外籍監護工案時，轉請大統公司處理診斷證明書開立事宜，即應對診斷證明書之取得、內容詳加查證，查雇主陳妙珍陳稱曾質疑診斷證明書之真實性（病因不符），且表示其母親（陳王竹時）未曾到過華濟醫院就診，原告未詳加查證，仍予送件，顯有違背其善良管理人之注意義務，縱非故意，已屬有過失，符合就業服務法第四十條第八款提供不實資料之要件。

⒊又司法院大法官會議第二七五號解釋以：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」查原告係專業私立就業服務機構，對於診斷證明書之取得程序，應有其一定認識，如受監護人未親至醫院由醫師診治，並向醫院要求開立診斷證明，自無可能憑空取得診斷證明書。本件雇主陳君家住臺北市，受監護人陳王竹時平時在振興醫院就診，且雇主陳君已表示其母親未曾至嘉義華濟醫院就診，原告於取得該不實之診斷證明書後，對受監護人何以千里迢迢遠赴嘉義就診乙事應有其專業之注意，惟仍予送件，其對診斷書之內容、就診地點之可能性應注意而未注意，顯有未查證之違失，原告雖辯稱該診斷證明書有用印、無法從外觀察覺係屬偽造等情，仍不能證明其無過失，依上開解釋，仍應受處罰。

⒋原告所違反者係行政法而非刑法之規定，自不能以故意、過失限定其責任要件。原告以本件類似刑法上行使偽造文書罪，認為並非僅違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，顯無可採。

⒌原告另主張行政秩序罰草案第五條：「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」之規定，認其欠缺不法故意而不應受罰。惟審諸就業服務法第四十條第八款：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」規定之條文內容，並未針對該行為之主觀構成要件加以明文限定於「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之情形，如行為人不能舉證證明自己無過失時，依司法院大法官會議釋字第二七五號解釋，即屬其處罰之範圍。本件原告違法事實至為明顯，被告依法予以處分並無不當及違誤，原告所訴無理由。

理由

一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事．．．

八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第四十條第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項所明定。

三、本件原告受雇主陳妙珍委託辦理外勞聘僱許可業務，卻於九十一年十月三十一日提供不實之華濟醫院醫師診斷證明書向勞委會申請聘僱外籍監護工，案經該會所屬職業訓練局於九十一年十二月三十一日以勞職外字第○九一○二○八○六五－一四號函移由被告，經被告審查，認其違反就業服務法第四十條第八款規定，乃以九十二年三月二十八日府勞二字第○九二○八五○七四○一號違反就業服務法罰鍰案件處分書，依同法第六十五條第一項規定，處原告罰鍰新台幣三十萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回。原告循序起訴意旨略以：本件係雇主陳妙珍為向勞委會申請家庭外籍監護工照護其母陳王竹時，委託原告辦理，但原告之營業所在台東縣，陳妙珍之住所在台北，因此原告復將之委託案外人大統公司，大統公司將之轉委託案外人侯承讚，侯承讚再轉託給裴彩旭處理，而原告、大統公司、侯承讚均不知系爭診斷證明書係屬偽造，原告欠缺不法故意，而就業服務法第四十條第八款並未明文處罰過失，原告自不應受罰；再者，本件提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故不宜遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰；又系爭診斷證明書有蓋醫院及醫生之印章，從外觀上完全看不出係屬偽造，原告顯已盡注意義務，無任何過失可言，原處分及訴願決定自嫌速斷，於法不符云云。

四、卷查原告受雇主陳妙珍委任辦理外勞聘僱許可業務，卻於九十一年十月三十一日提供不實之華濟醫院醫師診斷證明書向行政院勞工委員會申請聘僱家庭外籍監護工之事實，有原告負責人甲○○九十二年一月二十四日之談話紀錄、雇主陳妙珍九十二年一月二十三日之談話紀錄、華濟醫院九十一年十一月十八日華業字第九一一一一八○一號函及陳妙珍聘僱外籍勞工申請表等附原處分卷可稽；是被告認原告違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定裁處原告罰鍰新台幣三十萬元，洵屬有據。

五、原告主張受雇主委託後復將之委託案外人大統公司，不知系爭診斷證明書係屬偽造，欠缺不法故意，且系爭診斷證明書有蓋醫院及醫生之印章，從外觀上完全看不出係屬偽造，原告顯已盡注意義務，無任何過失可言，而就業服務法第四十條第八款並未明文處罰過失，原告自不應受罰云云；惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」次查，就業服務法對於私立就業服務機構的設立採許可制，未經許可者，不得從事就業服務業務，該法第三十四條第一、二項定有明定，同法第三十六條第一項規定，私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員，其立法原意係賦與私立就業服務機構較高的責任及注意義務。另依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。準此，私立就業服務機構從事就業服務業務，應以其專業知識提供服務，並就處理之事務負善良管理人之注意義務；本件原告受陳妙珍委任辦理外勞聘僱許可業務，並受有報酬，於處理客戶申請聘僱家庭外籍監護工案時，轉請大統公司處理診斷證明書開立事宜，依上說明，即應對診斷證明書之取得、內容等詳加查證；查雇主陳妙珍家住臺北市，於接受訪談時陳稱伊曾質疑診斷證明書之真實性（病因不符），且表示其母親（陳王竹時）平時在振興醫院就診，未曾到過華濟醫院就診之情，有台北市政府勞工局談話紀錄附卷可稽；原告係專業私立就業服務機構，對於診斷證明書之取得程序，應有其一定認識，如受監護人未親至醫院由醫師診治，並向醫院要求開立診斷證明，自無可能憑空取得診斷證明書；詎原告於取得該不實之診斷證明書後，對受監護人何以千里迢迢遠赴嘉義華濟醫院就診乙事應有其專業之注意，惟仍予送件，其對診斷書之內容、就診地點之可能性，應注意而未注意，顯有未查證之疏失，已違背其善良管理人之注意義務，縱非故意，已屬有過失；原告雖稱該診斷證明書有用印、無法從外觀察覺係屬偽造等情，仍不能證明其無過失，依上開解釋，自仍應受處罰。

六、原告另主張本件提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故不宜遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰云云；查本件原告所違反者係就業服務法第四十條第八款規定，而應受同法第六十五條第一項規定之罰鍰處分，係屬違反行政法規而受之秩序罰，此與是是否構成刑事偽造文書之犯罪無涉，原告所認，容有誤會。況就業服務法第四十條第八款「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」之規定，並未針對該行為之主觀構成要件明文限定於「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之情形，如行為人不能舉證證明自己無過失時，依上揭司法院大法官會議釋字第二七五號解釋，即難解免其應負之責任。至原告謂依行政秩序罰草案第五條「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」之規定，伊不應受罰云云，惟該草案既未經立法通過，自不得執為免責之論據。

七、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。被告以原告提供不實之醫院診斷證明書，申請聘僱外籍監護工，認其違反就業服務法第四十條第八款規定，爰依同法第六十五條第一項規定處原告罰鍰新台幣三十萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第六庭