九十二年度訴字第四五六號｜行政：公平交易法｜裁判日期：93 年 04 月 22 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四五六號原　　　告　兌龍工程有限公司代　表　人　甲○○董事）訴訟代理人　陳崇善律師被　　　告　行政院公平交易委員會代　表　人　黃宗樂（主任委員）訴訟代理人　乙○○ 丙○○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年十一月二十一日院臺訴字第○九一○○九○五二四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣法務部調查局高雄市調查處於民國（下同）九十年六月十五日以高市肅字第九○ ○○○四三九一一號函被告略以，原告、宏順路面機械有限公司（下稱宏順公司）、禾華機械有限公司（下稱禾華公司）、豐樺工程有限公司（下稱豐樺公司）係高屏地區○○○○路面刨除業者，為免彼此間削價競爭及遭營造廠剝削，乃協議以成立聯誼會方式，約定聯合將承作道路瀝青刨除業務之價格，每平方公尺調漲新台幣（下同）六元，其中二元作為會費，用以協調處理爭議，餘四元則分配予其他三家未承作工程業者，涉嫌違反公平交易法等情。案經被告調查結果，以原告與宏順公司、禾華公司、豐樺公司前後二次成立聯誼會，合意約定彼此承作工程之比例及價格，限制高屏地區路面瀝青刨除市場之競爭，足以影響市場功能，違反行為時公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十一年七月十二日公處字第○九一一一二號處分書，命原告自處分書送達之次日起，立即停止前項違法行為，並處原告三百萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。二、陳述：１、按訴願之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之，行政訴訟法第一百零六條第一項定有明文。關於在途期間之計算與扣除，同法第八十九條亦有明文，並經司法院公布其計算標準，是當事人居住於台灣地區，非居住於管轄區域者，其在途期間，按該行政法院區域之在途期間日數，再加上居住地行政法院管轄區域內之在途期間日數計算。本件行政院係於九十一年十一月二十一日作成訴願決定，原告居住於高雄市，在途期間八日，則原告已於法定期間內提起訴訟，合先敘明。２、所謂聯合行為，係以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限，公平交易法第七條第二項對之設有定義性之規定，可知該法關於聯合行為之規定，係為保障市場競爭機能，如事業間之結合，並未影響特定市場功能，應非屬該法處罰之聯合行為。復按公平交易法第十四條第一項但書規定：「但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限．．」，並舉七項情形以為依循，原告因不諳上開但書規定，未瞭解聯誼會為提升瀝青路面刨除業之工作品質之想法，可能被認為係聯合行為而未為申請，或有疏失之處，然依該條立法精神與整體條文內容觀之，聯誼會運作期間確有提升當地瀝青路面刨除業者之工程品質之事實，國家機關實不應如此苛責原告。３、高屏地區為一開放、具競爭之市場，聯誼會之運作，不足以左右市場價格。高屏地區○○○○路面刨除業者，雖主要為原告與禾華、宏順與豐樺等公司，然此係各公司基於機具運輸成本之考量，自動形成之市場運作，原告及該等公司成立聯誼會前後，均未禁止台灣地區其他四十家業者進入高屏地區市場，高屏地區仍為一開放市場，僅在工程規模、機具運輸成本考量，有利潤可圖時，其他業者仍會進入高屏地區之市場參與競爭，且聯誼會成員豐樺公司亦曾多次跨區承攬中北部工程，可知目前國內相關業者競爭情形，即非以地區為劃分基準。縱原告以成立聯誼會方式，相互約定承作之工程及其價格等，亦不足以左右高屏地區○○路面刨除市場與價格，該價格僅回復至合理水平，被告未詳查事實，僅以原告及上開三家業者乃高屏地區僅有之四家刨除業者，逕認聯誼會運作已影響高屏地區○○ 路面刨除市場之功能，尚嫌速斷。４、聯誼會成員間仍須競爭，對於高屏地區○○○路面刨除業市場，並無影響或壟斷能力。關於聯誼會運作之事實，雖根據協議，將承攬價格訂於每平方公尺二十元以上，然實際上仍有以每平方公尺十八元承作之情形存在，該協議並無實質拘束力，且四家業者間仍須競爭，並非聯合壟斷市場供需，該聯誼會之約定亦不足以拘束原告及其他三家業者，且對於高屏地區○○○路面刨除業市場，更無影響或壟斷能力，依公平交易法第七條第二項規定，即無所謂「影響到特定市場功能之聯合行為」之情形存在。另政府公部門對於瀝青路面刨除之單價分析，顯然高於原告及其他三家業者所約定之二十元，原告及其他三家公司之所以有此約定，係不希望因彼此間之惡性競爭，而無合理利潤可圖，造成施作品質之低落。５、瀝青路面刨除業者係上游營造廠商之下包商，並未直接標取政府工程，僅係經由與已獲得道路路面工程之營造商間之契約，承作道路工程之一部分工作（即瀝青路面刨除工作），使營造廠商能順利舖設新路面，則瀝青路面刨除業者間，因須向營造廠商取得工作，競爭相當激烈，甚至削價競爭，嚴重影響成本計算與工作品質。是聯議會之成立，實係基於不願見同業因削價競爭，影響工作品質。且由公平交易法第十四條關於禁止聯合行為之原則與例外之立法精神以觀，如有益於整體經濟與公共利益時，尚不宜完全否定其正面功能，是為使瀝青路面刨除業者能適當生存，避免受上游營造廠之剝削，兼顧公共工程之進行，原告及其他三家業者成立聯誼會而為無拘束力之約定，除未限制競爭、妨礙市場及價格之功能外，尚有益於整體經濟與公共利益，被告未加審酌，驟為處分，顯屬違法。６、被告籠統以所謂「經衡酌上開受處分人等違法行為動機、目的、預期之不當利益、危害交易秩序之持續期間、經濟狀況、市場地位、配合調查」云云，作為裁處之依據，未詳細就該項目逐一提出依據並說理，其所為處分即為不備理由，應屬違法： ⑴按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」、「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政程序法第三條第一項、第四條、第六條、第九條及第十條分別定有明文。被告所為裁罰處分存有裁量瑕疵，其作成過程違反平等原則、怠於行使裁量（裁量怠惰）、基於不充足之資料為不當、不法之裁量（裁量濫用、裁量恣意）、未充分就當事人有利及不利之情形加以注意而屬違法，故上開行政機關違法行為應受人民與司法機關之審查，並應將該違法行政處分予以撤銷。 ⑵次按公平交易法之立法意旨，該法第一條明定係為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮。而關於聯合行為之規定，係為確保公平競爭制度，避免對於市場競爭之限制，妨害市場及價格之功能，影響消費者之利益，是依上開立法意旨，主管機關以公平交易法第四十一條規定為裁罰處分時，應以行為人對於競爭秩序之影響程度作為裁量之依據，重則重之，輕則輕之，倘其裁量非依上開原則為之，則該裁罰處分除可能違反平等原則外，並可能有裁量濫用情形而屬違法。 ⑶成立聯誼會，乃原告及其他三家業者之共識，均出於自願，原告於訴願程序主張，惟未獲採納。參照關係人徐進安、陳振華、陳添枝於台灣高雄地方法院九十年度重訴字第一號刑事案件審理過程之證詞（該案經台灣高等法院高雄分院九十二年度上訴字第八○一號判決在案），可知豐樺公司負責人陳添翼同意成立聯誼會，而宏順公司、禾華公司於該案亦承認係出於自願成立聯誼會，並無所謂非真心參與、被迫參與之情事，被告與訴願決定機關不查實情，顯屬違法失當。原處分認原告之實際負責人謝旺龍違法行為之動機惡質性較高，惟謝旺龍係坦然面對調查，與其他人冀圖閃避責任，將之全數推給謝旺龍之情形不同，其他人之惡質性反較謝旺龍為高，故被告所為事實認定顯有違誤，亦失公平。 ⑷聯誼會既出於四家業者之自願，主管機關作為裁罰依據之「違法行為動機、目的、危害交易秩序之持續期間」等項目，四家業者之違法行為動機應屬相同，被告應詳查四家業者有關「預期之不當利益、經濟狀況、市場地位、配合被告調查」等項目，以為裁罰之依據。另有關「悛悔實據及配合調查」項目中，被告稱原告實際負責人謝旺龍於調查過程全無悔意云云，此係對謝旺龍之誤解，謝旺龍於被告調查中，始終坦然面對並誠實回答相關問題，所述與在刑事案件之供述一致，且聯誼會於事發後亦全部停止運作，難道非屬改正行為？反之，豐樺公司負責人陳添翼與其兄陳添枝於被告訪談中，作出諸多與事實不符之陳述，企圖干擾調查，使被告作出有利於己之裁決，是就配合調查部分，豐樺公司之不法程度應較高，即豐樺公司在聯誼會期間增加工作機器設備，且要求聯誼會召集會議，同意其增加工作分配比例，有台灣高等法院高雄分院九十二年度上訴字第八○一號判決可稽，該公司負責人陳添翼與陳添枝豈能於事後向有關機關陳述其為被迫參與，進而未對之裁處罰鍰，被告認定事實，顯有疑義。 ⑸被告於另案台灣高等法院高雄分院九十二年度上訴字第八○一號判決認定豐樺公司負責人陳添翼與其兄陳添枝參與聯誼會運作期間之態度為：「足見聯誼會成立之初，亦是業者之一陳添翼當初所同意，又成立聯誼會既能增加陳添翼公司之收益，衡情陳添翼應無於第二次聯誼會成立之初即拒絕加入之理，是被害人陳添翼一再陳稱係受脅迫不得已才加入聯誼會一節，顯違常情，自不得遽採為不利於被告等之認定，是亦難認該聯誼會是具有脅迫性質之犯罪組織。」，被告昧於此，於本件主張：「該判決內容與被告原處分認定事實一致」云云，顯曲解事實，企圖誤導鈞院。 ⑹參考表第十三項「綜合其他判斷因素」部分，被告認為邀請黑道份子主持會務，致會員受暴力傷害云云，與事實不符。蓋協助會務進行之陳峰隆係在大家共識下處理事務，非由謝旺龍一人邀請，且大家相處融洽，開會地點亦曾在豐樺公司或陳添枝家中，陳添翼增購刨除機後要求增加工程比例，亦在其公司開會，由其兄長陳添枝主持會議，被告不察，主觀遽為認定，顯屬違誤，亦與台灣高等法院高雄分院九十二年度上訴字第八○一號判決所載事實有間。另參考表第十五項「參考數據」部分，並未對因違法行為預期之不當利益、所得利益等提出數據資料，被告將該等因素列入其中，顯欠缺依據。又據目前已提出之三家公司資料，僅原告於第十五項列出八十九年營業額二千餘萬元、八十四年資本額五百萬元，而其他二家公司並未列出相當數據，依據表格說明，似不必列出，惟此乃表格設計失當，容易因該等單獨列出之數據而誤導處分之作成。況未見被告對豐樺公司之裁處罰鍰額度參考表，被告究竟如何作成不予裁處罰鍰處分，顯有疑義。 ⑺被告於原處分表示：「高雄市調查處所指本案所涉工程金額似屬偏高、本案四業者均無法確切提供聯誼會運作期間各公司所得利益，乃由銀行相關帳目清查」等語，可見被告作成處分過程所收集之資料並未齊備，亦未妥適，其逕以此不完備、不妥當之資料為基礎，依一己之主觀，依銀行帳目清查而為處分之依據。惟各公司營業情形，由各公司報稅資料均可獲得最詳細正確之資料（如未詳細正確報稅，乃涉及逃漏稅問題，各公司由上游廠商承包工程，上游廠商可將此項支出列帳而為成本，故各公司必將此收入詳列，則稅捐機關僅進行勾核往來廠商資料，即可輕易查知是否正確報稅），被告捨此不查，其調查方式令人匪夷所思。 ⑻有關市場地位（即市場佔有率部分），在聯誼會期間，係以各業者所擁有刨除機之台數分配工程比例，原告為二．四台，禾華公司為一．三台、宏順公司為三．三台、豐樺公司為三台。且豐樺公司負責人陳添翼於被告調查時承認其生意較佳，證實陳添翼承接之業務量較大，可見高屏地區○○路面刨除市場之佔有率，應以豐樺公司為最高。有關聯誼會之運作，自八十九年九月七日爆發衝突事件，並引發被告展開調查後，原告及上開公司即已終止聯誼會之運作，可知原告並非故意違法，尤由聯誼會終止後之各業者九十年度業績以觀，豐樺公司高達三千萬元，原告與宏順公司約一千八百萬元，禾華公司僅約一千六百萬元，依據獲利程度，可知豐樺公司與宏順公司（加上豐源工程行）為最多。 ⑼有關豐樺公司為何未予處分，被告並未檢附「裁處罰鍰額度參考表」，無從評斷被告所為處分之適法性，原告請求鈞院命被告提出其未處罰豐樺公司之評量文件等資料。被告稱豐樺公司已受處分云云，惟未見被告提出證據證明，被告復稱對該公司未處罰鍰，亦未見被告提出適當理由說明，故被告於決定是否處罰與處罰金額高低時，其裁量權之行使，不僅不附理由，亦與平等原則、公平原則與合理原則等有所違背，且有裁量濫用、恣意為裁量之情事，即屬違法。 ⑽為使鈞院充分瞭解四家公司於聯誼會運作期間之真正營業額與利潤，用以證明被告未能依各公司獲利情形，確實建構全案事實，原告聲請鈞院向稅捐稽徵機關調閱八十八年、八十九年（聯誼會運作期間）四家公司之報稅資料，又豐樺公司之部分業務係由其家人掛名之豐源工程行為帳務處理或承作，亦請一併調閱，以利統計於聯誼會期間各家公司獲利情形，充分明瞭被告於行使裁量權過程，是否充分審酌相關資料，尤以被告裁處違法事業罰鍰額度之審酌依據，既以所謂綜合各項因素裁量決定，可見「違法所得利益、事業經營狀況、營業額」三項因素確實於被告為裁量時考量因素，故原告聲請鈞院調閱報稅資料，俾鈞院充分審酌上開三項因素，查察被告是否有怠於為裁量或裁量違反平等原則之處。７、原告對被告所為處分不服，提起訴願，訴願決定機關仍依被告之調查結果加以採認，駁回原告訴願，實令原告對國家行政機關官官相護之心態感到心寒，原處分及訴願決定顯屬違法不當。另該聯誼會之運作，並非公平交易法所欲處罰之聯合行為，縱認仍應處罰，亦請從輕處理，並依公平原則為之。本聯誼會運作期間，豐樺公司獲利最多，且因豐樺公司協助警方逮捕陳峰隆的大哥，故衍生本件公平交易法案件，被告並未詳究事實，裁處罰鍰參考表亦未具體考量受處分人之違法行為利益所得與其動機間之關聯性，據以作成處分，顯失公平，被告應按各參與聯誼會業者之刨除機具數量及工程分配比例、年度營業額及所獲不法利益多寡加以裁量，方符公允。８、被告稱其裁處罰鍰額度參考表僅係業務單位建議並供委員會議審議時，補充全卷內容事證之用，該表格設計本即僅供內部參考云云，似認該參考表不具重要性，僅係審議過程之枝微末節，惟被告於原處分提出之裁罰基準與該表格之內容幾乎相同，且被告之陳核與審議過程，於承辦處擬具提案時，已將提案及原處分中關於處分金額填列，該裁處罰鍰額度參考表均列為「機密文件」隨全案公文旅行，並影印十五份以供全部委員及相關人員閱讀，此有被告提出之裁處罰鍰額度參考表隨案件陳核及委員會議審議流程表可參，則如此重要之參考表，對於委員之決定豈無重要之影響？被告卻輕描淡寫，意欲一筆帶過，不受人民與司法機關之審查，其官僚心態，實屬可議。上開參考表既於行政行為作成過程扮演重要之地位，即應接受人民與司法機關之審查，以查察其是否充分遵循正當程序等依法行政原則，倘未能遵循即屬違法。９、被告復稱各該受處分事業營業額及獲利多寡，亦非被告裁處罰鍰之唯一審酌依據云云，原告並未認為上開標準係唯一依據，然被告於裁量權行使過程中，既提出該等標準以為說理，並以此作為依法行政行為之依據，該等標準是否妥當與被告作成處分過程是否確實依該等標準行使裁量，即應接受人民與司法之審查。準此，被告應依據該等標準而詳為調查事證，以為裁量之依據，否則即有怠為裁量等違法。被告顯不習慣於細緻行政行為應有之作業程序與思考邏輯，企圖以籠統之判斷，恣意遂行其粗糙之行政行為，於今日國家立法機關正式制定行政程序法等法律，宣告我國正式邁入高度法治之時代，尤對於行政機關之行政行為於程序上與實質上合法之要求時，被告作法顯有未洽。乙、被告方面：一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：１、按「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限．．」公平交易法第十四條定有明文。是公平交易法對於聯合行為之管制，係採原則禁止，例外許可之立法方式，事業欲為聯合行為，須符合「有益於整體經濟與公共利益」之要件，事先向中央主管機關申請，並獲許可後始得為之。原告與其他關係人分別前後二次參與成立聯誼會，合意約定彼此承作工程之比例及價格，限制高屏地區路面瀝青刨除市場之競爭，足以影響市場功能，事先亦未向中央主管機關申請許可，已違上開規定。是原告所為二次運作聯誼會行為，已合致公平交易法第七條有關聯合行為之規定，且該聯合行為並無同法第十四條第一項規定所列七款得例外許可情形之一，而有益於整體經濟與公共利益之情事，原告所為足以影響市場功能及交易秩序之聯合行為，縱事前提出申請，非但無受許可之可能性，且必為被告所禁止，故原告稱其疏未申請云云，顯屬託詞。２、原告於被告訪談時表示，高屏地區從事瀝青刨除業者僅有四家，由於刨除機具龐大笨重，故各公司多在所在縣市經營，較少跨縣市承接生意，高屏地區僅於數年前曾出現外縣市業者前去承攬工程，至高屏地區四業者則因機具較多，有赴外縣市承攬工程情形，但主要仍在高屏地區承接業務。另據宏順公司表示，其他地區業者至高屏地區承作工作之機會很少，主因機械拖運成本很高之故；禾華公司表示，高屏地區瀝青刨除業者僅有四家，且外縣市業者到高屏地區承攬工程之機會不多，主因成本較高之故；豐樺公司表示，外縣市業者至高屏地區施工者亦不多，主要因考量成本，須工程規模相當大，足夠負擔運費及員工外宿等費用時，方會跨縣市承攬等語，足證瀝青刨除業因其行業性質，施工時須使用龐大笨重之刨除機具，外縣市業者前往高屏地區競爭承攬工程之機會有限，並不足以撼動原告於高屏地區所具有之顯著市場地位。原告援引多年前少數外縣市業者介入承攬工程競爭乙事，企圖模糊市場界定，脫免其從事違法聯合行為之可非難性。另豐樺公司是否多次跨區承攬中北部地區之瀝青刨除工程，與本案認定成立聯誼會之四家業者於高屏地區是否具有顯著市場地位顯無關係。３、一般事業間成立之聯誼會，如其成立之目的及達成之共識，與當地市場價格無關，被告原則上並不干涉，而所謂市場合理價格，係指自由公平競爭下之市場價格，即在自由、公平競爭下，可確實反應業者成本，進而產生合理之市場價格而言。又依本案行為時公平交易法施行細則第五條第二項規定，該法第七條規定之其他方式之合意，係指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者均屬之。縱原告主張其承攬工程時，未依聯誼會報價單規定之價格報價（即聯誼會規定之價格對其無拘束力），然相關涉案業者既已承認渠等確有共同運作聯誼會之行為，且事實上該等行為亦已導致當時高屏地區瀝青刨除市場工程報價普遍上揚之結果，原告尚難僅以各業者實際未依聯誼會規定報價，即認其無違反公平交易法有關聯合行為之規定。４、原告實際業務負責人謝旺龍九十年十月十六日之陳述意見自承：「．．嗣決定以共組『聯誼會』方式，將四家業者所標得之路面刨除工程，依四家業者所擁有路面刨除機之數量，比例分配給四家業者承作．．」；宏順公司於法務部調查局高雄市調查處所為之調查筆錄表示：「迄八十九年六月間起，．．會員間則以各會員之刨除機具數量比例分配工程承攬量．．」等語；豐樺公司負責人陳添翼表示其對於聯誼會採取分配配額方式限制各公司工作量之作法不滿，致有該公司員工及相關刨除機具遭傷害或毀損之事實；顯見透過聯誼會運作之結果，原告及其他關係人所承攬之路面刨除工程，雖可能經其各自向營造廠商報價承攬，惟實際上仍須透過聯誼會之運作，以分配各業者間之施作量，業已損及各業者間自由競爭之機制。５、原告及關係人豐樺公司、宏順公司及禾華公司於本案調查期間，就相關承攬工程報酬部分，分別表示：「聯誼會運作期間，價格會比較合理，抬面上單價二十元 ﹨平方公尺，但實際上還是會有低於二十元之現象，非聯誼會運作期間，平均在十三元﹨平方公尺左右」、「．．八十九年六、七月間，在被迫的情形下，單價較平常提高三元」、「聯誼會成立後，因為會員間不會惡性競爭，致承攬價格自原來每平方公尺約十二、十三元漲為十八至二十元左右．．承攬廠商每平方公尺增加約三至四元利潤」及「實際上每個工程的單價，依照施工條件、道路狀況而有高低差異，不過，聯誼會運作期間，價格會較為有利」等語，原告及上開公司合意約定彼此承作工程價格之違法行為，業臻明確，該聯誼會運作期間之市場單價變化，均係原告及其他受處分人所自認，故原告所稱尚待斟酌。６、綜觀法務部調查局高雄市調查處及被告調查所得之相關事證資料，原告對於何人提出成立聯誼會之共同商議，及何人引進或何以由非業者陳峰隆負責會務等事，均表示記不清楚或忘記云云，惟宏順公司、禾華公司及豐樺公司均表示該聯誼會之成立係由原告之實際業務負責人謝旺龍提議成立，宏順公司及豐樺公司復具體指出係由謝旺龍邀請陳峰隆出面成立等語。況陳峰隆本人於相關陳述意見中，亦具體表示：「兌龍公司負責人謝旺龍與業者協議成立『聯誼會』，並邀我負責『聯誼會』之運作，．．迄八十八年十月間起，因謝旺龍之提議，『聯誼會』再開始運作迄今」等語，顯見原告於調查過程中為求卸責，就相關重要事實均諉稱不知，然其對於成立聯誼會從事聯合行為乙事，自始即居於主導地位，經被告綜合相關事證，進而認定其他關係人對該聯合行為之參與程度有所不同，分別認定從事該聯合行為之業者間有主動積極促成、非真心參與或被迫參與等不同情節，並無違誤。７、原告援引關係人於刑事案件訊問筆錄中所載內容，主張被告相關採證過程涉有瑕疵云云。惟禾華公司徐進安表示：「『從側面了解』陳添翼也有意願」、「『應該』沒有」，或陳添枝對於陳添翼是否被迫參加表示「我不知道」等，或係證人個人臆測之詞，或係明確表示不知陳添翼是否有被迫加入等，甚或相關筆錄所載：「第一次開會在陳添枝家，陳添翼有到場」、「陳添翼沒有反對」、「沒聽過」陳添翼要退出聯誼會及「我弟弟陳添翼有同意成立聯誼會」等，該等陳述紀錄內容顯與被告認定豐樺公司亦為聯合行為之行為主體而加以處分之結果，並無不同。原處分自始即未否認原告及上開公司皆為公平交易法第十四條規定聯合行為之主體，且對原告以外之關係人禾華公司、宏順公司及豐樺公司予以處分，何有以片面之詞採認聯合行為之情事。況有關原告所提刑事案件判決係本案關係人陳峰隆暴力傷害豐樺公司負責人陳添翼之有罪判決，該判決內容與原處分認定之事實一致，益證被告認事用法並無違誤。８、原告稱本件被告所為處分疑有裁量濫用之情事云云。惟： ⑴原告於接受被告訪談時，雖主張聯誼會係由高屏地區四家瀝青刨除業者共同商議組成，然並未承認係由其召集成立，是何有其所稱「坦然、坦承面對調查」之說？原告表示就聯誼會之成立，係抱持樂觀其成之態度，同時其實際負責人謝旺龍除承認其因知悉陳峰隆作事認真之個性，故建議僱請陳峰隆負責聯誼會會務外，且認為因聯誼會之運作，對會員確有利益均霑之好處，故會員支付陳峰隆君每月數十萬元之薪資係屬合理等情。亦即，原告違法行為動機部分，原告實際負責人謝旺龍為聯合行為之主導者，且係由其邀請第三人陳峰隆主持聯誼會會務運作，陳峰隆除獲上開報酬外，亦有分配部分工程基金額度，有渠等二人到被告處相關陳述紀錄可稽，相較於其他三家受處分人，原告之惡性顯然較為重大。又原告及其他受處分人係約定輪流擔任會長職務，原告主張開會地點曾在豐樺公司或由陳添枝主持會議等，與本案認定並無衝突，而原告於本案事發後，因聯誼會停止運作而停止聯合行為，亦屬不得不然之舉，與其他受處分人於調查過程中尚具悔意及改正意願之情形自屬有別。 ⑵原告在調查過程中，對於聯合行為仍抱持肯定之態度，全無悔意，且配合調查態度亦不佳，相較於其他受處分人提出相關證據資料配合調查，並表明日後不願再參與聯合行為之態度，故原告在悛悔實據及配合調查等態度較差。另被告就該案受處分人因違法行為所獲整體利益對於市場交易秩序之影響程度加以判斷，當初法務部調查局移送被告相關資料時，雖表明該案件整體不法利得高達十一億餘元，惟經被告以銀行相關帳戶存款明細等明確事證資料，重新審慎保守估算其不法利得應為四千餘萬至八千餘萬元之間，故在違法行為所得利益之考量項目中均勾選為「一般」（至於何種情況勾選「極高」或「高」，並無一定之數據標準），並未就受處分人個別所分配之違法行為所得利益加以區分，而係就整體加以考量，至於原告所稱受處分人之刨除機具數量、工程分配比例及年度營業額部分，則係在該裁處罰鍰額度參考表中提出相關參考數據供審查委員參考，此部分（違法行為所得利益）亦非原處分唯一之裁量基準，且違法行為所得利益分配不平均，本即屬聯合行為無法長久持續之重要原因。 ⑶原告於被告調查過程中，對於聯誼會之運作，均採肯定立場，且綜觀全案事實，可知謝旺龍就聯誼會之成立及運作，均主動積極參與，就所為違法行為之動機、情節及惡質性較高，經被告考量原告之市場地位、違法行為對交易秩序之危害程度、持續期間、悛悔實據等情況，並依被告內部自訂之「裁處罰鍰額度參考表」規定，依公平交易法第四十一條前段規定，併處三百萬元罰鍰，核無違誤，亦有台灣高雄地方法院檢察署檢察官於起訴書表示相同見解可資參照。平等原則乃係基於「等則等之，不等則不等之」之基本法理，被告對於違法行為之裁處，雖係綜合考量多項因素，然首重衡酌違法行為之動機、情節、對市場競爭機制之影響及行為人對該違法行為之支配程度等，原告於聯合行為之運作，自始即居於主導地位，非但於調查過程中，推諉表示不知情外，事後亦未有悔意，被告據以裁處原告較不利之罰鍰金額，顯屬「不等則不等之」之體現，何有違反平等原則之處？故原告所稱顯係卸責之詞。 ⑷禾華公司及宏順公司就聯合行為非處於主導地位，姑不論渠等是否真心參與，惟自渠等自始僅係配合開會及配合聯誼會運作等行為以觀，其違法之動機、情節及惡質性較原告為低，且考量渠等事後就相關違法行為尚具悔意，爰酌減併處之罰鍰金額。另豐樺公司參與聯合行為之事實，業經被告認定違法並予處分，經被告考量調查所得事證，豐樺公司雖有參與聯誼會之行為，惟並無主動積極促成聯誼會成立之情事，亦不願配合聯誼會之運作，此與原告主導聯誼會之成立，或禾華公司、宏順公司持續配合聯誼會運作之行為，其惡性自屬有別，即無裁處罰鍰額度參考表之適用。又上開裁處罰鍰額度參考表係針對擬裁處罰鍰之案件，所作之各考量項目之級數建議表，對未處罰鍰事業當不須提出，故本案並無豐樺公司之裁處罰鍰額度參考表。且豐樺公司與原告係不同行為主體，被告針對該公司所為罰鍰額度是否妥適，與本案原告並無相關。 ⑸被告針對具體個案之罰鍰額度，均係由全體委員綜合各該案件調查所得全部事證，經充分討論後審慎決定，而上開裁處罰鍰額度參考表僅係業務單位建議並供委員會議審議時，補充全卷事證內容之用，該表格設計本即僅供內部參考，並無各項欄位均須填列之強制規定，原告稱上開表格未單獨論列原告預期不當利益數據資料或表格設計失當誤導委員會云云，顯不明瞭委員會議運作模式，且純屬臆測之詞。又上開裁處罰鍰額度參考表中有關預期不當利益及違法所得利益欄位，係以本案聯合行為整體對交易秩序所生影響程度為考量，故於該二項目未分別就各該受處分人違法情節勾選不同欄位。至原告主張各受處分人營業額不同部分，則已於該表格項目六加以考量，況各受處分人事業營業額及獲利多寡，亦非被告裁處罰鍰之唯一審酌依據。 ⑹有關原告請求鈞院調閱原處分所有受處分人之報稅資料，惟被告裁處違法事業罰鍰額度之審酌依據，係綜合其所為違法行為之動機、目的、預期不當利益、違法所得利益、事業經營狀況、營業額等，並考量該事業之市場地位、違法行為對交易秩序之危害程度、持續期間、悛悔實據等各項因素後綜合裁量，故有關受處分人營業額與利潤部分，尚非本案裁處罰鍰額度之唯一標準，是被告考量相關事業於聯合行為間所居之地位及參與情節，與原告不同，分別併處一百五十萬元罰鍰及不併處罰鍰之處分，其相關罰鍰之裁處及額度之決定，本係被告行使裁量權之範疇，故經被告合理裁量所為處分，並無裁量濫用之情事，原告調閱資料之請求，顯無必要。理由一、按「事業不得為聯合行為」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」為行為時公平交易法第十四條前段及第七條所規定。次按「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」八十八年八月三十日修正發布前、後之公平交易法施行細則第二條、第五條復定有明文。又按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；」亦為八十八年二月三日總統令修正公布前、後之公平交易法第四十一條前段所規定。二、本件法務部調查局高雄市調查處函被告略以，原告、宏順公司、禾華公司、豐樺公司係高屏地區○○○○路面刨除業者，為免彼此間削價競爭及遭營造廠剝削，乃協議以成立聯誼會方式，約定聯合將承作道路瀝青刨除業務之價格，每平方公尺調漲六元，其中二元作為會費，用以協調處理爭議，餘四元則分配予其他三家未承作工程業者，涉嫌違反公平交易法等情。案經被告調查結果，以原告與宏順公司、禾華公司、豐樺公司前後二次成立聯誼會，合意約定彼此承作工程之比例及價格，限制高屏地區路面瀝青刨除市場之競爭，足以影響市場功能，違反行為時公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，立即停止前項違法行為，並處原告三百萬元罰鍰，原告不服，提起訴願遭駁回之事實，有法務部調查局高雄市調查處九十年六月十五日高市肅字第九○○○○四三九一一號函、被告九十一年七月十二日公處字第○九一一一二號處分書、行政院九十一年十一月二十一日院臺訴字第○九一○○九○五二四號訴願決定書在卷可稽，堪信為真實。三、原告不服，主張高屏地區為一開放、具競爭之市場，聯誼會之運作，不足以左右市場價格，聯誼會之協議並無實質拘束力，四家業者仍須競爭，之所以有此約定，係不希望因彼此之惡性競爭，而無合理利潤可圖，造成施作品質低落，其行為未影響特定市場功能，非屬公平交易法處罰之聯合行為，依公平交易法第十四條第一項但書之立法精神與整體條文內容觀之，聯誼會運作期間確有提升當地瀝青路面刨除業者之工程品質，而有益於整體經濟與公共利益，被告實不應如此苛責原告，又被告籠統以所謂「經衡酌上開受處分人等違法行為動機、目的、預期之不當利益、危害交易秩序之持續期間、經濟狀況、市場地位、配合調查」等作為裁處之依據，未詳細就各項目逐一提出依據並說理，所為處分即為不備理由，並存有裁量瑕疵，其作成過程違反平等原則、怠於行使裁量（裁量怠惰）、基於不充足之資料為不當、不法之裁量（裁量濫用、裁量恣意）、未充分就當事人有利及不利之情形加以注意而屬違法（詳如事實欄所載）云云。惟查：１、原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司，係高屏地區僅有之四家瀝青刨除業者，由於刨除機具龐大笨重，機械拖運成本甚高，故較少跨縣市經營（詳參原告公司實際業務負責人謝旺龍於九十年十月十六日在被告處之陳述紀錄、宏順公司實際業務負責人陳振華於九十年十月二十二日在被告處之陳述紀錄、禾華公司代表人徐進安於九十年十月二十三日在被告處之陳述紀錄、豐樺公司代表人陳添翼於九十年十月二十二日在被告處之陳述紀錄，暨曾任台灣區瀝青工業同業公會理事長及高屏辦事處主任之張森林於九十年八月二十日在台灣區瀝青工業同業公會高屏辦事處之陳述紀錄），是原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司，於高屏地區瀝青刨除業務市場，為同一地理市場，且立於同一產銷階段之水平市場地位，彼此間具有競爭關係，符合聯合行為之主體要件。２、原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司，於八十五年八月一日在高雄市首度成立聯誼會，相互約定承作工程之比例及價格，並持續運作至八十七年間暫時停止，八十八年十月間聯誼會恢復運作，並持續至八十九年九月七日，因聯誼會僱請之陳峰隆與豐樺公司人員爆發暴力傷害事件為止。而原告有與宏順公司、禾華公司及豐樺公司為限制競爭行為之合意，其事證如下： ⑴原處分卷附聯誼會最初成立資料，其主要內容載以，每會員各繳交五十萬元支票三張作為保證金以為業者違規時懲罰用、不按公會訂價格承攬業務、謊報、漏報工程數量者均為違規、以高屏縣市為聯誼範圍、由四會員輪流擔任聯誼會會長、每月車馬費二萬元、每月十日及二十五日為結算分配日、如遇承攬客戶跳票時由聯誼會吸收等。 ⑵原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司，於調查局筆錄及被告訪談陳述紀錄中，均承認渠等確曾於八十五年及八十八年間先後二次共同開會成立聯誼會，另原告等事業就檢調單位查獲之上開聯誼會最初成立資料、報價單等有關聯誼會運作之書面約定內容，亦均承認無誤，其中原告公司並向被告表示，當時四業者係因見彼此間削價競爭，造成營造廠商藉機剝削刨除業者，為確保彼此利潤，且避免工程品質低落，爰共同商議組成聯誼會，宏順公司及禾華公司復向被告表示，聯誼會成立目的在避免削價競爭，豐樺公司亦承認曾先後參加二次聯誼會召開會議，是以，本件原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司等四事業間，確存有共同運作聯誼會相關規定之合意。 ⑶本件經綜合臺灣高雄地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第二○三七四號及第二五○○五號起訴書、原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司等四業者於調查局筆錄及被告訪談陳述紀錄之相關內容，可知原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司，自八十五年八月一日起，係以聯誼會方式，約定彼此間承攬工程之報價，並以各公司擁有之刨除機具比例，分配工程基金，其實際運作方式，係由聯誼會僱用之陳峰隆及其員工每日至工地丈量會員施作之工程總量，據以向各業者收取每平方公尺六元之費用，其中二元作為聯誼會僱用陳峰隆及其再僱請之陳政楠等員工之薪資，其餘四元則由陳峰隆依四家業者之刨除機具比例，分配予業者作為工程基金，倘四業者間有違反聯誼會決議情事，則由陳峰隆出面解決。八十八年十月間聯誼會第二次成立，起初仍維持前開方式運作，直至八十九年六月間起，會員承攬工程改為每平方公尺只繳交二元給陳峰隆，會員間則以各會員之刨除機具數量比例分配工程承攬量，不再分配工程基金，此運作方式維持至八十九年九月七日爆發陳峰隆傷害豐樺公司員工案件為止。前開各公司刨除機具比例，八十五年間會員原協議為：宏順公司三．二台，禾華公司一．七台，原告公司一．七台，豐樺公司一台，合計七．六台；至八十八年十月時，因考慮公司規模，且豐樺公司之刨除機具增加，故再協議各會員刨除機具比例改為：宏順公司三．三台，禾華公司一．三台，原告公司二．四台，豐樺公司三台，合計十台，以之作為前述分配各公司工程基金或工程承攬數量之依據。綜上，足認原告與其他競爭同業間對彼此承攬工程之比例及價格已有為相互約定之聯合行為合意事實。３、原告等四家瀝青刨除業者之前後二次運作聯誼會行為，已限制高屏地區路面瀝青刨除市場之競爭，足以影響高屏地區瀝青刨除市場供需功能：如前所述，原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司等事業，於高屏地區瀝青刨除業務市場，已具有顯著之市場地位。而原告公司謝旺龍於接受被告訪談時表示，自八十五年聯誼會成立後，承攬工程價格自原來每平方公尺約十二、十三元漲為二十元左右，扣除支付陳峰隆費用外，承攬廠商每平方公尺增加約三至四元利潤；宏順公司陳振華於調查局筆錄亦表示，聯誼會成立後，會員承攬工程自原來每平方公尺十二、十三元漲為十八至二十元左右，扣除支付陳峰隆之工程基金外，每平方公尺增加約三至四元利潤（惟宏順公司於接受被告訪談時提出陳述書表示，聯誼會期間，因實際承攬工程之價格仍須與其他非會員競爭，故每平方公尺價格僅十二至十四元，實際利潤極少）；禾華公司徐進安表示，目前刨除工程行情每平方公尺十至十五元，聯誼會運作期間多數為十五至二十元，聯誼會運作期間，價格確較未成立聯誼會時為高；豐樺公司陳添翼表示，聯誼會運作期間，業者報價加二元，八十九年六、七月間，單價較平常提高三元；又本案關係人，曾任台灣區瀝青工業同業公會理事長及高屏辦事處主任之張森林亦表示，高屏地區瀝青廠商僱用刨除業者協力施作之費用，在八十五年之前，約為每平方公尺十三至十五元不等，依各刨除業者自行訂價而有不同，爾後各家刨除業者則統一調整價格，自八十八年八月起，悉以每平方公尺單價二十元計費；又本案關係人陳峰隆亦證稱，聯誼會成立前瀝青路面刨除工程施工單價每平方公尺十至十二元，聯誼會運作後，會員施工單價全部調為每平方公尺十八至二十元。由上可知，系爭聯誼會運作時，確已造成當時高屏地區瀝青刨除市場價格產生普遍上揚之結果，堪認其限制高屏地區路面瀝青刨除市場競爭之行為，實際上足以影響高屏地區瀝青刨除市場供需功能。４、以上，有原處分卷附聯誼會最初成立資料、報價單及四家業者發票應收金額明細，法務部調查局高雄市調查處九十年六月十五日高市肅字第九○○○○四三九一一號函送①陳峰隆、陳政楠（受僱於陳峰隆擔任聯誼會員工）八十九年十月十一日調查筆錄、②謝旺龍（原告公司實際業務負責人，下同）八十九年九月十八日調查筆錄、③陳振華（宏順公司實際業務負責人，下同）八十九年九月十九日調查筆錄、④徐進安（禾華公司代表人，下同）八十九年九月二十日調查筆錄、 ⑤陳添翼（豐樺公司代表人，下同）八十九年十月二日調查筆錄、⑥張力元（受僱於陳峰隆擔任聯誼會員工）八十九年十月四日調查筆錄、⑦郭麗英（銀行領組）八十九年十月七日調查筆錄、⑧李欣龍（營造工程及瀝青混凝土業者）八十九年十一月十三日調查筆錄、⑨張森林（曾任台灣區瀝青工業同業公會理事長及高屏辦事處主任，下同）八十九年十一月二十一日調查筆錄、⑩陳芳綺（資金往來關係人，陳峰隆之堂妹）八十九年十二月七日調查筆錄、⑪高雄市政府工務局八十九年十月三日高市工密養字第二五六五七號函暨該局自八十五年一月至八十九年七月間所發包各項道路改善工程統計資料、⑫交通部公路局第三區工程處八十九年十月二十一日八九三工養字第八九二九一二六號函暨該處自八十五年一月至八十九年七月間所發包高屏地區○○道路改善工程名稱及刨除面積統計資料、⑬ 臺灣高雄地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第二○三七四號及第二五○○五號起訴書、⑭高雄銀行建國分行「000000000000」帳戶存款明細—資金清查表、 ⑮世華銀行東高雄分行「00000000000」帳戶存款明細—資金清查表，法務部調查局高雄市調查處九十年七月二十三日高市肅字第九○○○○五三三九一號函送張森林於八十九年九月二十八日致該調查處有關瀝青刨除業者統一調整價格之書函，謝旺龍於九十年十月十六日在被告處之陳述紀錄、陳振華於九十年十月二十二日在被告處之陳述紀錄、徐進安於九十年十月二十三日在被告處之陳述紀錄、陳添翼於九十年十月二十二日在被告處之陳述紀錄、張森林於九十年八月二十日在台灣區瀝青工業同業公會高屏辦事處之陳述紀錄、陳峰隆於九十一年五月十四日在被告處之陳述紀錄、陳政楠於九十一年四月十七日在被告處之陳述紀錄、陳添枝（陳添翼之兄）於九十一年五月十三日在被告處之陳述紀錄，暨本院卷附臺灣高等法院高雄分院九十二年度上訴字第八○一號刑事判決等影本可證。原告訴訟代理人於本院九十三年四月八日言詞辯論時，並表示：「本件被告認定原告與其他受處分人參與聯合行為，違反公平交易法第十四條規定，而應受處罰，原告對此並無太大的爭執。」等語。從而，被告認定原告有與宏順公司、禾華公司及豐樺公司為限制競爭行為之合意，且其行為已限制高屏地區路面瀝青刨除市場之競爭，足以影響高屏地區瀝青刨除市場供需功能，洵屬有據。５、依行為時公平交易法第七條，以及八十八年八月三十日修正發布前、後之公平交易法施行細則第二條、第五條規定文義以觀，所謂聯合行為，係指有競爭關係之事業間「合意」限制事業競爭之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者而言，至於合意後是否遵守配合該限制競爭行為之合意，並不影響其聯合行為之成立。就經濟學而言，價格一致或係完全競爭市場自然產生之現象，或係人為合意之結果，同理，價格之不一致，或係業者競爭所產生之現象，亦可能係人為合意刻意造成之結果。因此，有無構成聯合行為之違反，須視有無聯合行為合意之具體事證存在，尚不能執合意後未配合約定價格之行為，即稱其並無參與聯合行為之客觀事實存在，否則，公平交易法聯合行為之規範目的將無以達成。故本案縱如原告所訴其承攬工程時，未依聯誼會報價單規定之價格報價，該聯誼會之協議對其並無實質拘束力云云，惟原告有與宏順公司、禾華公司及豐樺公司為限制競爭行為之合意，且其行為事實上亦導致當時高屏地區瀝青刨除市場工程報價普遍上揚之結果，則原告尚難以其實際上未依聯誼會規定之價格報價，即認其無違反聯合行為之禁制規定。６、公平交易法對於聯合行為之管制，係採原則禁止，例外許可之立法方式，此觀行為時公平交易法第十四條規定：「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，並經中央主管機關許可者，不在此限：一、為降低成本、改良品質或增進效率，而統一商品規格或型式者。．．七、為增進中小企業之經營效率，或加強其競爭能力所為之共同行為者。」自明。原告等四家瀝青刨除業者所為合意約定彼此承作工程之比例及價格之行為，已合致行為時公平交易法第七條有關聯合行為之規定，且該聯合行為並無同法第十四條但書所列七款得例外許可而有益於整體經濟與公共利益之情形，故原告主張其疏未向被告申請許可為聯合行為云云，亦無從解免其所應負之行政法上責任。７、原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司，於八十五年及八十八年間先後二次運作聯誼會之行為，已違反行為時公平交易法第十四條前段有關聯合行為之禁制規定，查公平交易法第四十一條前段規定，業於八十八年二月三日修正，修正條文自八十八年二月五日起生效，本案四家業者第一次運作聯誼會之違法行為，完成於修正條文生效前，依修正前公平交易法第四十一條前段規定，被告得限期命其停止或改正其行為，至其第二次運作聯誼會之違法行為，則發生於修正條文生效後，依修正後公平交易法第四十一條前段規定，被告得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。是有關原告與宏順公司、禾華公司及豐樺公司等四家事業，於八十五年及八十八年間先後二次運作聯誼會之違法行為，依八十八年二月三日修正前、後之公平交易法第四十一條前段規定，均得限期命其停止其行為，因此，被告命原告自處分書送達之次日起，立即停止該項違法聯合行為，於法自無違誤。８、公平交易法施行細則第三十三條（同九十一年六月十九日修正發布之第三十六條）明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度： ⑴據此，本件被告依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為之動機：惡性重大（主動積極運作聯誼會以謀取不法利益，於聯合行為中居主導地位），等級為Ａ（○ ．九分）；⒉違法行為之目的及預期之不當利益：為預謀但預期之不當利益不大，等級為Ｂ（○．五分）；⒊違法行為對交易秩序危害程度：嚴重，等級為Ｂ（一．四分）；⒋違法行為危害交易秩序持續期間：一般，等級為Ｃ（一．○分）；⒌違法行為所得利益：一般，等級為Ｃ（一．○分）；⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：一般，等級為Ｂ（○．五分）；⒎違法事業之市場地位：一般，等級為Ｃ（一．○分）；⒏違法類型曾否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為Ｂ（○．三分）；⒐事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為Ｃ（○ ．二分）；⒑事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為Ｃ（○．二分）； ⒒事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為Ｃ（○．二分）；⒓悛悔實據及配合調查等態度：不佳（調查過程中對聯合行為仍持肯定態度，全無悔意，無改正或補救意願），等級為Ａ（○．二分）；⒔綜合其他判斷因素：邀請黑道份子主持會務，致生日後會員暴力傷害事件，等級為Ｃ，加罰○．一分；上開等級總共合計七．五分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒋⑺「七．四至七．五分，罰鍰二百七十二萬元至三百萬元」規定，被告爰據以處分原告三百萬元之罰鍰。 ⑵原告主張聯誼會之成立，乃原告與其他三家業者之共識，均出於自願，並無所謂非真心參與、被迫參與之情事，則被告作為裁罰依據之四家業者「⒈違法行為之動機」應屬相同乙節。查被告於「⒈違法行為之動機」之考量項目中，係認原告主動積極運作聯誼會以謀取不法利益，於聯合行為中居主導地位，惡性重大，乃評為Ａ等級（○．九分）。綜觀法務部調查局高雄市調查處及被告調查所得之相關事證資料，原告對於何人提出成立聯誼會之共同商議，及何人引進或何以由非業者陳峰隆負責會務等情，均表示記不清楚或忘記，惟宏順公司、禾華公司及豐樺公司均表示該聯誼會之成立係由原告公司實際業務負責人謝旺龍提議成立，宏順公司及豐樺公司復具體指出係由謝旺龍邀請陳峰隆出面成立等語，況關係人陳峰隆亦具體陳述表示：「．．本人受僱於聯誼會擔任丈量施工道路及收款工作，最早是謝旺龍找本人任職，後來聯誼會解散，八十八年再重新運作，亦是謝旺龍再要求本人任職聯誼會．．」「聯誼會是八十五年間成立，當時是謝旺龍見瀝青刨除市場競價情形太嚴重，故請陳添枝幫忙邀集其他三家業者共同成立聯誼會．．．八十八年聯誼會重新運作，亦是謝旺龍請陳添枝幫忙邀集其他三家公司共同協商決定．．」等語，顯見原告於調查過程中為求卸責，就相關重要事實均諉稱不知，然其對於成立聯誼會從事聯合行為乙事，自始即居於主導地位，則被告以原告及其他三家業者對聯合行為之參與程度有所不同，區分主動積極促成、被動參與等不同情節，分別認定其違法行為之動機，即難謂有何裁量之違法。 ⑶原告主張「⒌違法行為所得利益」及「⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額」部分，被告應按各參與聯誼會業者之刨除機具數量及工程分配比例、年度營業額及所獲不法利益多寡加以裁量，故聲請調閱四家業者及豐源工程行（由豐樺公司代表人之家人掛名）於稅捐稽徵機關之報稅資料，俾查明被告是否有怠為裁量或裁量違反平等原則之處。按「裁處罰鍰額度參考表」中「⒌違法行為所得利益」，係指「違法者其獲得之不法利益，應處以相當之罰鍰，以有效遏止不法。違法行為所得利益多寡係依『違法事業所屬行業』經營情況，比較評價之」，而「⒍ 違法事業之規模、經營狀況、營業額」，則指「裁罰及執行必須負擔成本，裁罰超過行為者資力之作法，既無實益亦增加行政成本。故考量違法事業之規模、經營狀況、營業額以判斷其支付能力」，此於「裁處罰鍰額度參考表」各考量項目之說明欄載述甚明。因此，有關「⒌違法行為所得利益」之判斷基準，應依「違法事業所屬行業」（於本件應指從事聯合行為之瀝青刨除業全體），而非以從事聯合行為之「各該事業間」之經營情況比較評價之，是原告要求本院調閱四家業者及豐源工程行之報稅資料予以比較各該事業間之所得利益，核與上述判斷基準相悖，本院認為無此必要。再者，被告依據高雄銀行建國分行「000000000000」帳戶存款明細—資金清查表，及世華銀行東高雄分行「00000000000」帳戶存款明細—資金清查表計算結果，陳峰隆於聯誼會前後二次運作期間，由聯誼會取得會員承作工程每平方公尺二元之費用，計達二千一百三十八萬三千六百四十五元，聯誼會運作期間，會員承作工程約一千零六十九萬一千八百二十三平方公尺，若以每平方公尺單價平均提高四至八元（因各工程單價不一，故僅為預估值）計算，會員承作工程不當獲取之利益約為四千二百七十六萬元至八千五百五十三萬元間，其金額不可謂不大，惟被告對於從事聯合行為之原告及其他業者，就考量項目「⒌違法行為所得利益」部分，均僅勾列一般（等級為Ｃ，一．○分），衡其事證，尚屬可採。另考量項目「⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額」僅係用來判斷受處分人支付罰鍰之能力，是被告依考量項目「⒖參考數據」：「八十九年營業額二千餘萬元，八十四年資本額五百萬元」之記載，認原告支付罰鍰之能力為一般（等級為Ｂ，○．五分），並無裁量違法之可言。 ⑷有關「⒎違法事業之市場地位」部分，原告係主張應以四家業者所擁有刨除機之台數分配工程比例，計算各該事業之市場佔有率，因此本件應以豐樺公司為最高云云。按「裁處罰鍰額度參考表」中「⒎違法事業之市場地位」，係指「違法事業之市場地位愈大，其愈具違法行為示範作用，影響交易秩序亦可能較廣泛」（詳該考量項目之說明欄）而言。查聯合行為乃在於立於同一產銷階段之水平市場地位之事業間，經由合作，於實質的運作上限制各競爭主體本來可以採取的競爭手段，從而削弱市場的競爭機能，因此，有關「⒎違法事業之市場地位」部分，於本件應以從事聯合行為之瀝青刨除業者全體之市場地位而論，方符聯合行為之規範目的，是原告就此所為之主張，並無足採。 ⑸有關「⒓悛悔實據及配合調查等態度」部分，原告係主張因謝旺龍坦然面對調查，且於事發後，停止運作聯誼會，與其他人冀圖閃避責任，將之全數推給謝旺龍之情形不同，故其他人之惡質性反較謝旺龍為高云云。查被告於「⒓悛悔實據及配合調查等態度」之考量項目中，係認原告調查過程中對聯合行為仍持肯定態度，全無悔意，無改正或補救意願，不佳，乃評為Ａ等級（○．二分）。綜觀原告公司實際業務負責人謝旺龍於接受被告訪談時，雖主張聯誼會係由高屏地區四家瀝青刨除業者共同商議組成，然並未承認係由其召集成立，自無所稱「坦然面對調查」之配合調查可言，其復表示就聯誼會之成立，係抱持樂觀其成之態度，且認為因聯誼會之運作，對會員確有利益均霑之好處，故會員支付陳峰隆每月數十萬元之薪資係屬合理等情，自難認原告對其從事聯合行為有何悛悔。相較於其他受處分人提出相關證據資料配合調查，並表明日後不願再參與聯合行為之態度，則被告認原告在悛悔實據及配合調查等態度不佳，尚非無據。而原告於本案事發後，因聯誼會停止運作而停止系爭聯合行為，亦屬不得不然之舉，不能認係原告主動改正之行為。 ⑹有關「⒔綜合其他判斷因素」部分，原告主張陳峰隆係在大家共識下協助處理會務，非由謝旺龍一人邀請，且大家相處融洽，開會地點亦曾在豐樺公司或陳添枝家中，被告不察，主觀遽為認定原告邀請黑道份子主持會務，致會員受暴力傷害，顯屬違誤，亦與台灣高等法院高雄分院九十二年度上訴字第八○一號判決所載事實有間云云。如前所述，陳峰隆係由原告公司實際業務負責人謝旺龍找來擔任聯誼會會務之運作者，有陳峰隆於九十一年五月十四日在被告處之陳述紀錄可稽，且依該聯合行為之合意內容，倘四業者間有違反聯誼會決議情事，係由陳峰隆出面解決，遂因之發生豐樺公司員工先後遭陳峰隆率手下毆打成傷事件，此有陳峰隆、陳政楠及陳添枝之證詞可證，並有台灣高等法院高雄分院九十二年度上訴字第八○一號判決所認「陳峰隆以加害生命、身體之事，恐嚇他人致生危害於安全」事實可佐，顯見被告於「⒔綜合其他判斷因素」之考量項目中，認原告邀請黑道份子主持會務，致生日後會員暴力傷害事件，而評為Ｃ等級，加罰○．一分，自屬有據。 ⑺原告訴稱被告未對豐樺公司裁處罰鍰，而對宏順公司、禾華公司，卻各僅裁罰一百五十萬元，有違平等原則云云。經查，原告、宏順公司、禾華公司及豐樺公司之違法情節不一，被告因認渠等均為聯合行為之主體，除均命四家事業自處分書送達之次日起，立即停止該項違法行為外，另就各該公司之違法程度，依公平交易法施行細則第三十三條規定，審酌一切情狀，分別作成裁處三百萬元、一百五十萬元、一百五十萬元及不裁處罰鍰之處分，核無違反平等原則情事。縱認是否裁處豐樺公司罰鍰有所爭議，亦係被告對豐樺公司之處分是否妥適之問題，原告尚難執此主張其亦應免予或減低罰鍰。四、綜上所述，原告起訴意旨，均無可採。被告以原告所為，違反行為時公平交易法第十四條前段聯合行為之禁制規定，乃命原告自處分書送達之次日起，立即停止該項違法行為，並處原告三百萬元罰鍰，徵諸前揭規定及說明，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　四　　　月　二十二　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　林樹埔法　官　許瑞助法　官　曹瑞卿右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　九十三　　　年　　　四　　　月　二十二　　日書記官方偉皓

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四五六號

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