臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第五○○九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第五○○九號

原告

立安環保有限公司

代表人

甲○○董事）

被告

新竹縣環境保護局

代表人

巫健次（局長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　乙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹縣政府中華民國九十二年九月五日府

行法字第○九二○一○二五八八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告前於民國（以下同）九十二年四月間為「新竹縣新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置場移除工程」施工作業中，將挖出之垃圾露天堆置貯存，未為污染防制及防排水設施，致散發惡臭、影響環境衛生，被告以原告違反廢棄物清理法第十二條之規定，爰依同法第五十五條處原告新臺幣（以下同）三萬元罰鍰，並限原告於九十二年四月二十四日前改善完畢。惟被告於期限屆滿後前往複查，發現現場仍堆置並貯存大量廢棄物，並未踐行改善，被告乃按日連續處罰，而以九十二年四月二十一日環業字第○九二○○○六三三八號函檢送被告執行違反廢棄物清理法案件處分書乙紙、九十二年五月十六日環業字第○九二○○○七七六四號函檢送被告執行違反廢棄物清理法案件處分書三紙及九十二年五月十九日環業字第○九二○○○七八九七號函檢送被告執行違反廢棄物清理法案件處分書三紙，每紙罰鍰三萬元，共計二十一萬元。原告不服，分別於九十二年四月二十九日、五月十九日及五月二十七日提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，聲明求為判決

１、訴願決定及原處分關於原告受二十一萬元罰鍰均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明：求為判決如主文所示。叁、兩造爭點：本件原處分及訴願決定是否違反行政程序法第五、六、七、八及九條之規定？

一、原告陳述：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，陳述如左：

１、按行政程序法有左列規定，為行政處分應予遵守：

⑴、第五條：「行政行為之內容應明確。」

⑵、第六條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」

⑶、第七條：「行政行為應依下列原則為之：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」

⑷、第八條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

⑸、第九條：「行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

２、本件訴願決定依廢棄物清理法第五十五條連續罰之決定，不外係以原告與新竹縣新埔鎮公所設定「新竹縣新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置場移除工程」合約並為垃圾棄置場移除作業，惟被告於九十二年四月十一日接獲民眾陳情並至現場稽查時發現，原告由本工程移除垃圾施工篩選出暫存於工區待移出之垃圾，並依「一般廢棄物回收清除處理辦法」規定辦理儲存、清除作業，致移出大量一般廢棄物隨處露天堆置數天、發出惡臭，與原告所稱積極辦理垃圾清運各項申請事宜並備有帆布遮掩廢棄物作為雨天防水覆蓋措施等說詞顯有不符，此有被告九十二年四月十一日、四月二十五日、四月二十六日、四月二十七日、四月二十八日、四月二十九日、四月三十日之稽查工作紀錄表及現場採證照片在卷可憑為據。

３、惟核：

⑴、本件行政罰之文號分別為九十二年四月二十一日環業字第○九二○○○六三三八號、五月十六日環業字第○九二○○○七七六四號及五月十九日環業字第○九二○○○七八九七號函處分案，處罰內容為連續處罰原告三萬元，合計二十一萬元。然被告以同一事實，於九十二年五月二十一日起另以九十二年五月二十一日環廢字第○九二○○○八三七三、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000，○九二○○○八三七九號函作出行政處分，則係裁罰原告每日六千元，合計肆萬貳仟元，是不僅為一事兩罰，更且，兩罰之事實同一，而輕重不同，顯違前揭行政程序法第六條規定，而有差別待遇情形，甚為明確，是兩相比較本件行政訴訟之處分，縱合於處罰要件，亦有過苛情形，顯難維持，應予撤銷。

⑵、本件原告於工址內設垃圾篩選區及暫存區並無不當，且依事實將暫存區選擇位於堤防側邊具ＰＣ地面，並於工區周圍設置高度二公尺以上之施工圍籬與外界做一隔離，並備帆布，如遇下雨作為防水覆蓋措施，設置截流溝、簡易沈砂池、定時噴灑消毒劑、設置洗車設備、施工中之環境監測等，均足證明實已依約備妥污染物防制設施及防制工作，此一有利原告之情形，被告並未充分注意從以上開措施與「防治污染設施無關．．．亦非稽查時所見」云云，作為不採之理由，是對當事人有利情形，並未為一律注意，而有違反行程序法第九條規定情形，是究竟係憑何確實可依據之檢測資料認定原告之施工作業有達污染環境程度，並無明確說明，是原處分自嫌無據，亦違行政程序法第五條所定之行政內容應明確原則。

⑶、依行政程序取得處理廠同意造廠許可後，並向業主提出清運作業待業主、監造單位同意核備後，方可將篩選後之可燃性廢棄物運出，然於九十二年四月十一日被告之人員至現場稽核時，礙於業主行政流程尚未核准原告開始清運作業，無法將篩選後暫存之垃圾即時運出，此非原告因素所致，且依工程作業量每日產出近百公噸之可燃性垃圾，原告亦需依照高雄縣環保局核准量進行清運，分類後物質分別定量之暫存是施工中必然現象，且原告自四月十四日奉准開始清運作業至四月二十六日止，清運總量已達一千七百一十四公噸。此涉及行政機關內部配合作業效率流程問題，實非原告所能控制，而行政機關內部作業效率之延誤，不符正常可預期之狀況，即違行政程序法第八條所定之合理信賴原則，尤不得以此不利情況，歸責於原告，而作為處罰原告之理由，亦甚灼然，訴願決定未能充分審究此點事證，實有偏頗情形。

４、綜上論結，本件原處分及訴願決定有諸多違背行政程序法原則規定之事項，顯有瑕疵，爰請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

１、按「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：．．．二、污染地面．．．。」、「有下列情形之一者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：一、公民營廢棄物清除處理機構違反第十二條規定或依第四十二條所定管理辦法。．．．」、「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：．．．三、為第二十七條各款行為之一。」、「一般廢棄物之貯存，應符合下列規定：一、貯存地點、容器、設施經常保持清潔完整。二、不得有廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭情事。」、「一般廢棄物之貯存設施，應符合下列規定：一、設置有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。二、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應設置收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。」分別為廢棄物清理法第十二條第一項、第二十七條第二款、第五十五條第一款、第五十條第三款與一般廢棄物回收清除處理辦法第七條及第九條所明定。

２、原告訴稱「一事兩罰，兩罰之事實同一，輕重不同，違反行政程序法第六條差別待遇之規定」等。惟查原告於「新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置移除工程」施工作業中，將挖出之垃圾露天堆置貯存，且無污染防制及防、排水設施，散發惡臭，污染環境，顯違反首揭廢棄物清理法第十二條第一項及一般廢棄物回收清除處理辦法第七條與第九條之規定。被告遂依廢棄物清理法第五十五條第一款規定處罰，並限期改善，屆期仍未完成改善，依法按日連續處罰。又於前開違規處分日期外，原告未依規做好污染防治工作即行施工且未即時清運，現場垃圾量有增無減，以致污染地面，顯違反首揭廢棄物清理法第二十七條第二款之規定。被告遂依廢棄物清理法第五十條第三款規定處罰。該二處分案之違規構成要件、日期、處罰性質皆不相同，依司法院釋字第五○三號解釋意旨，得採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要。故本事項採取差別待遇是為追求實質平等的正當目的，完全符合行政程序法之精神，況且違法者無要求平等的權利，原告之訴，顯無理由。

３、原告復稱「於工址內設垃圾篩選區及暫存區．．．對當事人有利情形並未為一律注意，有違行政程序法第九條規定及無明確說明污染環境程度亦違同法第五條明確原則」云云，惟查行政機關為行政行為時，應注意保護人民之權益，對當事人有利之情形，自應注意；但行政機關亦受法治主義及公益原則之拘束，對於不利當事人之情形，亦不得漏不注意。本件原告從事垃圾棄置移除工程雖有施作圍籬、備帆布、置截流溝．．．等等，惟本件工程於施工期間所做之工程圍籬係為工程作業中所必需之安全設施非屬污染防制措施，截流溝、簡易沈砂池、噴藥、及環境監測等為合約施工作業上所規定，且為整體施工區範圍及鳳山溪水質之監測，與貯存地點防治污染設施並無相關，本件處分係針對其施工區內挖出之廢棄物露天堆置貯存，而貯存地點、容器、設施未依「一般廢棄物回收清除處理辦法」設置，致散發惡臭，污染環境，原告此種違法行為有危害國民健康之虞，顯不足以保障。另被告稽查時，未見廢棄物覆蓋帆布（有相片可稽），又無污染防治設施，露天堆置廢棄物數日，原告僅以一鐵皮隔離，試問可遏止臭味散發嗎？於未有污染防制設施所散發明顯惡臭為事實，尚言未經檢測等語，則其置民眾生命健康於何處？原告為求一己之利、一己之私強詞狡辯，實不足取。原告違法事實明確，於處分書違反事實、處分理由及法令依據皆有明確敘明，並不違背行政程序法第五條之規定。

４、原告又稱「行政流程尚未核准原告開始清運作業，無法即時運出，．．實非原告所能控制．．．行政機關內部作業效率之延誤，不符正常可預期之狀況，即違行政程序法第八條所定合理信賴原則，尤不得以此不利情況作為處罰原告之理由」云云，惟查信賴表現必須建立在信賴基礎上者方受保護，本件工程範圍廣闊，廢棄物數量龐大，原告於承攬本件工程之初，即應預為規劃清除作業之程序及環境污染防制措施等事宜，始可進行廢棄物移除作業。況原告已取得主管機關核發公民營廢棄物清除處理機構許可證之廠商，對環保法令之相關規定應知之甚詳，其未依「一般廢棄物回收清除處理辦法」為適宜規劃，作好防制措施，將挖出之垃圾露天堆置貯存（據被告首次於九十二年四月十一日至現場稽查時，該垃圾清除作業已進行三日，所挖出之廢棄物均貯存於現場未清運出去，九十二年四月十五日被告第二次稽查清除作業仍持續中，現場堆置之廢棄物仍有增加且尚未清運），散發惡臭，污染環境，危害國民健康，其信賴不值得保護，殊不得經被告稽查處分後，再以行政流程尚未核准清運作業，致無法將篩選後暫存之垃圾即時運出為卸責之詞。

５、綜上所述，原告違反廢棄物清理法第十二條第一項之規定甚為明確，被告依同法第五十五條第一款規定處分，並限期改善，原告屆期仍未完成改善，被告再依同條款規定按日連續處罰，依法有據，亦不違反行政程序法之規定，原告之主張顯無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、按廢棄物清理法第十二條規定：一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。同法第五十五條亦明定：公民營廢棄物清除處理機構違反第十二條規定所定管理辦法者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰。又按「一般廢棄物之貯存，應符合下列規定：一、貯存地點、容器、設施經常保持清潔完整。二、不得有廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭情事。」、「一般廢棄物之貯存設施，應符合下列規定：一、設置有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。

二、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應設置收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。」則為一般廢棄物回收清除處理辦法第七條及第九條所明定。

三、本件原告前於九十二年四月間為「新竹縣新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置場移除工程」施工作業中，將挖出之垃圾露天堆置貯存，未為污染防制及防排水設施，致散發惡臭、影響環境衛生，被告以原告違反廢棄物清理法第十二條之規定，爰依同法第五十五條處原告三萬元罰鍰，並限原告於九十二年四月二十四日前改善完畢。惟被告於期限屆滿後前往複查，發現現場仍堆置並貯存大量廢棄物，並未踐行改善，被告乃按日連續處罰，而以九十二年四月二十一日環業字第○九二○○○六三三八號函檢送被告執行違反廢棄物清理法案件處分書乙紙、九十二年五月十六日環業字第○九二○○○七七六四號函檢送被告執行違反廢棄物清理法案件處分書三紙及九十二年五月十九日環業字第○九二○○○七八九七號函檢送被告執行違反廢棄物清理法案件處分書三紙，每紙罰鍰三萬元，共計二十一萬元。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。

四、原告於本件行政訴訟中訴稱，被告不僅一事兩罰，更且，兩罰之事實同一，而輕重不同，違反行政程序法第六條差別待遇之規定。又原告於工址內設垃圾篩選區及暫存區並無不當，原告將暫存區選擇位於堤防側邊具ＰＣ地面，並於工區周圍設置高度二公尺以上之施工圍籬與外界做一隔離，並備帆布，如遇下雨作為防水覆蓋措施，設置截流溝、簡易沈砂池、定時噴灑消毒劑、設置洗車設備、施工中之環境監測等，均足證明實已依約備妥污染物防制設施及防制工作，被告就上開有利於原告之情形並未為一律注意，有違行政程序法第九條規定，且無明確說明污染環境程度，亦違同法第五條明確原則。於九十二年四月十一日被告之人員至現場稽核時，礙於業主行政流程尚未核准原告開始清運作業，無法將篩選後暫存之垃圾即時運出，此涉及行政機關內部配合作業效率流程問題，實非原告所能控制，而行政機關內部作業效率之延誤，不符正常可預期之狀況，即違行政程序法第八條所定合理信賴原則，尤不得以此不利情況作為處罰原告之理由云云。惟查：

１、原告於「新埔鎮鳳山溪河川行水區垃圾棄置移除工程」施工作業中，將挖出之垃圾露天堆置貯存，且無污染防制及防、排水設施，散發惡臭，污染環境，顯違反首揭廢棄物清理法第十二條第一項及一般廢棄物回收清除處理辦法第七條與第九條之規定。被告遂依廢棄物清理法第五十五條第一款規定處罰，並限期改善，屆期仍未完成改善，依法按日連續處罰。又於前開違規處分日期外，原告未依規做好污染防治工作即行施工且未即時清運，現場垃圾量有增無減，以致污染地面，顯違反首揭廢棄物清理法第二十七條第二款之規定。被告遂依廢棄物清理法第五十條第三款規定處罰。該二處分案之違規構成要件、日期、處罰性質皆不相同，依司法院釋字第五○三號解釋意旨，得採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要。故本事項採取差別待遇是為追求實質平等的正當目的，完全符合行政程序法之精神，況且違法者無要求平等的權利，原告之訴，顯無理由。

２、行政機關為行政行為時，應注意保護人民之權益，對當事人有利之情形，自應注意；但行政機關亦受法治主義及公益原則之拘束，對於不利當事人之情形，亦不得漏不注意。本件原告從事垃圾棄置移除工程雖有施作圍籬、備帆布、置截流溝．．．等等，惟本件工程於施工期間所做之工程圍籬係為工程作業中所必需之安全設施，非屬污染防制措施，截流溝、簡易沈砂池、噴藥、及環境監測等為合約施工作業上所規定，且為整體施工區範圍及鳳山溪水質之監測，與貯存地點防治污染設施並無相關，本件處分係針對其施工區內挖出之廢棄物露天堆置貯存，而貯存地點、容器、設施未依「一般廢棄物回收清除處理辦法」設置，致散發惡臭，污染環境，原告此種違法行為有危害國民健康之虞，顯不足以保障。另被告稽查時，未見廢棄物覆蓋帆布（此有相片可稽），又無污染防治設施，露天堆置廢棄物數日，原告僅以一鐵皮隔離，自會散發惡臭，污染環境，危害國民健康，縱未經檢測，亦無礙其違法之事實。又原告違法事實明確，被告於處分書就違反事實、處分理由及法令依據皆有明確敘明，並不違背行政程序法第五條之規定。

３、信賴表現必須建立在信賴基礎上者方受保護，本件工程範圍廣闊，廢棄物數量龐大，原告於承攬本件工程之初，即應預為規劃清除作業之程序及環境污染防制措施等事宜，始可進行廢棄物移除作業。況原告已取得主管機關核發公民營廢棄物清除處理機構許可證之廠商，對環保法令之相關規定應知之甚詳，其未依「一般廢棄物回收清除處理辦法」為適宜規劃，作好防制措施，將挖出之垃圾露天堆置貯存（據被告首次於九十二年四月十一日至現場稽查時，該垃圾清除作業已進行三日，所挖出之廢棄物均貯存於現場未清運出去，九十二年四月十五日被告第二次稽查清除作業仍持續中，現場堆置之廢棄物仍有增加且尚未清運），散發惡臭，污染環境，危害國民健康，其信賴不值得保護，殊不得經被告稽查處分後，再以行政流程尚未核准清運作業，致無法將篩選後暫存之垃圾即時運出為卸責之詞。

五、綜上所述，原告之陳詞均不可採，而被告科處原告二十一萬元罰鍰之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分關於原告受二十一萬元罰鍰，並無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官 徐瑞晃