臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第五四○八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第五四○八號

原告

石川工程企業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

乙○○律師

訴訟代理人

孫玉達律師

被告

基隆市消防局

代表人

唐鎮宇（局長）

訴訟代理人

己○○

　　　　　　　　戊○○

右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十二年十

月二十八日訴九二○一二號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告石川工程企業股份有限公司於九十年四月間參加被告基隆市消防局「防災教育館規劃設計工程」招標案，被告認原告有冒用（借用）他人名義或證件之情事，乃於九十二年三月二十六日以基消行壹字第０九二０００一九一五Ｂ號函知原告如未於二十日內提出異議，將刊登政府採購公報，原告不服被告認其有政府採購法第一百零一條第一項第二款須刊登政府採購公報之情事，遂向被告提出異議，經被告於九十二年四月十八日以基消行壹字第０九二０００二四三二號函覆原告異議無理由，原告不服異議處理結果，遂向行政院公共工程委員會提出申訴，遭審議判斷駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告認原告參與投標，有冒用（借用）他人名義或證件之情事，乃函知將刊登政府採購公報之處分，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈原告係以自已之名義及證件參予投標，而非冒用他人名義或證件參與投標：本件工程參加投標之廠商為原告，所提出之投標文件亦為原告公司之真正執照及營利事業登記證，得標之廠商亦為原告，有本工程之開標紀錄表可稽，原告既係以「自己之名義及證件」參加本工程投標，自非「冒用他人名義及證件」，而與政府採購法第一百零一條第二款之規定不合，至於丁○○○○○之相關資料，僅為原告投標文件之部分附件，自難以該附件即比附援引認為原告冒用他人名義或證件參與投標。

⒉原告雖檢附丁○○○○○之相關資料參與投標，但確無冒用他人名義或證件之故意：原告所提出之丁○○○○○事務所之相關證件，為訴外人丙○○先生於本工程投標前，親至丁○○○○○事務所與丁○○○○○洽商後取得後，交予原告，原告亦誤以為訴外人丙○○已得丁○○○○○之授權並同意加入原告之服務團隊，方檢附丁○○○○○之執照及相關資料參與投標，原告主觀上決無冒用丁○○○○○各種資料之故意，此部分請 鈞院傳訊證人丙○○先生，即可明瞭，原告主觀上既無「冒用他人名義」參與投標之故意，即難謂與政府採購法第一百零一條第二款「冒用他人名義或證件」之構成要件符合，自不得將原告刊登政府採購公報。

⒊退一步而言，縱然原告借用他人之證件，依法律不溯及既往之法理，亦不應將被告刊登於政府採購公報：

⑴核原告將丁○○○○○之相關資料檢附於投標文件之行為，實不構成冒用行為已如前述，退一步而言，原告之行為亦僅能勉強認為係「借用」邱永章建築師之證件，而被告機關於九十年四月五日公開辦理本件召標之公告，於九十年五月七日與原告簽訂系爭工程契約，而政府採購法第一百零一條於九十一年二月六日方修正公布，本件招標、決標及契約之簽訂均於新法條修正之前，依法律不溯及既往之法理，自應適用舊法，方為正確，參修正前之政府採購法第一百零一條規定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……二、冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標者。……」，在本法條未修正之前，尚未將「借用」他人名義或證件之行為列入規範，合先述明。

⑵再參酌政府採購法第一百零三條規定「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第一百零一條第一款至第五款情或第六款判處有期徒刑者，自刊登日起三年。……」故如原告被刊登於政府公報，自刊登公報之日起，三年內即不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，上開規定，即為制裁性法律無疑。按涉及人民權利及自由之制裁性法律，應為嚴格之文義解釋，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨，司法院大法官解釋第四百四十三號亦解釋在案，既尚未修正前之政府採購法第一百零一條第二款僅規定「冒用他人名義或證件參加投標」而不及於「借用他人名義或證件參加投標」，而「冒用」與「借用」之行為態樣炯然不同，「依省略規定之事項，應認有意省略」及「明示其一排除其他」之拉丁法諺，「借用他人名義或證件參加投標」之行為，不在該條處罰之列，此為當然之解釋，且再參九十一年二月六日新修正之政府採購法第一百零一條中已明文將「借用他人名義或證件參加投標」列入，益證修法前「借用他人名義或證件參加投標」不在該法規範之列甚明，是以，原告於修法前借用邱永章建築師之證件，並不違法，被告機關將原告刊登政府採購公報之處分，即難謂合法妥適。

⒋縱上所述，申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，認事用法難謂得當，與法不合，為特狀請鈞院鑑核，賜淮如訴之聲明之判決，以維法治，而保權益是禱。

㈠被原告主張之理由：

⒈被告對原告之處分係依據審計部台灣省基隆市審計室函查本局辦理「基隆市防災教育館新建工程」委託設計監造採購案有原告冒用他人證件有政府採購法第一百零一條第二款規定情事，此為被告機關應查明處理之事，被告機關爰依政府採購法第一百零二條相關程序通知原告將其刊登政府採購公報。

⒉查原告公司營業項目為各種土木、建築……之承包，並非本案招標公告所列之技師顧問機構或技師事務所，投標資格明顯不符，原告於投標文件中卻以丁○○○○○各種資料供資格審查。

⒊原告稱其主觀上決無冒用丁○○○○○各種資料之故意，並稱其之行為僅能勉強認為係「借用」，其於修法前「借用」並不違法，惟丁○○○○○事務所函被告略以「本所既未參與防災教育館工程之招標，亦未聽聞過石川工程企業股份有限公司，因此何來出借證件之說？」，又行政院公共工程採購申訴審議委員會預審會議時，據丁○○○○○於預審會議中之陳述，丁○○○○○並未就本案與原告有所聯繫，更無提供建築師之開業證書影本、台灣省建築師公會九十年會員證影本及其建築師簡介予原告作為投標文件之情事，此部份陳請鈞院傳訊證人丁○○○○○敘明。

⒋原告所稱丁○○○○○之相關證件履歷係由丙○○取得後交付云云，據丙○○於本案預審會議之陳述，並無具體指陳其如何取得丁○○○○○之授權，並代理丁○○○○○加入原告之服務團隊之情節，僅空泛的稱證件之取得一切合法，原告稱其完全信任丙○○係有代理權限，顯不符經驗法則。

⒌原告於招標文件中除檢附丁○○○○○之相關證件履歷資料外，依被告投標廠商資格審查表之記載，招標廠商尚須提供納稅證明文件、無退票記錄、業務手冊（含印鑑證明文件）及於證件影本中加蓋廠商與負責人印鑑並切結等字樣等，原告檢送之投標文件亦未包含丁○○○○○之納稅證明文件，無退票記錄證明等；且得標後，丁○○○○○並未參與系爭採購之履行，而係由原告另覓建築師完成本件採購案。

⒍上述事實皆顯示原告未得丁○○○○○之允許，而使用其建築師之開業證書影本、台灣省建築師公會九十年會員證影本及其建築師簡介參與「基隆市防災教育館新建工程」之投標，實有冒用他人證件參加投標之情形，原告的主張無理由，請判決如被告之聲明。

理由

一、按政府採購法固有公、私法混合性質，惟對於該法相關條文之解釋，以及所衍生關於公告行為之性質，仍應透過「政府採購法」之法律體系解釋方法解決之。行政機關辦理採購，依政府採購法第一百零一條第一項所為之通知，既允許相對人依同法第一百零二條第一項及第二項提起異議及申訴，且依同條第四項規定，第一項及第二項關於異議及申訴之處理，準用第六章之規定。而依政府採購法第八十三條規定，將採購申訴審議委員會對申訴所為之審議判斷，視同訴願決定，故辦理採購機關依政府採購法第一百零一條第一項所為之通知應屬行政處分，而毋須再區分政府採購法第一百零一條第一項各款情形，究係招標、審標及決標階段之屬性（最高行政法院九十三年二月份庭長法官聯席會議決議參照）。查本件被告所為上揭通知將廠商（原告）刊登於政府採購公報（即列為不良廠商）之行為，依上開說明，係行政機關就公法上具體事件，所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。又政府採購法第一百零二條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第一百零一條第一款至五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登之次日起三年。政府採購法第一百零三條第一項第一款定有明文。足見刊登政府公報之執行行為，雖其無依該處分之續行程序，惟自其發生原處分之效力觀之，顯非一經刊登即為執行完畢，是以依上揭規定刊登政府採購公報之停權處分，自刊登之次日起三年內，其停權處分執行行為均持續繼續中（最高行政法院九十二年裁字第一一一七號裁定要旨參照）。本件原告係於九十二年十二月九日經刊登政府採購公報，列為拒絕往來廠商名單，停權三年，有拒絕往來廠商名單查詢結果附本院卷可稽，亦為兩造所不爭，目前停權處分期間仍未屆滿，故原告自有提起本件撤銷訴訟之法律上利益，均先予敘明。

二、本件原告石川工程企業股份有限公司於九十年四月間參加被告基隆市消防局「防災教育館規劃設計工程」招標案，被告認原告有冒用（借用）他人名義或證件之情事，乃於九十二年三月二十六日以基消行壹字第０九二０００一九一五Ｂ號函知原告如未於二十日內提出異議，將刊登政府採購公報，原告不服，提出異議，經被告函覆異議無理由，原告遂向行政院公共工程委員會提出申訴，遭審議判斷駁回各情，有招標公告、規劃設計監造契約書、被告九十二年三月二十六日基消行壹字第０九二０００一九一五Ｂ號函、九十二年四月十八日基消行壹字第０九二０００二四三二號函、行政院公共工程委員會審議判斷等附卷可稽，復為兩造所不爭，堪認為實。

三、原告循序起訴略以：原告係以自已之名義及證件參予投標，並非冒用他人名義或證件參與投標；原告所提出之丁○○○○○事務所之相關證件，為訴外人丙○○先生於本工程投標前，親至丁○○○○○事務所與丁○○○○○洽商取得後，交予原告，原告亦誤以為訴外人丙○○已得丁○○○○○之授權並同意加入原告之服務團隊，方檢附丁○○○○○之執照及相關資料參與投標，原告主觀上既無「冒用他人名義」參與投標之故意，即難謂與政府採購法第一百零一條第二款「冒用他人名義或證件」之構成要件符合，自不得將原告刊登政府採購公報；又政府採購法第一百零一條於九十一年二月六日方修正公布，而修正前之政府採購法第一百零一條尚未將「借用」他人名義或證件之行為列入規範，本件招標、決標及契約之簽訂，均於新法條修正之前，依法律不溯及既往之法理，自應適用舊法，是縱認原告行為係屬所謂之「借用」行為，惟當時既未明文處罰「借用」行為，則原告於修法前借用丁○○○○○之證件，並不違法，被告將原告刊登政府採購公報之處分，即有違誤等語。

四、按修正前即八十七年五月二十七日訂定之政府採購法第一百零一條規定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報︰‥‥二、冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標者。‥‥‥」。現行法即九十二年二月六日修訂之政府採購法第一百零一條則規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：‥‥二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。‥‥」；其修正理由則為「一、第一項第二款增列「借用」之情形，以利對借牌者之處置；另增列以偽造、變造之文件訂約或履約之情形，以補不足。‥‥」觀諸修正前之政府採購法第一百零一條第二款僅規定「冒用他人名義或證件參加投標」而不及於「借用他人名義或證件參加投標」，而「冒用」與「借用」之行為態樣炯然不同，「依省略規定之事項，應認有意省略」及「明示其一排除其他」之法諺，「借用他人名義或證件參加投標」之行為，不在該條處罰之列，此為當然之解釋；再參以九十一年二月六日新修正之政府採購法第一百零一條第一項第二款中已明文將「借用他人名義或證件參加投標」列入，益證修法前「借用他人名義或證件參加投標」不在該法規範之列甚明。

五、卷查本件被告於九十年四月五日公開辦理本件「防災教育館規劃設計工程」招標公告，開標結果由原告得標，並於九十年五月七日簽訂契約，有招標公告、開標紀錄表及規劃設計監造契約書可稽；原告於投標時，確併提出丁○○○○○之開業證書及會員證影本等文件，此為兩造所不爭，並有該證明文件影本附卷可稽；被告以丁○○○○○事務所函覆略以「本所既未參與防災教育館工程之招標，亦未聽聞過石川工程企業股份有限公司，因此何來出借證件之說？」且原告又未能提出丁○○○○○之納稅證明文件，原告得標後，丁○○○○○並未參與系爭採購之履行，而係由原告另覓建築師完成本件採購案等情，認原告有冒用（借用）他人名義或證件參加投標之情事；惟查丁○○○○○經到庭結證略稱：「‥‥原告如何得來的，我不知道；我也沒有印象有將系爭蓋有紅色印章的開業證書影本交與原告，但我事務所在交付證書影本時，會在其上蓋紅色『與正本相符』之章。‥‥系爭證書是我這邊給的，應該無誤，但我以為是給局裡的‥‥。」證人丙○○則結證略稱：「‥‥我當初是精業公司的經理，於九十年三月時我在建築師事務所辦公室與建築師邱永章本人談消防局防災管制（即本案工程）事宜，之後在系爭工程投標前即派員工至丁○○○○○事務所拿取系爭證明書，不只系爭開業證書，尚有許多承作的相關文件等，我有明確告知丁○○○○○系爭投標工程的事宜；另因石川公司曾經承建我們內湖的辦公室，所以我與石川公司當初即有認識，而我並無資格投標，所以為了往後業務上的方便，我即主動找石川公司參與系爭工程的投標；‥‥（問：當初拿到的證書有無蓋紅色證明與正本相符的章？）有；（問：當初取得系爭證書等資料後，是如何處理？）我是將證書等資料交給石川公司去參與投標。（問：當初邱永章有無同意參與石川公司的團隊一員參與投標？）證人邱永章或許不知道有石川公司這個團隊，但知道是要參與投標防災館的系爭工程‥‥我告知石川公司，若得標後，我們公司可以作為一合作的對象，而建築師並非是主要的單位，只是合作的一個對象而已。」等語（均見本院九十三年九月十四日準備程序筆錄）；準此，原告主張伊係經由丙○○取得丁○○○○○之相關文件，且該等文件係經丁○○○○○事務所交付證人丙○○之情，自屬可採；是原告於投標時提出丁○○○○○之相關文件，即無「冒用」可言；縱認原告該行為係屬「借用」他人證件之行為，惟被告係於九十年四月五日辦理本件工程招標，並於九十年五月七日簽訂契約，依法律不溯既往原則，自應適用行為時即八十七年五月二十七日訂定之政府採購法第一百零一條之規定，依上說明，修正前該條文並無規範「借用」之行為，自不得據以處分。

六、綜上所述，被告認原告參與投標，有冒用（借用）他人名義或證件之情事，函知將刊登政府採購公報之處分，即有違誤；審議判斷未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及審議判斷，為有理由，應予准許。

七、兩造其餘主張陳述，與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第六庭