臺北高等行政法院簡易判決

原告

錦鴻生技國際股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

蕭育娟律師

訴訟代理人

黃璽麟律師

訴訟代理人

陳珈谷律師

被告

臺北市政府衛生局

代表人

宋晏仁（局長）住同上

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國93年6月16日府訴字第09315245600號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告銷售「高麗真珠草」食品（下稱系爭食品），印製食品之宣傳資料，提供予代為銷售之信昇藥局（彰化縣員林鎮○○路○段250號），與系爭食品併同陳列於貨架上，其內容載以「抵抗肝炎新發現認識韓國真珠草˙˙˙真珠草˙˙˙見於『本草綱目拾遺篇』，其功用為『治小兒百病，及諸疳瘦弱眼欲盲，皆效。』˙˙˙『中藥大辭典』記載，真珠草的主治功用為『平肝清熱、利水解毒。治腸炎、痢疾、傳染性肝炎、腎炎水腫、尿路感染、小兒疳積、火眼目翳、口瘡頭瘡、無名腫毒。』˙˙˙適用族群˙B型肝炎帶原者˙肝炎患者˙脂肪肝患者˙˙˙韓國真珠草萃取液對治療B型肝炎病毒所引發的肝臟損傷，具有相當好的療效˙˙˙對醫治肝病有顯著功效˙˙˙韓國真珠草保肝作用機制˙˙˙防止病毒入侵˙˙˙防止脂肪肝發生˙˙˙強化肝功能˙˙˙增強抗病能力˙˙˙」（下稱系爭簡介）等詞句，涉及誇大不實或易生誤解，經彰化縣衛生局於民國（下同，除西元外）92年8月13日辦理「92年食品衛生安全輔導管理工作計畫」時查獲後，以92年8月15日彰衛食字第0921003197號函附92年8月13日抽驗物品報告表及上開食品宣傳資料影本，移請被告查處。被告審認原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第32條第1項規定，以92年11月6日北市衛7字第09237284200號行政處分書（下稱原處分），處以原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，嗣經台北市政府訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈原處分及訴願決定應予撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：系爭簡介是否係對於食品所為之宣傳或廣告？系爭簡介有無不實、誇張或易生誤解之情事？

㈠原告主張之理由：

⒈系爭簡介並非「標示」，「宣傳」或「廣告」。

⑴標示、宣傳及廣告之定義：按「標示」，依據商品標示法第4條第1項之定義，係「指企業經營者在商品陳列販賣時，於商品本身、內外包裝、說明書所為之表示。」，又依食品衛生管理法第8條之規定，所謂「標示」，係指「於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：一、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或說明書。二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。而關於「宣傳」及「廣告」，則於法律中並無明文規定，是回歸字義，應依一般日常用語中之定義為其依據，在此，僅依具權威性之字典「國語日報辭典」為解釋之依據。依照「國語日報辭典」中解釋「宣傳」之定義，係指「用語言、文字、圖畫、廣播、電視等向社會廣泛傳播。」。而「廣告」之定義，依相同辭典中之解釋則為「在報紙雜誌上刊登文字或圖畫，宣告大眾來作生意，推銷貨物」。

⑵系爭簡介並非標示、宣傳、廣告，原處分及訴願決定之認定有誤。

①系爭簡介，並非於商品本身、內外包裝、說明書所為之表示，是顯非商品標示法第4條第1項或食品衛生管理法第8條所規定之標示，至為明顯。

②又系爭簡介於其內容中已載明「此資料僅供內部人員及專業醫療人士參考」，則其並非「向社會廣泛傳播」之資料至為明顯，故依上開辭典中之解釋，顯然並非「宣傳」。

③又系爭簡介中並無關於原告之任何敘述，亦即任何人無法自該簡介中追溯至原告或原告之食品，則該項簡介亦無法達到如上開辭典中所謂「宣告大眾來作生意、推銷貨物」之效果，顯然亦非「廣告」。

④系爭簡介依前揭說明，既非「標示」，又非「宣傳」，又非「廣告」，則被告究係認定系爭簡介資料為「宣傳」？「標示」？「廣告」？於原處分理由書中已欠明確。訴願決定雖提出「而應就實際情形，是該資料是否經利用為宣傳或廣告資料之用，依個案予以判斷。」然而在個案認定上，系爭簡介確非屬標示、宣傳、廣告。提供予信昇藥局，亦僅是提供予具有專業知識之人作為參考之用，其「實際情形」並非為標示、宣傳、廣告。因此即令訴願決定提出嚴格之個案認定標準，本件實際情形係提供專業人士參考並非作為標示、宣傳、廣告之用，仍舊應能通過檢驗。但訴願決定後卻以「本件系爭宣傳資料既經查明其發送對象不以公司內部人員為限，實已符合宣傳或廣告之定義」。訴願決定不僅未清楚指明究為「宣傳」、「廣告」，而僅言「符合宣傳或廣告之定義」，而其前雖提出「應就實際情形，是該資料是否經利用為宣傳或廣告資料之用，依個案予以判斷」之判斷標準，但認定上顯然並未遵循此一標準，將實際上僅供專業人士及內部人員參考用而非宣傳、廣告之系爭簡介，錯誤認定係宣傳或廣告之用。

⒉食品衛生管理法第19第1項之立法目的係在保護「不特定之多數消費者」，系爭簡介並無侵害此所欲保護之法益。

⑴食品衛生管理法第19第1項之立法沿革：關於食品衛生管理法第19第1項之所欲規範之對象及所欲保護之法益，早於64年立法便明文訂立於第16條：「對於食品、食品添加物之標示不得有虛偽、誇張或易使人誤認有醫藥之效能。」。而立法之所以規定食品、食品添加物不得有虛偽、誇張、易生誤解之標示、宣傳或廣告，其立法目的便在於防止食品業者，藉以欺騙他人或使人發生誤解。足見此條之立法宗旨本在於保護專業知識較為薄弱之一般消費者，避免其誤信不肖業者之標示、宣傳或廣告。其後，本條雖於72年間增列「食品用洗滌劑」並移列條號，但仍維持其保護消費者之立法初衷。而89年修法時，更顯現其保護消費者之用心，立法理由明確表示「為維護消費者之健康及權益，嚴禁食品為醫療效能之標示、宣傳或廣告，特增列第2項。」審查會為進一步地宣示保護消費者之用心，更以「為阻遏不法廣告，特增列第3項，課與傳播業者責任。」由立法沿革，顯示本條之立法之目的便在於保護不特定之一般消費者，唯有不特定消費者將因虛偽、誇張、易生誤解之標示、宣傳或廣告而受騙時，方有能依此條予以處罰。

⑵食品衛生管理法第19第1項之司法判決先例：最高行政法院89年度判字第2028號裁判要旨中認為「又所謂使『人』誤認有醫藥之效能，係指使不特定之多數消費者誤認有醫藥之效能而言。若標示雖有療效之文字，但尚未公諸於大眾，即不足以使『人』誤認有療效。被告處罰原告之依據，係謂原告之食品向行政院公平交易委員會報備銷售時，所附之仿單涉及療效之文字而已，究竟上開仿單已否隨原告之食品行銷或公諸於大眾？若僅於向行政院公平交易委員會報備銷售時所持用，或食品雖已行銷然尚未使用該仿單，則閱覽該仿單者，僅止於特定之行政院公平交易委員會之承辦人員而已，能否謂已使不特定之多數人誤認有醫療之效能，而有違反食品衛生管理法第19條規定之情形，即非無研議之餘地。」是最高行政法院對於食品衛生管理法第19條規定之解釋，係以達到「使不特定之多數消費者誤認有醫療之效能」為其要件，至為明顯。而此一判決先例已與立法目的與相符。

⑶內部人員及專業醫療人士並非消費者，其與原告之關係：亦非消費關係對於消費者之保護，消費者保護法實得為適用其他法律之準繩。故消費者保護法第1條第2項規定「有關消費者之保護，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律」而消費者保護法對於消費者之定義更應為適用其他法律時所遵從。依消費者保護法第2條第2款之定義「消費者：指以消費為目的而為交易、使用商品或接受服務者」因此消費者在法律關係上必定與企業經營者處於對向之法律關係，且其必須為消費之目的，而有交易、使用商品、或接受服務。內部人員及專業醫療人士顯非消費者至明。又依同條第3款之規定：「消費關係：指消費者與企業經營者間就商品或服務所發生之法律關係。」更證內部人員及專業醫療人士與原告間更非消費關係。92年度台上字第39號亦明確認：「按消保法第1條第1項規定『為保護消費者權益，促進國民消費生活安全，提昇國民消費生活品質，特制定本法』。可知消保法之立法目的，乃在保護社會廣大不特定消費者之權益，而非規範商業界商人間之交易活動。」

⑷本件不得以食品衛生管理法第19條第1項作為處罰之基礎：本件原告提供與經銷商之系爭簡介僅為與具專業知識經銷商間之意見溝通，便非標示、宣傳、或廣告已如前述。再者，於內容上並清楚註明僅供內部人員及專業醫療人士參考，更表示無對外公開之意思。對於資訊是否已屬對於不特定之大眾公開，應重視資訊之擁有者有無將其公開予不特定多數人之意思。本件原告既然在系爭簡介中註明「僅供內部人員及專業醫療人士參考」便是清楚表示並無公開此資訊予不特定多數人得以見聞之意思。從而本件提供予經銷商之系爭簡介，既僅供內部人員及專業醫療人士參考，其對象已非「不特定之多數消費者」應可認定。依前述立法沿革沿革及判決先例，若對象上並非不特定之多數消費者，便不得適用該第19條第1項，被告以該條規定處罰原告即屬於法不合。然訴願決定卻以「食品管理法第19條第1項係以為標示、宣傳、或廣告之行為人以外之不特定多數人為保護對象，並不以消費者為限」云云，為訴願駁回之論據。然此等見解顯然與該第19條之立法目的違背，亦與最高行政法院89年度判字第2028號裁判之見解相左，訴願機關解釋適用食品衛生管理法第19條第1項顯屬違法。而訴願決定竟更認「而專業醫療人員既屬前屬前述行為人以外之不特定多數人範圍，且其同時亦可能兼具消費者之身分，而有受法律保護之必要」。然依消費者保護法對於消費者之定義，接受系爭簡介之專業醫療人員絕非為消費者至明。訴願決定之見解無非係將商業界商人間之交易活動誤為消費關係，又顯然與92年度台上字第39號判決衝突，而此更證其認事用法之不當。

⒊系爭簡介並未作為「廣告」之用，即使作為「廣告」之用，原告亦非該使用人。原處分及訴願決定認定事實均有違誤。查被告於原處分書中事實欄之記載為：「受處分人販售『高麗真珠草』食品，並印製『抵抗肝炎新發現-認識韓國真珠草』單張˙˙˙與案內食品並列於貨架上，易使消費者誤解該食品具有單張內宣稱之療效。˙˙˙並有彰化縣衛生局92年10月20日調查該局信昇藥局負責人之代理人黃群翔表示：案內食品是由受處分人寄賣，並提供案內單張及陳列架供其陳列。」準此，本件並非原告於信昇藥局直接向消費者進行銷售行為至為明確。被告亦於訴願答辯書中認定：「訴願人（即原告）印製『高麗真珠草』食品中『韓國真珠草』成分之相關研究報告說明單張，供『信昇藥局』藉以促銷食品˙˙˙」，則更得確定原罰鍰處分之對象係為「印製『高麗真珠草』食品中『韓國真珠草』成分之相關研究報告說明單張，供『信昇藥局』藉以促銷產品」之行為，而非「促銷食品」行為本身；則不論原告與其經銷售商及經銷商與零售商間有如何「提供」之行為，究非「促銷食品意見表達之行為」至為明確；原處分自行認定原告之行為為供信昇藥局藉以促銷食品之行為，又以規範促銷食品行為之食品衛生管理法第19條第1項之規定用以處分原告，前後已有矛盾。被告雖將提供系爭簡介認定為處罰對象而屬不當，但其仍舊區分出「原告提供系爭簡介之行為」與「信昇藥局陳列系爭簡介（促銷食品）」之二行為。然訴願決定本於相同之事實證據，卻將原處分有所區分之二行為混為一談，以所謂之社會經驗法則，認「應足以推斷訴願人不無經由其經銷商或零售商於經銷或零售系爭食品時對外提供予不特定之第三人該等資料，以達宣傳系爭食品目的之意」。訴願決定何以僅以所稱之社會經驗法則便逕將二不同行為混為一談，且又未提出令人信服之論據。對於人民為科罰之行政處分，不僅客觀上之事證需為明確，為決定者之心證亦需清楚。訴願決定以所稱之社會經驗法則作為推斷之基礎，又何能令人信服。其心證形成上亦違反恣意禁止原則。

⒋「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」（下稱食品廣告標示認定表）並非法律，亦未經法律授權訂頒，應不得拘束人民。訴願決定及原處分以無法律授權且欠缺外部效力之行政規則為依據，顯係違反法律保留原則。

⑴按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權依命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」司法院釋字第402號解釋定有明文。簡言之，按照依法行政原則及上開解釋，行政命令需經法律授權並符合授權明確性原則，始得就涉及人民自由權利義務之相關事項，直接予以規範。原處分為限制原告之財產權之行政處分，其據以處分之法律或命令，應具有法律授權及符合授權明確性原則。

⑵食品衛生管理法第19條第1項所謂「不實、誇張或易生誤解」為不確定法律概念。法律上對所謂「不實、誇張或易生誤解」等構成要件並未規範其認定標準，被告未敘明理由，即遽認系爭簡介違反上開法令，顯有違依法行政原則及上開解釋。

⑶再查，關於食品廣告詞句之認定，行政院衛生署雖於88年7月31日發布衛署食字第88037735號公告，即食品廣告標示認定表。惟查上開認定表並未經過食品衛生管理法之授權，其僅得作為被告內部行政參考用，依法律保留原則，應不得逕引為對人民裁罰之基礎。原處分援用作為處分之基礎顯係違反法律保留原則。

⑷訴願決定雖引行政程序法第159條第1項、第2項第2款規定，認主管機關基於執行法律之職權，就不確定之法律概念自得訂定必要之解釋性行政原則，以為行使職權、認定事實、適用法律之依據，進而肯認行政院衛生署為上開公告之合法性。唯詳究行政規則之定義乃重在於其內部性，亦即不直接對外發生效力，此也為何行政程序法第159條第1項規定：「本法所稱之行政規則，係指上級機關對於下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部之秩序及運作、所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」縱令行政院衛生署有必要就食品衛生管理法第19條第2項訂定行政規則。但其終究僅具有內部效力，不得作為處分之基礎。食品衛生管理法並未授權訂定相關命令，而前開認定表亦非命令。訴願決定雖認其為行政規則，卻忽略未重視其內部性之效力，從而認定原處分違法，誠屬遺憾。若從訴願決定機關之見解，則一旦法條中有不確定之法律概念，法條亦未授權訂定明確之行政命令，則行政機關皆可本乎職權訂定行政規則供作下級機關之依據，進而且限制人民權利義務，此無異成為法律保留原則之例外，則法律保留原則及授權明確性原則顯無法達成效果以保障人民基本權利。凡屬命令者皆需符合授權明確性之要求，而以行政規則便可率然為之，此又非本末倒置乎。以欠缺法律授權又無外部效力之行政規則，作成侵害人民權利之處分，其不法之處甚明。

⒌系爭簡介無任何不實、誇張或易生誤解的情形故無違反食品衛生法第19條第1項之規定。原處分並認定「韓國真珠草萃取（液），亦對於B型肝炎病毒所引發的肝臟損傷具有相當好的療效」、「韓國真珠草保肝作用機制」及「韓國真珠草治療B肝的作用機制」等內容亦違反食品衛生管理法第19條第1項規定。惟查「真珠草」確實具有治肝及保肝的功效，有多篇醫療文獻可稽。詳述如下：

⑴「真珠草」具有療效乙事已經現代醫藥界證實。自西元2001年1月14日起至2002年5月19日止，由韓國錦禧公司於韓國所完成「韓國真珠草」藥品之80人第3期人體臨床試驗。該人體實驗並經韓國慶北大學附設醫學院Jun-Mo Jung、Taegu醫學中心Hyo-suk Kim及Taegu天主教大學附設醫院Chang-hyung Lee等3位教授查核簽認。該實驗對照服用以「韓國真珠草」（該「韓國真珠草」成分為取得專利的成分）為主成分而製成的Hepaguard 與Lamivudine2種藥品，來研究Hepaguard Tablet藥品的安全性及功效性。經此80人人體實驗後證實，「Hepaguard（即「Hepaguard Tablet藥品」）具有抗病毒及免疫調節能力來對抗B型肝炎，且安全性及功效性上，病人具有耐受力。儘管Hepaguard在清除HBV-DNA病毒的速率非常緩慢，但是它產生e抗體血清轉換率的高比率已經證實了1件事：Hepaguard將是1種非常有潛力可以治療B型肝炎的醫學藥品。」，請詳「多中心、隨機分配、開放對照之臨床試驗，評估研究Hepaguard與Lamivudine對慢性Ｂ型肝炎病人的安全性及功效性」第3期人體臨床試驗報告。由上述80人人體實驗結果即可得知「韓國真珠草」確實有治療B型肝炎的功效。

⑵另，南韓食品藥品管制局於西元2003年3月19日，依據南韓藥政法及相關施行細則，核准由「韓國真珠草」（Phyllanthus Urinaria）為主要成分而製成的Hepaguard Tablet藥品。Hepaguard Tablet藥品可用於治療慢性及感染性肝炎（Care of Chronic and infectiousHepatitis），此有南韓食品藥物管制局之藥品證明書（Certificate of a Pharmaceutical Product）可茲證明。「韓國真珠草」具有治療肝炎的療效，在國外已有醫學證明，並已經外國政府核發證照，並無疑義。

⑶此外，原告於該系爭簡介內，就「韓國真珠草保肝作用機制」及「韓國真珠草治療B肝的作用機制」等內容已註明其引用的中國大陸及韓國醫藥文獻（詳該簡介註釋4至7）。上開醫療文獻確實存在，其中註釋5至註釋7所示文獻係於西元1994年起至西元1998年間，由「中華人民共和國」國家中醫肝病醫學中心等機構所進行的經由大小鼠動物實驗，足證「真珠草」的「保肝作用機理」為「保護肝細胞膜、抗脂質過氧化、促進蛋白合成、調節免疫」等，「可對肝損傷有較好或明顯的保護作用」，原告於系爭簡介逐字引述上開文獻內容，所述內容並無不實、誇張及易生誤解的情事。

⑷故，原告就中藥古籍內容、80人第3期人體臨床實驗、取得韓國食品藥品管制局核發的藥證及具有治肝及保肝作用機制等情事，均詳述於系爭簡介內，以供經銷商的藥劑師及醫療專業人員參考，以誠實告知醫療專業人員關於「真珠草」的研究成果及功效等資訊。食品衛生管理法第19條第1項之立法目的既在於於保護不特定之多數消費者，避免接觸到不實資訊，做出錯誤之判斷。而所謂不實、誇張或易生誤解，皆是負面地表列資訊之不正確性。若並非不正確之資訊便無欺瞞不特定之多數消費者之可能，便無此條之適用。

⑸系爭簡介實際上並非標示、宣傳、廣告，原告已一再敘明，然而原處分及訴願決定未能以明確之事證證明，遽認其為宣傳或廣告實難讓原告所信服。縱退萬步言，本件依原處分及訴願決定之廣泛寬認，而為宣傳或廣告。但系爭簡介所提供之資訊皆有國外可信賴之專業鑑定報告可憑，並無任何不正確之資訊，依食品衛生管理法第19條第1項之立法意旨，原告更不應因該條受到任何處罰。

㈡被告主張之理由：

⒈按食品衛生管理法第9條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第32條第1項規定：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」行政程序法第159條第1項、第2項第2款規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」「行政規則包括下列各款之規定˙˙˙二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」司法院釋字第407號解釋：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。˙˙˙」行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告：「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表˙˙˙二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。˙˙˙未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句˙˙˙保肝。˙˙˙」92年10月3日衛署食字第0920052987號函釋：「主旨：貴局函詢有關彰化縣衛生局於該縣信昇藥局查獲『抵抗肝炎新發現認識韓國真珠草』單張與錦鴻生技股份有限公司販售之『高麗真珠草』食品並列於貨架上，是否違反食品衛生管理法規定乙案，復如說明˙˙˙說明˙˙˙二、案內『抵抗肝炎新發現認識韓國真珠草』單張宣稱『韓國真珠草萃取物對治療B型肝炎病毒所引發之肝損傷，具有相當好的療效』，且彰化縣衛生局查獲時，該單張與錦鴻生技股份有限公司販售之『高麗真珠草』食品並列於貨架上，整體表現易使消費者誤認為『高麗真珠草』食品具有治療B型肝炎病毒所引發之肝損傷之效果，違反食品衛生管理法之規定，請貴局查明該行為之責任歸屬後，依法妥處。」臺北市政府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。依據：一、行政程序法第15條。二、臺北市政府組織自治條例第2條第2項。公告事項˙˙˙六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之˙˙˙㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。˙˙˙」

⒉卷查本件原告銷售「高麗真珠草」食品，印製載有如事實欄所述內容之食品宣傳資料，提供予代為銷售系爭食品之信昇藥局，與系爭食品併同陳列於貨架上，該食品宣傳資料整體表現涉及誇大不實或易生誤解之違規事實，有彰化縣衛生局92年8月15日彰衛食字第0921003197號函及所附92年8月13日抽驗物品報告表、系爭簡介影本、92年9月22日彰衛食字第092003114號函、92年10月30日彰衛食字第0921004012號函及所附92年10月20日訪談信昇藥局代理人黃群翔之訪談紀錄、被告92年9月12日訪談原告代理人顧振清之食品衛生調查紀錄等附卷可稽。按食品衛生管理法第19條第1項規定，對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。查本件原告銷售「高麗真珠草」食品，印製並提供系爭宣傳資料予代為銷售系爭食品之信昇藥局，將該宣傳資料與系爭食品併同陳列於貨架上，而該宣傳資料之內容影射食用「高麗真珠草」食品，具有醫治肝病、防止病毒入侵、防止脂肪肝發生、強化肝功能及增強抗病能力等之功效，依前揭食品廣告標示認定表之規定，其整體已涉及誇大不實或易生誤解，並經行政院衛生署92年10月3日衛署食字第0920052987號函釋審認在案，系爭宣傳資料內容顯已違反首揭食品衛生管理法第19條第1項規定，是本件原告違規事證明確，洵堪認定。

⒊查系爭簡介究竟是否為標示、宣傳或廣告，不應以其內容是否載明係供內部人員使用，即認其非屬宣傳或廣告，而應就實際情形，視該資料是否經利用為宣傳或廣告資料之用，依個案予以判斷。依卷附彰化縣衛生局92年8月13日抽驗物品報告表及92年10月20日訪談信昇藥局代理人黃群翔之訪談紀錄所載，本件係經彰化縣衛生局人員於92年8月13日赴信昇藥局現場稽查時，發現系爭簡介確實係與系爭食品併同陳列於該藥局之貨架上，且原告除提供予代為銷售系爭食品之信昇藥局系爭宣傳資料外，並提供該資料之精緻陳列架，此徵諸一般社會經驗法則，應足以推斷原告不無經由其經銷商或零售商於經銷或零售系爭食品時，對外提供予不特定之第三人該等資料，以達宣傳系爭食品目的之意。亦即系爭簡介既經查明其發送對象不以公司內部人員為限，甚至不包括特定之消費者，實已符合宣傳或廣告之定義。而該宣傳資料既係原告為宣傳系爭食品所印製提供，其自為本件之違規行為人。另食品衛生管理法第19條第1項係以為標示、宣傳或廣告之行為人以外之不特定多數人為保護對象，並不以消費者為限，而專業醫療人士既屬前述行為人以外之不特定多數人範圍，且其同時亦可能兼具消費者之身分，而有受法律保護之必要，要非如原告所稱，該等人士非屬食品衛生管理法第19條第1項之保護對象，至臻明確。是訴訟理由各節，核不足採。

⒋查食品衛生管理法乃管理食品衛生安全及品質，維護國民健康之衛生法規，由於社會及經濟之變化演進，立法者對於食品之標示、宣傳或廣告內容是否涉及違規，無從針對各類食品之標示、宣傳或廣告一一規範。因此，立法者即於食品衛生管理法第19 條第1項以「易生誤解」之不確定法律概念加以規範，而行政院衛生署為食品衛生管理法之中央主管機關，該署基於執行法律之職權，公告食品廣告標示認定表，係該署為認定食品之標示、宣傳或廣告是否有違反食品衛生管理法第19條第1項所稱之「易生誤解」所為之具體化函釋，以供該署或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，於法律保留原則無違，且依前揭行政程序法第159條第1項、第2項第2款規定及司法院釋字第407號解釋意旨，該署本得依權限或職權為該函釋，亦不生授權是否明確問題。是本件原告主張行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735 號公告「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」違反法律保留原則、授權明確性原則及依法行政原則等語，顯屬誤解，不足為採。

⒌另原告主張「韓國珍珠草」業經現代醫藥界臨床試驗證實具有治療B型肝炎的功效，相關醫療文獻確實存在云云，惟查，原告上開主張縱令屬實，然原告所指之相關醫療機構的科學研究成果亦係針對「韓國真珠草」醫療效能之研究報告及使用經驗，並非針對某特定加工後之食品所具效能之研究報告或使用經驗，本件原告販售「高麗真珠草」食品，宣稱含有「韓國真珠草」成分，並宣傳「韓國真珠草」之醫療效能，實即影射消費者食用其「高麗真珠草」食品即可獲得其所宣傳之效能，其宣傳內容整體表現顯已涉及誇大不實或易生誤解，是縱令原告所為之宣傳內容為真正，亦無解其違法之行為，是原告之主張，顯不足採。被告依前揭規定及公告意旨，處以原告法定最低額3萬元罰鍰，並無不合，應予維持。

理由

一、本件訴訟程序進行中，被告之代表人已由張珩變更為宋晏仁，此有台北市政府94年1月28日府人2字第09405017900號令，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按食品衛生管理法第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第32條第1項前段規定：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰」。

三、本件兩造不爭之系爭簡介係原告所印製，於92年8月13日為彰化縣衛生局在代為銷售系爭食品之該縣信昇藥局查獲等情，並有系爭簡介、彰化縣衛生局抽驗物品報告表（存根）附於原處分卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，厥在於系爭簡介是否係對於食品所為之宣傳或廣告？系爭簡介有無不實、誇張或易生誤解之情事？

四、經查：

㈠查彰化縣衛生局於92年8月13日至信昇藥局查有「產品廣告單置於產品」之情事，此有彰化縣衛生局抽驗物品報告表（存根）附於原處分卷可稽；且查依信昇藥局員工黃群翔於92年10月20日接受彰化縣衛生局訪談陳述：「該公司（按指原告）也提供了該產品說明書（按即系爭簡介）精緻的陳列架」「是該公司將該產品放在本藥局寄賣」等語，此有訪談紀錄附於原處分卷可參，是被告抗辯系爭簡介係經原告利用為宣傳之用，堪以認定，非原告於系爭簡介附帶記載「此資料僅供內部人員及專業醫療人士參考」一語即得以卸責。

㈡又查系爭簡介其中關於「適用族群˙B型肝炎帶原者˙肝炎患者˙脂肪肝患者˙˙˙韓國真珠草萃取液對治療B型肝炎病毒所引發的肝臟損傷，具有相當好的療效˙˙˙對醫治肝病有顯著功效」之詞句，實已有為醫療效能宣傳之嫌。

㈢縱如原告所主張，系爭宣傳之食品，確實含有如宣傳所述之韓國真珠草成分，而韓國真珠草確實有某些功能，惟通觀該宣傳實影射有消費者食用其「高麗真珠草」食品即可獲得其所宣傳之效能，是被告認原告宣傳內容整體表現顯已涉及誇大不實或易生誤解，尚屬有據。

五、綜上所述，原告之主張無可採信，原處分依食品衛生管理法第32條第1項前段之規定，處原告以最低度之罰鍰，認事用法，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，於法無據，且本件屬行政訴訟法第229條第1項第2款適用簡易訴訟程序事件，爰不經言詞辯論逕予駁回。

六、本件事證明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響者，不予一一論述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭法 官　王　碧　芳上列正本係照原本做成。

法院書記官 鄭 聚 恩