臺北高等行政法院判決

原告

天外天國際股份有限公司

代表人

甲○○

送達代收人

乙○○

被告

行政院勞工委員會

代表人

丙○

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　己○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國93年10月28日院臺訴字第0930089903號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：本件被告以原告係經其許可設立之私立就業服務機構，其接受雇主正坤號漁船之委託，於民國92年7月8日申請將該船所聘僱之越南籍勞工PHAM NGOC THAO（以下簡稱Ｐ君）轉換由其他雇主接續聘僱，未辦妥轉換雇主接續聘僱手續前，即媒介Ｐ君至三協166號漁船工作，致Ｐ君因工作意外死亡，違反就業服務法第45條規定，嚴重影響外國人管理及仲介市場秩序，乃依同法第69條第1款規定，以93年5 月13日勞職外字第0930203277A號函處原告（自93年7月16日起至94年7月15日止）停止從事就業服務業務全部營業1年。原告不服，以其係於三協166號漁船未完成接續聘僱之法定程序前，先行協調該漁船收容安置Ｐ君，並未支付Ｐ君薪資，此與媒介外勞非法工作之情形有別，並無違反就業服務法第45條規定；又Ｐ君係意外死亡，與其媒介行為並無因果關係，難謂係其媒介行為所造成，被告歷來針對就業服務機構違反就業服務法第45條規定，均係處以停業3個月，本件處分停業1年，復未考量其媒介行為僅係法定程序未備及首次違反等情節，有違平等原則及比例原則云云，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀所載聲明如下：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

㈠按「任何人不得媒介外國人非法為他人工作」，就業服務法第45條固有明文，又同法第69條第1款規定，私立就業服務機構違反同法第45條之規定者，固得予以停業1年以下之處分。惟查：

⒈按「媒介」行為係指「居間穿梭引介」而言，而「居間」係指居間介紹訂約之機會；本件原告以正坤號漁船因經濟困難，已行變賣且交船在即，原告受正坤號漁船委任，先行代為管理安置上該外籍勞工，並於92年7月8日向被告機關申請將該名外籍勞工轉換，由其他雇主接續聘雇且由原告代為提出申請，與就業服務法第45條並無牴觸。

⒉況本件實則，正坤號漁船因經濟困難，已無法妥善安置、管理上該外籍勞工，原告乃於92年7月3日委請甫購三協168號新船但因尚未獲被告機關核准漁業執照，而暫時無法出港之漁船股東林清賢，將上該外籍勞工代為安置於三協168號漁船上。詎料訴外人林清賢卻將上該外籍勞工安置於三協166號漁船上，此部份事實，懇請　鈞院傳訊訴外人林清賢、林守信出庭應訊，即可查明。

⒊原處分及訴願決定均援引訴外人林守信於台北縣政府警察局金山分局之偵訊筆錄，指「林守信君稱92年8月16日於彭佳嶼外海發生所僱越南籍漁工，從事漁船上工作，被另一艘勝合祥號漁船船碰撞致死，Ｐ君之聘僱許可尚未完成，其係委託原告之負責人甲○○君辦理外勞接續聘僱事宜，Ｐ君是甲○○君帶來讓其使用，其於93年7月3日開始僱用Ｐ君，薪資由其支付，每月給付外勞生活費新台幣壹仟元整，其餘交給甲○○」等語，即據以認定原告違反就業服務法第45條。實則原告於該外籍勞工等待轉換雇主期間，係委請林清賢將上該外籍勞工安置於三協168號漁船上，原告並未與訴外人林守信接觸相關事宜，亦未收取林守信所交付之任何該外籍勞工之薪資，此觀林守信三協166號漁船船主林守信說明書自承「越南籍勞工PHAMNGOC THAO（護照號碼：A0000000A），因原雇主正坤號漁船出售乃委請本船代為安置，故本人未支付任何薪資」可資為證。

⒋故原處分及訴願決定應就就業服務法第45條所規定之「媒介」行為必然發生之時間、地點、行為人物及內容負舉證責任，例如三協166號船主林守信交付薪資予原告之憑證，或原告收受之證明，徒僅憑台北縣政府警察局金山分局警訊筆錄逕以認定原告非單純安置，實有認事用法之違誤。

⒌況且，就業服務法第45條所禁止及處罰者，乃媒介外國人非法為他人工作」，並不及於「非法收容留置」，蓋本件：

⑴承前所述，原告於正坤號漁船無法繼續聘雇，而前該外籍勞工等待轉換雇主期間，因正坤號漁船已無能力妥善照顧該名外籍勞工，又須等待被告機關核准轉換新雇主方可交付收容，於此非常事態下，若不另覓合適之人代為安置則將置該名外籍勞工於何處？

⑵況原告於被告機關訴願審議委員會審議時，亦曾當場打電話詢問被告機關，遇此非常事態下，應如何處理？被告機關亦回覆「無法可供遵守」，主管機關既稱「無法可供遵守」，則原告之處置有何不當？

⑶據上，原告或有違反被告機關92年11月17日勞職外字第0920209866號所發布之「外籍勞工臨時收容作業要點」第2點之規定，然於此非常事態下，容或於法未合，然於情於理亦未有未恰；則原處分及訴願決定認原告違反就業服務法第45條，其認事用法，實屬不當。

㈡又按私立就業服務機構違反就業服務法第45條，依同法第69條第1項第1款，被告機關固得對該就業服務機構於1年以下之期間予以停業之處分，而有自由裁量之權，惟其裁量權之行使乃須遵守其內部之裁量基準，而不得違反平等原則，否則即屬裁量權之濫用。

㈢而依被告機關於92年3月勞職外字第0930202176號令，所修正頒布之「私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準」，於私立就業服務機構有違反就業服務法第45條之情形，被告機關依同法第69條第1項第1款為裁量處分時，除應遵守上開裁量基準之附表外，尤應視該私立就業服務機構違反本法案件之性質、情節輕重、違反義務之程度、所造成之損害、行為後之態度與違反次數等情況，於法定額度內裁量加重或減輕之。

㈣而本件退萬步言，被告機關縱認定原告係屬媒介該名外籍勞工非法為三協166號工作，惟查：

⒈上開被告機關所頒布之裁量基準附表，於違反就業服務法第45條，而依同法第69條第1項第1款予以處罰停業之基準，其處罰停業之情形有2，即「以違反就業服務法第45條規定為常業者」及「因非法媒介造成外國人身心傷害或從事違背公共秩序或善良風俗之工作者」。

⒉而本件依前開事實，此乃偶發事件，原告並非以違反就業服務法第45條規定為常業，而原告代理將前該外籍勞工自正坤號漁船轉換雇主而由三協166號漁船接續聘雇亦非媒介其從事違背公共秩序、善良風俗之工作。

⒊然有疑問者，係該名外籍勞工之於三協166號漁船上，致遭另一艘漁船勝合祥漁船碰撞致死，是否係可歸責於原告？依據前開事實，該名外籍勞工原於正坤號漁船工作，原告嗣後縱然為其轉換顧主，而由三協166號接續聘雇其為漁工，然其工作性質並無不同。且此情形下之雇主轉換手續，被告機關事後亦非不予許可；故究其實，難謂原告係「非法媒介」，充其量僅能就原告於雇主轉換手續未完成前，即由3協166號漁船予以安置收容該名外籍勞工之部分予以歸責。

⒋然無論如何，究難謂勝合祥漁船之於碰撞三協166號漁船並導致該名外籍勞工死亡係因原告所造成！此由台灣基隆地方法院檢察署，就該名外籍勞工之死因，亦認係「意外」，且未責處原告以過失致死之責任，足見該名外籍勞工死亡，並非原告所致。

㈤據上，該名外籍勞工之死亡，既非原告所造成，故被告機關對原告處以停業1年之處分，自與其所頒之裁量基準相違背，不僅違反行政程序法第7條之平等原則，且有將非常狀態適用下之原則，適用於通常裁量行為之情形，是其處分自亦屬裁量之濫用而違法。

㈥另被告機關縱認定原告違反就業服務法第45條，然其除前述對所造成之損害認定有誤外，亦未就原告之「媒介」行為「並非不法」，而係「法定程序未具備」，即違反義務之程度、情節輕重加以審酌，且未就原告違反之次數僅有一次等情形加以考量，即逕對原告處以就業服務法第69條第1項第1款可得裁量之範圍內，施以最嚴厲之處分，則其處分自有違行政程序法第7條所定之比例原則而違法。

乙、被告主張：

㈠按「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處1年以下停業處分：一、違反第40條第4款至第6款、第8款或第45條規定」為就業服務法第45條及第69條第1款定有明文。又被告93 年3月10日依行政程序法第159條第2項第2款及第160條規定，修正「私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準」，對於媒介外國人非法為他人工作，停業處分裁量基準如下：二、因非法媒介造成外國人身心傷害或從事違背公共秩序、善良風俗之工作者：停業1年。但為過失者，處停業8個月。

㈡查本案原告接受雇主正坤號漁船之委任於92年7月8日向被告申請將雇主正坤號漁船原聘僱外籍勞工Ｐ君轉換由其他雇主接續聘僱，惟原告在未辦妥原雇主正坤號漁船所聘僱之越南籍勞工Ｐ君轉換由其他雇主接續聘僱手續許可前，即將其媒介至三協166號漁船處非法工作，致該名外國人Ｐ君因工作意外死亡。另依非法雇主三協166號漁船船主林守信君於92年10月20日台北縣警察局金山分局偵訊筆錄略以：「因警方通知我有關92年8月16日於澎佳嶼外海發生所僱越南籍漁工PHAM NGOC THAO從事船上工作被另一艘勝合祥漁船撞擊致死，尚未完成該PHAM NGOC THAO外勞聘僱許可，而警方通知我到分局。是由天外天人力仲介甲○○小姐辦理。外勞PHAMNGOC THAO也是由甲○○小姐帶來讓我使用。我是於今年92年7月3日開始僱用該PHAM NGOC THAO外勞。薪資是由我支付。是1個月新台幣1仟元生活費給外勞，其餘交由仲介公司甲○○小姐。」；再依原告公司副總經理林璟鴻於92年12月4日台北縣警察局金山分局偵訊筆錄略以：「原雇主為正坤號漁船主為廖正坤。於92年7月8日辦理該越南籍外勞轉出。我將該名越南籍外勞請野柳港籍三協166號漁船船主暫時安置。是我請公司的外務將外勞帶往三協166號船主住處。該名外勞是沒有工作所以沒有支付薪資。」。足證原告接受雇主正坤號漁船之委任，在未辦妥正坤號漁船所聘僱越南籍Ｐ君轉換雇主接續聘僱手續許可前，即將其媒介至三協166號漁船非法工作，致該外勞Ｐ君因工作意外死亡，故被告依本法第45條及第69條第1款之規定，自93年7月16日起至94年7月15日止，停止原告公司（許可證號：私業許字第1106號）從事就業服務業務全部營業1年，於法並無違誤。

㈢按民法第528條規定：「稱委任者，為當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。」本案原雇主正坤號漁船係委任原告代為辦理將所聘僱之外籍船員Ｐ君申請轉換由其他雇主接續聘僱事宜，此有正坤號申請表可稽，故雇主正坤號與原告係委任關係，毫無疑義。復依民法第535條規定：「受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。」又按「當事人得委任代理人。但依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。」「代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。…」為行政程序法第24條第1項、第3項分別定有明文。本案原告接受雇主正坤號之委任辦理申請外籍船員Ｐ君轉換雇主，在未辦妥外籍船員Ｐ君轉換由其他雇主接續聘僱之許可前，即媒介外籍船員Ｐ君至三協166號漁船非法工作，致外籍船員Ｐ君因在漁船上工作發生意外死亡，則被告依本法第45條及第69條第1款之規定，自93年7月16日起至94年7月15日止，停止原告公司（許可證號：私業許字第1106號）號從事就業服務業務全部營業1年，於法並無違誤。

㈣至「該名外籍勞工之死亡，既非原告所造成」一節，惟原告在未辦妥外籍船員Ｐ君轉換雇主接續聘僱手續之許可前，即先行由原告外務將外勞帶往三協166號船主住處，係造成該名外籍勞工之死亡之間接原因，故外籍勞工死亡與原告外務將外勞帶往三協166號船主住處工作具間接之因果關係。

㈤次查原告係一專業之仲介公司，理應有其專業判斷，更應深知為雇主轉換外勞之條件及申請程序，本案原告在未辦妥外籍船員Ｐ君轉換雇主接續聘僱手續之許可前，即先行由原告公司外務將外勞帶往三協166號船主住處暫時安置，惟查三協166號漁船主林守信92年10月20日於台北縣警察局金山分局之偵訊筆錄指稱：外勞Ｐ君係由天外天人力仲介公司（即）甲○○君帶來讓我使用；並於92年7月3日開始僱用該外勞，薪資由我支付。故原告所稱單純安置顯與三協166號漁船船主林守信所稱不符。則原告所稱「原告並未與訴外人林守信接觸相關事宜」，於此即顯有矛盾，原告所述之證明力則有疑義。再者外籍船員Ｐ君於92年7月3日至三協166號漁船處，至92年8月16日工作發生意外死亡，其間尚達1個月餘，原告所稱「原告或有違反「外籍勞工臨時收容作業要點」第2點之規定，然於此非常事態下，容或於法未合，然於情於理亦未有未恰。」按原告並未依被告訂定「外籍勞工臨時收容作業要點」規定向當地主管機關報備收容，與原告所稱因時間急迫切，故將外勞Ｐ君安置於三協166號漁船，顯與規定不合。故原告明知外勞Ｐ君尚未辦妥轉換雇主接續聘僱行政程序，即非法媒介至三協166號漁船工作，致因非法工作發生意外死亡，又原告對於未完成接續聘僱手續即媒介外勞Ｐ君至三協166號漁船非法工作之違反就業服務法及相關子法之事實行為，難謂無違法之故意。因此原處分並無違法或不當情事。

㈥本案係原告在未辦妥正坤號漁船所聘僱之越南籍勞工Ｐ君轉換雇主接續聘僱手續之許可前，即將其媒介至三協166號漁船處非法工作，致該名外國人Ｐ君因工作意外死亡，依本會93年3月10日修正訂頒「私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準」對於媒介外國人非法為他人工作，停業處分裁量基準如下：

二、因非法媒介造成外國人身心傷害或…者：停業1年。但為過失者，處停業8個月。是被告以原；告違反本法第45條規定，故依本法第69條第1款規定停止原告從事就業服務業務全部營業1年，於法並無不符。原告應負故意責任。故其所訴核不可採。

㈦綜上所述，原告起訴顯無理由，為特狀請貴院鑒核，依法駁回原告之訴。

理由

一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、按「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」、「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處一年以下停業處分：一、違反第40條第4款至第6款、第8款或第45 條規定。．．．。」，分別為行為時就業服務法第45條及第69條第1款所規定。

三、本件原告係經被告許可設立之私立就業服務機構，其接受雇主正坤號漁船之委託，於92年7月8日申請將該船所聘僱之越南籍勞工Ｐ君轉換由其他雇主接續聘僱，未辦妥轉換雇主接續聘僱手續前，即媒介Ｐ君至三協166號漁船工作，致Ｐ君因工作意外死亡，認係違反就業服務法第45條規定，爰依同法第69條第1款規定，以93年5月13日勞職外字第0930203277A號函處原告（自93年7月16日起至94年7月15日止）停止從事就業服務業務全部營業1年。原告則不服，為如事實欄所載之主張。

四、經查：

㈠本件原告受正坤號漁船之委託於92年7月8日向被告申請將雇主正坤號漁船原聘僱外籍勞工Ｐ君轉換由其他雇主接續聘僱，惟原告在未辦妥原雇主正坤號漁船所聘僱之越南籍勞工Ｐ君轉換由其他雇主接續聘僱手續許可前，即將其媒介至三協166號漁船處非法工作，致該名外國人Ｐ君於92年8月16日在澎佳嶼外海工作時，遭勝合祥漁船撞擊致死之事實，有正坤號漁船說明書、相驗屍體證明書、同意書等影本各一份在卷足憑，且為原告所不爭執，洵堪認定。

㈡依三協166號漁船船主林守信於92年10月20日台北縣警察局金山分局偵訊筆錄略以：「因警方通知我有關92年8月16 日於澎佳嶼外海發生所僱越南籍漁工PHAM NGOC THAO從事船上工作被另一艘勝合祥漁船撞擊致死，尚未完成該PHAM NGOCTHAO外勞聘僱許可，而警方通知我到分局。」、「是由天外天人力仲介甲○○小姐辦理。外勞PHAM NGOC THAO也是由甲○○小姐帶來讓我使用。」、「我是於今年92年7月3日開始僱用該PHAM NGOC THAO外勞。」、「薪資是由我支付。是1個月新台幣1仟元生活費給外勞，其餘交由仲介公司甲○○小姐。」等語；另原告公司副總經理林璟鴻於92年12月4日台北縣警察局金山分局偵訊筆錄略以：「原雇主為正坤號漁船主為廖正坤。於92年7月8日辦理該越南籍外勞轉出。我將該名越南籍外勞請野柳港籍三協166號漁船船主暫時安置。」、「是我請公司的外務將外勞帶往三協166號船主住處。該名外勞是沒有工作所以沒有支付薪資。」等語，各有偵訊筆錄影本一份在卷可考。足認原告接受雇主正坤號漁船之委任，在未辦妥正坤號漁船所聘僱越南籍Ｐ君轉換雇主接續聘僱手續許可前，即將其媒介至三協166號漁船非法工作，致該外勞Ｐ君因工作意外死亡；從而，被告依本法第45條及第69條第1款之規定，停止原告從事就業服務業務全部營業1年，於法並無不合。

㈢按被告93年3月10日修正訂頒「私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準」對於媒介外國人非法為他人工作，停業處分裁量基準如下：二、因非法媒介造成外國人身心傷害或…者：停業1年。但為過失者，處停業8個月。查本件原告在未辦妥正坤號漁船所聘僱之越南籍勞工Ｐ君轉換雇主接續聘僱手續之許可前，即將其媒介至三協166號漁船處非法工作，致該名外國人Ｐ君因工作意外死亡，縱非直接故意，亦難謂無間接故意；是被告依上開裁量基準，處以原告停止營業1年，於法並無不符。原告主張本件有違平等原則及比例原則云云，容有誤解，自不足採。

五、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

六、 本件事證已明，兩造其餘主張或答辯及原告請求本院傳訊林清賢、林守信2人，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列及傳訊，併此敘明。

據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　鄭　小　康