臺北高等行政法院判決

原告

上華國際有限公司

代表人

甲○○（董事）

訴訟代理人

毛英富律師

被告

基隆市政府

代表人

乙○○（市長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國92年12月9日勞訴字第0920055522號訴願決定， 提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告以偽造之診斷證明書，辦理雇主張建國之外籍監護工引進申辦事宜。案經行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）於民國（以下同） 92年4月9日以勞職外字第0920202678B號函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定，以92年8月8日基府社關貳字第0920075697號處分書，處原告罰鍰新臺幣（以下同）30萬元整。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明：求為判決如主文所示。叁、兩造爭點：原告代辦外籍監護工引進事宜，向勞委會提出其從業人員交來之偽造診斷證明書，應否負行政責任？

一、原告陳述：

１、原告所屬基隆分公司之業務人員楊永吉受雇主張建國委託，引用外籍監護工，雙方簽立委託書乙紙在案，依約定張建國支付原告所屬分公司代辦費1萬元整， 代辦費用只含申辦時之登報費、法院認證費、送件費及監護工辦理證件費、旅費等，其入境台灣後之體檢費、居留證費概由外籍監護工負擔（第2條），有委託書可稽。足見原告收取1萬元之代辦費並不包括為雇主製作或取得符合引進外籍監護工條件所附之受監護人（吳玉蘭）醫院診斷書之費用。

２、依雇主與原告所屬基隆分公司⒏所簽立之委託書第 4條規定，乙方（即原告）受理甲方委託後，應提供下列服務：1.辦理申辦手續；2.依據甲方所需條件，引進合適人選；3.接送機；4.安排體檢；5.辦理居留證；6.申請聘僱許可；7.申請展延；8.翻譯；9.解決紛爭；⒑遣送；⒒處理傷病事故；⒓提供相關法令規章。按申請外籍監護工之始，係受監護人有照護之需要，故受監護人之醫院診斷書應由雇主提出，原告僅代辦向勞委會之申請及外籍監護工之入境相關手續而已，從而，系爭財團法人中國醫藥學院附設醫院診斷書之提供既非屬原告之義務，則診斷書之製作及提供當非原告之業務範圍，本件雇主張建國應提供之診斷書係由第三人偽造，並不表示代為提出之原告或原告所屬分公司即有偽造文書或提供不實資料之行為，被告僅以原告所屬分公司代雇主張建國提出之申請文件所附系爭診斷書為偽造，即認原告違反就業服務法第40條第8款，尚嫌率斷。

３、再查，雇主申請外籍監護工所檢附之診斷書係由雇主提供，非就業服務機構所應提供，已如前述，原告製作之委託契約，供各分公司業務人員於接受雇主委託時使用，契約亦已明載委託人、受託人之義務，故業務人員若為雇主額外製作不實診斷書使用於申請文件上，此涉及偽造文書之犯罪行為，並非職務行為，更非原告所得監督，令原告負此偽造不實文件之責，豈非有違公平？

４、抑且， 依最高法院88年9月30日88年台上字第2229號判決意旨「鄭永順係以偽造文書之方式盜領被上訴人之股票，並轉賣得款花用，乃屬不法之犯罪行為，能否謂為執行職務之行為，尚非無疑」，系爭診斷證明書既屬偽造，即屬業務人員個人之不法犯罪行為，自非屬原告執行職務之行為，不得不加以辨別。法律上並無課以原告應就業務人員之不法犯罪行為應盡注意監督義務，訴願決定究以何為依據，竟認原告應就業務人員之不法犯罪行為負責，而科以30萬元罰鍰處分，其處分明顯違法，自不待言。

５、次查，有關偽造之診斷書究竟由何處得來？何人製作取得？原告是否參與？原處分及訴願決定均未就此加以調查，僅就談話記錄中原告所屬基隆分公司承辦人楊永吉答詢時稱「我向公司基隆主管副理邱宏昌詢問，他說只要把病人的症狀告訴他，他就會請人處理」，乃認「受監護人吳玉蘭之診斷證明書『如係』原告從業人員基隆分公司主管副理邱宏昌所偽造，則原告對其從業人員執行職務行為，應直接負其法律責任。又縱使本件…係其所屬從業人員楊永吉委託基隆分公司主管副理邱宏昌，邱宏昌再委託第三人辦理取得，原告對於該第三人仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務」云云，該第三人並非原告公司人員，原告對渠並無指揮監督之權，訴願決定並未就此加以詳查，遽為認定原告應就該診斷書之製作提出負責，顯屬率斷。

６、「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無明文規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」司法院釋字第275號解釋在案。 又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據自相矛盾，不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」（改制前行政法院32年判字第16號判例）；另「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致」（改制前行政法院75年判字第309號判例），訴願決定書僅以 「『如係』原告從業人員基隆分公司主管副理邱宏昌所偽造，或縱使本件診斷書非原告從業人員所偽造，惟係從業人員楊永吉委託邱宏昌，邱宏昌再委託第三人辦理取得」云云，對於診斷書如何製作，原告是否就偽造之診斷書參與其中，未見被告或訴願決定機關證明。

７、申請外籍監護工所附具之診斷書，既屬偽造，其行為人之不法犯罪行為原告並無參與，且非原告所參與製作，則原告就其真偽如何辨別？若該診斷書之形式要件（該醫院、醫師之印文及診斷書之格式）皆已具備，原告所屬分公司承辦人員並無實質審查權，或加以調查之權限，實無捨棄不用之理，原告就附上診斷書之行為要無過失可言，從而，原處分及訴願決定書皆有違誤，應予撤銷。

８、再查，依約定原告既無提供診斷書之義務，而獲自雇主張建國之代辦費用僅區區1萬元， 何可能甘冒違反就業服務法遭處最低30萬元（為服務費用30倍）罰鍰之風險？更足證，原告就偽造之診斷書無須負責。

９、按就業服務法第65條： 「違反第40條第8款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」 第40條第8款：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體。」 則違反第40條第8款規定之行為人應係「私立就業服務機構」及「其從業人員」，然如前所述，系爭診斷證明書係屬偽造，為第三人或從業人員之不法犯罪行為，即從業人員從事就業服務業務提供不實之診斷證明書資料，依第40條第1項規定， 主管機關縱依法科處罰鍰，自應對該從業人員而非對無犯罪行為之原告科罰，訴願決定及原處分均未能細繹就業服務法第40條法意及本件事實之真象，其科罰原告30萬元，即非適法有據，應予撤銷，以維原告合法權益。

、末查，前開原處分及訴願決定書認原告須就不實之診斷書負就業服務法第65條規定之行政罰，所持理由無非原告所屬分公司人員均係受原告指揮監督，其等之過失即為原告之過失云云，惟查，系爭診斷書之作成並非原告與雇主間委託契約之義務，此診斷書之作成顯與契約約定無關，更非原告從業人員之職務行為，原告與偽造診斷證明書之不法犯罪行為無涉，原告並無故意或過失可言。乃偽造診斷書已屬刑法上應處罰之犯罪，亦非契約雙方債務之履行，更非原告所得指揮監督之職務上行為，原告就此並無具備行政罰之過失要件，原處分及訴願決定科罰原告負違反就業服務法之行政責任，顯有違誤，應予撤銷。

、綜上所述，爰請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

１、原告因該公司業務人員楊永吉承攬業務之需要而接受委任代為辦理醫院診斷書事宜，再持偽造之醫院診斷書向勞委會申請引進外籍監護工，勞委會92年5月27日勞職外字第0920203525號函函送被告處分， 被告即依據就業服務法第65條規定「處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰」， 開具違反就業服務法罰鍰處分書裁處罰鍰。

２、原告表示：按申請外籍監護工之始，係受監護人有照顧之需要，故受監護人之醫院診斷書應由雇主提出，原告僅代辦向勞委會之申請及外籍監護工之入境相關手續而已，從而，財團法人中國醫藥學院附設醫院診斷書之提供既非屬原告之義務，則診斷書之製作及提供當非原告之業務範圍，本件雇主張建國應提供之診斷書係由第三人偽造，並不表示代為提出之原告或原告所屬分公司即有偽造文書或提供不實資料之行為。

３、惟查原告業務從業人員楊永吉為承攬業務需要接受委託代為辦理醫院診斷書，其與雇主在筆錄中均已坦承有代（委）辦之事實，並交由副理邱宏昌辦理，雖原告之副理邱宏昌已離職，原告亦應聯絡對其代辦醫院診斷書乙事提出說明，一昧辯稱其行為非原告所能指揮監督，並無過失或故意云云，實非原告負責之所為。故原告本應予以查證以維自己權益，渠應查證而不為查證，應注意並能注意而不為注意顯有過失，違法事實洵堪認定。綜上所述，顯為推諉塞責，強詞奪理，不足採信。

４、依上開事實，原告違反就業服務法第40條第1項第8款規定至為明顯，被告爰依同法第65條第1項規定，處新臺幣30萬元罰鍰，並無不當。原告泛言違法，空述指摘，均非有理由，爰請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事…八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。…」「違反…第40條第2款、第7款至第9款規定者， 處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第40條第8款及第65條第1項所明定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經司法院釋字第275號解釋在案。

二、本件原告以偽造之診斷證明書，辦理雇主張建國之外籍監護工引進申辦事宜。案經勞委會於92年4月9日以勞職外字第0920202678B號函移由被告查處。 嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定，以92年8月8日基府社關貳字第0920075697號處分書，處原告罰鍰30萬元整。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。

三、原告於本件行政訴訟中訴稱，申請外籍監護工之始，係受監護人有照顧之需要，故受監護人之醫院診斷書應由雇主提出，原告僅代辦向勞委會之申請及外籍監護工之入境相關手續而已，從而，財團法人中國醫藥學院附設醫院診斷書之提供既非屬原告之義務，則診斷書之製作及提供當非原告之業務範圍，本件雇主張建國應提供之診斷書係由第三人偽造，並不表示代為提出之原告或原告所屬分公司即有偽造文書或提供不實資料之行為云云。惟查：

１、原告受雇主張建國委託，辦理外籍監護工引進申辦事宜。詎原告提供偽造之財團法人私立中國醫藥學院附設醫院出具之吳玉蘭（受監護人）診斷證明書，申請聘僱家庭外籍監護工。案經該醫院92年2月5日以院歷字第92020427號函稱，略以吳玉蘭之診斷證明書並非該院所開具。勞委會職業訓練局乃函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定，處原告罰鍰30萬元整。揆諸首揭規定，於法並無不合。

２、原告係經勞委會許可之私立就業服務機構（許可證字號：1034），亦屬公司組織之私法人，其從業人員因執行職務所為之意思表示及行為，效果應直接歸屬於原告。故原告對其從業人員執行職務行為，應直接負其法律責任。原告既屬專業之仲介服務機構，則其業務人員楊永吉及其基隆分公司主管副理邱宏昌對於辦理外籍家庭監護工必備之診斷證明書，其取得程序及要件，自知之甚稔。本件稽之雇主張建國談話紀錄述稱「（吳玉蘭之診斷書為誰所提供？）不知道，委託楊永吉業務員辦理。」另原告業務人員楊永吉於談話紀錄中坦稱「（經查你替張建國辦理外勞所持中國醫藥學院附設醫院開具之診斷書，經該院函告非其所開立，你作何解釋？）我向公司基隆主管副理邱宏昌詢問，他說只要把病人的症狀告訴他，他就會請人處理。」 此均有被告所屬社會局92年4月21日及5月2日談話紀錄影本附於原處分卷可稽。是本件原告受雇主張建國委託辦理外籍監護工引進申辦事宜，受監護人吳玉蘭之診斷證明書如係原告從業人員基隆分公司主管副理邱宏昌所偽造，則原告對其從業人員執行職務行為，應直接負其法律責任。又縱使本件診斷證明書非原告從業人員所偽造，惟既係原告所屬基隆分公司以受委託私立就業服務機構名義，為雇主張建國提出申請外籍家庭監護工時所附上，且係其所屬從業人員楊永吉委託基隆分公司主管副理邱宏昌，邱宏昌再委託第三人辦理取得，原告對於該第三人仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，乃原告未盡到監督注意義務，致該第三人取得偽造之診斷證明書，並交予原告申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實。原告復未能舉證證明自己已盡監督注意義務無過失，依前述司法院釋字第275號解釋意旨，即應受處罰。 又原告所屬基隆分公司雖已於92年8月8日終止營業，惟原告仍繼續營業，其法人格仍存續， 被告依就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定相繩，並無違誤。

四、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告所為處原告罰鍰30萬元之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。

第四庭審判長法　 官 李得灶