臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北市政府工務局

代表人

陳威仁（局長）

訴訟代理人

丙○○

　乙○○

上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年10月20日府訴字第09325041600號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：訴外人宏普建設股份有限公司（以下簡稱宏普公司）就其所有坐落台北市○○區○○段三小段162、168、179、179之2地號共4筆土地（以下簡稱申請合併使用土地），於93年1月9日向被告申請與原告所有坐落同地段165、167地號土地及訴外人長伸建設股份有限公司（以下簡稱長伸公司）所有坐落同地段180之2、180之3地號土地共計4筆土地合併使用。嗣被告更將訴外人劉明光所有坐落同地段164地號土地（其上已有核發建造執照之建築物）參加上開調處程序，經被告依台北市畸零地使用規則（以下簡稱畸零地使用規則）第8條、第9條、第11條規定召開2次調處會議，通知前述土地所有權人調處不成立，乃提交臺北市畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）以第9301（217）次全體委員會決議「同意申請地162、168、179、179之2等4筆土地配合鄰地分割保留部分土地（如附圖示）後單獨建築」。被告並於93年5月13日以北市工建字第09352352100號函請申請地所有權人宏普公司依上開決議辦理，並記載上開決議自發文日起8個月內，依建築法規定掛件申請建築執照為有效等語，並副知原告、長伸公司及劉明光。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分（即被告93年5月13日北市工建字第09352352100號函）均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：本件申請土地合併使用，被告所為處分有無違反法律授權明確性原則？

㈠原告主張之理由：

⒈查畸零地使用規則之立法依據固為建築法第46條「直轄市、縣（市）主管建築機關『應依照前2條規定』，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」規定，然依建築法第44條、第45條及畸零地使用規則第7條等規定，可知調處之畸零地必須係臨接（相鄰）之土地。本件劉明光所有164地號土地上已有建築完成之建物（2層樓之別墅），且不與宏普公司申請合併使用土地相鄰，不應列為素地加入調處，而原告所有之土地僅167地號與宏普公司168地號土地有臨接，165地號並無臨接，被告將上開土地均列為調處對象，顯然違反前開法律規定。

⒉次查宏普公司自願保留地A應以167地號土地（角地）面臨較寬之12公尺寬道路為前面基地線，宏普公司規劃並經調處會決議通過之保留地A係以道路寬度8公尺為前面基地線，顯不合法。蓋原告所有之167地號土地雖屬角地，惟其臨接之168、179之2地號土地未建築完成，並不符合台北市土地使用分區管制規則（以下簡稱土地使用分區管制規則）第2條之11但書「但屬於角地，其基地深度不合規定且緊鄰土地業已建築完成者，不限臨接較寬道路之境界線。．．．」規定，故應依該法條本文「前面基地線：基地臨接較寬道路之境界線。」規定，以較寬之12公尺道路為前面基地線，計算其寬度8公尺，此觀該規劃案自願保留地B亦係以較寬之8公尺道路為前面基地線量取8公尺寬度，再以垂直與4公尺計畫道路邊線平行量取16公尺深度劃設其保留179及162地號部分土地即明。準此，畸零地調處會倘認為應准宏普公司所有之土地單獨建築，亦應依畸零地使用規則第5條及土地使用分區管制規則第2條之11前段等規定，以167地號土地（角地）面臨較寬之12公尺寬道路為前面基地線，蓋依此規劃之保留畸零地位置與範圍，並無造成雙方土地更為畸形之情形，若依原決議申請人（即宏普公司）留設畸零地之位置，單獨使用建築，將使房屋及土地之價值較低，顯然對宏普公司有利而對原告不利。又畸零地使用規則係依建築法第46條規定所制定，其法律位階自較依都市計畫法台北市施行細則第26條規定所訂定之土地使用分區管制規則為高，畸零地使用規則第5條第2項既已明定實施土地使用分區管制規則之地區必須依土地使用分區管制規則之規定協調保留（深度、寬度）之方式，則被告未依規定保留，自有不合。綜上所述，被告認事用法顯有違誤，原處分應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：

⒈按「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之2倍半。．．．2.實施土地使用分區管制規則之地區，依照台北市（以下簡稱本市）土地使用分區管制規則之規定，．．．」、「畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。．．．」、「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經畸零地調處會全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」、「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得．．．申請調處。」、「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，．．．。如調處2次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員1/2以上出席，並經出席委員2/3以上之同意始得為之。」、「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處2次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。．．．4.其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」，分別為畸零地使用規則第4條第1項第2款、第6條、第7條、第8條、第11條、第12條第4款所明定。

⒉本件原告訴稱略以宏普公司所有坐落台北市○○區○○段三小段168地號土地並未與原告所有坐落同地段165地號土地臨接，該公司無權申請與劉明光所有164地號部分土地及原告所有之165地號土地合併規劃；宏普公司自願保留地A應依畸零地使用規則第5條及土地使用分區管制規則第2條之11前段等規定，以167地號土地（角地）面臨較寬之12公尺寬道路為前面基地線，宏普公司規劃並為調處會決議通過之保留地A以道路寬度8公尺為前面基地線，顯不合法云云，資為爭議。

⒊經查宏普公司就其所有申請合併使用土地，向被告申請與同地段165、167、180之2、180之3、164（部分）地號共5筆土地（皆為面積狹小無法單獨建築且尚未建築使用之土地）合併使用，係基於土地有效利用及保障原告等三人土地使用之權益，且畸零地調處會同意該公司保留168地號（部分）土地，面8公尺計畫道路，即天玉街26巷面寬達8公尺，就本件現況未建築使用土地地形考量較為合理，倘依原告所陳以較寬道路（天玉街）保留深度達16公尺之土地，將使雙方土地更為畸形，況原告之165、167地號土地將來與164（部分）、168（部分）地號土地合併後仍符合土地使用分區管制規則之規定，無礙其建築使用，畸零地調處會之決議已兼顧原告即165、167地號土地之權益，並未影響其應有之權益。又畸零地使用規則係依據建築法第46條規定授權訂定，而土地使用分區管制規則係依據都市計畫法台北市施行細則訂定，故畸零地使用規則之位階係高於土地使用分區管制規則，倘二者相牴觸，應適用畸零地使用規則，是原告稱應適用土地使用分區管制規則，顯係對法令有所誤解。綜上所述，原告所訴為無理由，原處分應予維持。

理由

一、按憲法第23條及中央法規標準法第5條固規定限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即法律保留原則，第以該原則係基於法治原則以及民主原則要求，就某些重要之事項，尤其侵害人民基本權利或與基本權實現密切相關之事項，立法機關必須自行決定或者授權由行政機關訂定法規命令規範之。然而立法機關不得一般、概括、任意的授權行政機關委任立法，立法機關授權發布法規命令之法律，應就其授權之內容、目的、範圍作明確之指示（司法院大法官會議釋字第

四八八、四八○號解釋參照），此即「授權明確性」原則內涵。是依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基。據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，惟法律授權行政機關制定法規命令，固係因應實際需要，但此種違反權力分立之基本結構，不宜無限制的輾轉授權，而失去原法律保留原則之精神。故除非法律本身以明文規定可以再授權，否則被授權之行政機關不得再於該法規命令內，再度授權自己或更下級之行政機關制定更細節之規定，合先敘明。

二、本件訴外人宏普公司就其所有申請合併使用土地，於93年1月9日向被告申請與原告所有土地及訴外人長伸公司所有土地合併使用，被告除將訴外人劉明光所有坐落台北市○○區○○段三小段164地號土地（其上已有核發建造執照之建築物）納入調處程序外，並於2次調處不成立後提交畸零地調處會決議，嗣於93年5月13日以北市工建字第09352352100號函副知原告決議內容即「同意申請地162、168、179、179之2等4筆土地配合鄰地分割保留部分土地（如附圖示）後單獨建築」等情，為兩造所不爭，自堪認為實在。茲原告主張劉明光所有164地號土地上已有建築完成之建物，且不與宏普公司申請合併使用土地相鄰，不應列為素地加入調處，而其所有土地僅167地號與宏普公司168地號土地臨接，165地號土地並無臨接情形，自不應列為調處標的，被告顯違建築法第44條、第45條及畸零地使用規則第7條等規定；且畸零地使用規則第5條第2項既明定實施土地使用分區管制規則之地區必須依土地使用分區管制規則之規定協調保留（深度、寬度）之方式，被告竟捨此改依位階較低之土地使用分區管制規則為保留，本違法在先，卻又不按土地使用分區管制規則第2條第11款規定為之，自有違誤等語。而被告則以畸零地調處會同意宏普公司保留168地號（部分）土地，面8公尺計畫道路，即天玉街26巷面寬達8公尺，就本件現況未建築使用土地地形考量較為合理，亦兼顧原告所有165、167地號土地之權益等語資為答辯。

三、經查被告固稱其係依畸零地使用規則第8條、第9條、第11條規定召開本件申請土地合併使用案件2次調處會議，然其係依土地使用分區管制規則第2條第11款但書規定為土地保留，為其所是認，故被告所為系爭處分並非依畸零地使用規則規定為之，至堪確定。第以畸零地使用規則係依建築法第46條規定授權訂定，而土地使用分區管制規則係依都市計畫法臺北市施行細則第26條規定訂定，至都市計畫法臺北市施行細則則係依都市計畫法第85條規定訂定，是土地使用分區管制規則乃輾轉授權訂定，無庸置疑，徵諸首開說明，被告處分所依據之土地使用分區管制規則既係輾轉授權訂定而來，除失卻法律保留原則精神，亦違法律授權明確性原則，自屬於法不合，原告起訴指摘，非無理由。且退步暫置法律授權明確性原則不論，本件訴外人劉明光所有坐落台北市○○區○○段三小段164地號土地上有核發建造執照並已建築完成之建築物坐落其上，為被告所不否認，足見其土地並非建築法第44條所謂不得建築之土地，亦非屬畸零地甚明，被告竟將其建築完成所剩餘之部分空地逕謂為整筆未建築素地，遽納入本件調處程序及處分範圍，其有違建築法規定，至為灼然，原告所稱自非無據。至原告主張被告不按土地使用分區管制規則第2條第11款規定為系爭土地保留，而改依同款但書處分一節，因土地使用分區管制規則係經輾轉授權訂定，違反法律保留原則及法律授權明確性原則，業如上述，被告引為依據而為處分，不論其究係引用或適用何法條，均無礙於其違法事實成立之認定，故不再詳予論究、審酌，併予陳明。從而被告以輾轉授權訂定之土地使用分區管制規則為據，予以為本件申請土地合併使用之保留及建築方式，所為處分（除畸零地調處會決議內容外，另包括記載上開決議自發文日起8個月內，宏普公司依建築法規定掛件申請建築執照為有效等字樣）殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長 法 官 鄭忠仁