臺北高等行政法院判決

原告

巡弋科技有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張秀夏律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○代理縣長）

上列當事人間因菸酒管理法事件，原告不服財政部中華民國93年11月2日台財訴字第09300446310號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告被檢舉於網站上刊載酒類促銷廣告未標示警語，經檢舉人提供93年5月15日網路下載相關資料在案，被告機關依菸酒管理法第53條規定，於93年7月26日北府財金字第0930515961號行政處分書，處以新臺幣10萬元罰鍰並限於文到15日內改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告機關依菸酒管理法第53條規定處原告新台幣10萬元罰鍰並限於文到15日內改正，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈程序上事項：按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、第106條第1項：「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。」查原告對於被告所為北府財金字第0930515961號函之行政處分與財政部所為台財訴字第09300446310號訴願決定均不服，為此爰依前揭法律規定、於收到訴願決定書之兩個月內提起本件行政訴訟，合先敘明。

⒉實體上事項：查被告北府財金字第0930515961號之罰鍰行政處分書中，援引菸酒管理法第37條、同法施行細則第14條規定、及財政部國庫署93年2月18日台庫五字第09316100359號函釋，以原告經人檢舉於網路（ Http://www.suneshop.com.tw/ index.php）刊載酒類促銷廣告未標示警語，雖於事後移除該廣告及促銷標示，然違法事證已具體明確，被告遂依前揭法令及行政函釋命原告繳納新台幣10萬元罰鍰，並限於文到15日內改正。惟被告對於事實認定與適用法令皆有違誤，該裁罰性行政處分容有違法之虞，茲一一論述如下：

⑴原告確實已於網頁上標示警語，且以近於版面百分之十連續獨立之面積刊登，並未故意違反同法施行細則第14條規定之要求。原處分機關所指原告有故意違反菸酒管理法之情，並不存在。

①原告確實有在網頁上標示警語（菸酒管理法第37條規定）按菸酒管理法第37條規定：「酒之廣告或促銷，應明顯標示『飲酒過量，有害健康』或其他警語…」，故原告業已於該架設網站中提供與會員刊載的酒類廣告或促銷，在介紹每一酒品製法、含量和其優點特色及購買方法之後，隨之列有標示『飲酒過量，有害健康』之警語字樣，並無違反菸酒管理法第37條之規定。被告與訴願決定機關未察上情，一再錯誤認定原告完全未標示警語，實有查證不明之違誤。

②被告作成本件處分所依據之菸酒管理法施行細則第14條規定，已超越母法之授權，增加對人民權利的限制，應屬無效。按行政程序法第150條第1、2項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」、第158條第1項規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者」。經查，菸酒管理法施行細則第14條之規定，係針對酒類廣告之健康警語標示方法，做出具體規範，違反其指定之標示方法者將被課予行政罰鍰，故該施行細則之規定明顯構成對人民自由財產權利之限制，應屬上開行政程序法第150條第1項所謂「對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」之「法規命令」，故其內容應明列法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，否則即屬無效。次按司法院解字第4012號解釋，亦認「與憲法或法律牴觸之命令，法院得逕認為無效，不予適用。」又「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨」、「對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民權利之限制，依憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之；若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令」、「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」，亦分別為司法院大法官會議釋字313、390、402號解釋文所揭示，揆諸上開大法官會議解釋意旨，該施行細則第14條之規定，以「法規命令」方式決定行政裁罰之構成要件，涉及人民權利之限制，應有明確之授權母法，且授權之目的、範圍及內容必須具體明確，法規命令若有超越母法授權之目的、範圍與內容者，該法規命令即有與法律抵觸之情形，應被認定為無效之規定，不予適用。徵諸前開行政程序法之規定與司法解釋，法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者無效。經查，菸酒管理法授權中央主管機關訂定施行細則之目的，係為健全菸酒管理，於母法未盡之處，得由主管機關制訂補充規定，授權之範圍與內容自限於母法之文意，不得更行擴張解釋。然施行細則第14條規定，除依母法規定，要求菸酒廣告需加註警語外，更行擴張對於警語之標示面積（版面百分之十連續獨立之面積刊登）與刊登方式（字體面積不得小於警語背景面積二分之一、應全程疊印）等未見於授權母法之要求，顯見施行細則第14條就標示健康警語之範圍及方法，係增加菸酒管理法本身所無之限制。是該項細則之規定，違背母法之授權，對人民權利造成更嚴格之限制，應屬無效之行政命令，被告不得援用該細則規定據以處罰。

③退萬步言，原告確實以近於版面百分之十連續獨立之面積刊登該警語，不應援該規定課處罰鍰按菸酒管理法施行細則第14條雖規定：「依本法第三十七條規定為酒之廣告或促銷而標示健康警語時，應以版面百分之十連續獨立之面積刊登，且字體面積不得小於警語背景面積二分之一，為電視或其他影像廣告或促銷者，並應全程疊印」，係對於何等之警語標示足達「明顯」程度作成統一裁量之規制，然就個案之情形，何等之警語刊登方式可達成警示之作用，仍應考量廣告所使用之媒體與介面，作成具體之認定。在網路廣告之情形，所謂背景面積之計算，應以廣告版面內有關該酒類商品廣告之圖文為計算之基準，非以全體版面包含不相關於該菸酒廣告之圖文作為計算基準。準此，原告於網頁上所刊載之酒類廣告旁加註之警語，字體面積已近於版面百分之十，且警語字體面積亦未小於酒類廣告背景面積二分之一，自難認原告有刻意違反該等規定之意圖。

⑵次查，原告並非該酒類商品之銷售商，顯非菸酒管理法第37條所處罰的客體（財政部國庫署93年2月18日台庫五字第0931600359號函釋部分）：

①經查，原告之所架設之網站本係以推廣網路開店為主，原告提供網頁介面，由會員廠商刊登商品廣告與提供消費者商品，綜觀整體銷售過程，原告並非該酒類商品之銷售商，真正販售該類酒品之人係為原告之會員廠商；準此，行政機關所科罰之對象，依據菸酒管理法第37條之規定，應係對該類酒品之銷售業者。被告所為之行政處分，科處對象係以架設網站之原告，顯為客體錯誤。

②次查，被告引述財政部國庫署93年2月18日台庫五字第0931600359號函釋，略謂：「…說明二、無論於網路上是否刊載僅有酒品名稱、圖樣、價格或提供網路訂購、電話、傳真、郵件信箱等足資聯繫之資料，皆屬菸酒管理法第37條所稱酒之廣告或促銷，應明顯標示健康警語；如違反上開規定，即應依同法第53條規定處罰」云云，僅係指出酒商若利用網路作為行銷廣告之通路，網頁設計亦應遵守菸酒管理法之規定標示警語，其規範客體仍係菸酒業者，而非網頁製作業者，被告以原告為處罰客體，實有用法之違誤。

⑶退萬步言，縱被告果認原告有違反菸酒管理辦法予施行細則之情事，且原告為該法規處罰之客體，惟其未給予適當之教示及答辯機會，且於原告配合移除廣告後，仍執意課予高額之行政罰鍰，顯已違反行政程序法第7條所要求之比例原則。

①原告業已配合被告北府財金字第0930413239號行政指導之內容經查，原處分機關於北府財金字第0930413239號函件中，僅表明原告「於網路為酒品廣告未標示警語，涉嫌違反菸酒管理法規定，請於文到10日內來函或親至本府財政局說明陳述意見」，其應係為警告或行政指導之性質，原告收到前揭函件後，為避免爭議、旋即將涉及酒品廣告之網頁移除，並函覆被告上開移除之情事，至此原告已知該網頁所揭露之訊息有設計不良之可能性、將造成主管機關誤解原告有違法情節之錯誤印象，故選擇馬上移除該網頁，顯有配合行政機關維持菸酒交易秩序之正當意念。詎被告卻又以北府財金字第 0930515961號函件，課與原告「新台幣10萬元罰鍰，並限於文到15日內改正」之行政處分，實令原告有無所適從之感。

②被告於作成裁罰性行政處分前未給予原告陳述意見之機會，且未就對原告有利之事項一併注意次查，行政程序法第102條第1項：「行政機關做成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。…。」且行政機關應依同法第36條：「應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」原告於網站為提供與會員刊載的酒類廣告或促銷，在介紹每一酒品製法、含量和其優點特色及購買方法之後，既已隨之列有標示『飲酒過量，有害健康』之警語字樣，被告未察上情，於第一次來函即疏未注意該有利於當事人之事項，待原告於期限內函覆原處分機關已逕行移除該網頁後，被告竟再次怠於注意原告所陳述已配合行政指導，移除該網頁之有利事項，遽以北府財金字第0930515961號函，處原告新台幣10萬元之罰鍰並限期15日改善之行政處分。被告認定原告有違反菸酒管理法第37條、及同法施行細則14條之事實，顯未真正審酌原告就該事件所陳述之意見，亦未對原告有利之事實一併注意。

③被告所作成之處分顯違反比例原則按行政程序法第7條明文：「行政行為，應依下列原則為之︰一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，既為行政程序之原則，本案原告於接到被告之函件時，及馬上配合將廣告移除，主管機關查緝菸酒廣告之目的，即在希望業者於促銷菸酒之餘，仍能提醒吸菸與飲酒者注意菸酒之危害，敦促菸酒業者善盡該社會責任。今原告既非菸酒業者、僅因一時不察，誤觸法網，絕無刻意違反規定之惡意，故馬上配合將廣告移除，日後不再觸犯。至此，主管機關之行政目的應已達成，實不宜採取對人民侵害程度最重之行政罰，方符合行政程序法上之比例原則。次按菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第38條：「違反本法之行政罰案件，其裁罰參考基準如下。但違法情節重大或較輕者，仍得酌情加重或減輕其罰。」觀此，主管機關對於是否採取行政罰及行政罰鍰金額仍得依個案情形進行裁量，而本件原告實際上既業已標示警語，縱警語所佔該網頁篇幅未盡符合菸酒管理法施行細則14條的比例，亦已於原處分機關第一次函查時，將該網頁全部移除，並已函復原處分機關；被告行政行為目的，業已達成，依行政程序法上之比例原則，被告實應發揮裁量權，不予高額之行政罰鍰，方屬的論。末按目前社會上已有不肖之網友，利用主管機關適用菸酒管理法之違誤、與處理相關案件行政程序之瑕疵，大量檢舉網路業者以賺取檢舉酬金，縱使受處分人對於其適用菸酒管理法毫無所悉，並早已配合將網頁移除，主管機關亦不能斟酌情形，執意課以高額罰鍰，使一般新興之網路業者莫不感到無所適從，顯見其裁罰之手段已凌駕管理菸酒交易之行政目的，徒然增加民怨。請鈞院審酌，以杜絕此風。

㈡被告主張之理由：

⒈按菸酒管理法第37條規定：「酒之廣告或促銷，應明顯標示『飲酒過量，有害健康』或其他警語……」。同法施行細則第14條規定：「依本法第37條規定為酒之廣告或促銷而標示健康警語時，應以版面百分之十連續獨立之面積刊登，且字體面積不得小於警語背景面積二分之一，為電視廣告或促銷者，並應全程疊印。前項警語所用顏色，應與廣告或促銷版面之底色互為對比」。另財政部國庫署93年2月18日台庫五字第0931600359號函釋：「無論於網路上是否刊載僅有酒品名稱、圖樣、價格或提供網路訂購、電話、傳真、郵件信箱等足資聯繫之資料，皆屬菸酒管理法第37條所稱酒之廣告或促銷，應明顯標示健康警語；如違反上開規定，即應依同法第53條規定處罰」。菸酒管理法第55條規定：「違反第37條規定而為酒之廣告或促銷者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正，屆期未改正者，得按次連續處罰。」。

⒉查原告既經營網路購物網頁為業，自應負其網頁廣告設計之責，且原告於巡弋科技網站上刊載【加拿大瀑布金牌典藏冰酒】【加拿大冰酒】及【普拉德古堡紅酒】等酒品網頁廣告，其登載內容有關品牌字樣、圖像、售價等顯屬促銷商品訴求，對於商品之品牌、圖像及定價策略，係商業活動中重大事項，原告未能指明係由何公司託播，似與常理不符，且發送對象顯為不特定之消費者，業生廣告之效果，自應依法明顯標示警語，惟上開酒品廣告並未標示任何警語，處罰客體為酒的廣告或促銷行為者，明顯違反菸酒管理法第37條規定，自應受同法第55條規定之處分。

⒊原告網站刊載各項詳細資料及所售酒之品牌字樣、圖像、售價，經本府稽查人員93年5月28日上原告網站查證，該網站仍登載有【加拿大瀑布金牌典藏冰酒】等酒品廣告，包括品牌字樣、圖像、售價等，且無標示任何健康警語，有檢舉人及本府稽查人員上網摘錄之資料為證，本府前於93年6月4日以北府財金字第0930413239號函請原告陳述意見，以維自身權益；經原告於93年6月9日以巡企字第09300號函表示業於6月8日將公司網站上有關酒品廣告及促銷標示移除，惟「巡弋購物網」網站既已刊載酒類促銷廣告，而無明顯標示任何健康警語，顯屬菸酒管理法第37條所稱之廣告或促銷；況原告既負責經營網路商店，對於網路廣告刊載資料內容，自應有相當注意及責任，仍屬應歸責於該公司故意或過失之行為，尚難據以免責，原告自係屬於網站刊載酒之廣告及促銷行為者，應受菸酒管理法第37條所規範，依同法第55條規定：「違反第37條規定而為酒之廣告或促銷者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正，屆期未改正者，得按次連續處罰。」對違反者即應處以罰鍰，並通知限期改正，本府對菸酒管理法前列處罰規定，尚無僅予限期改正而不課以罰鍰之裁量權限，只能依規處罰；況依司法院大法官會議釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」仍應依法受罰。是以，原告所辯理由，顯不足採。從而，原罰鍰之處分，揆諸首揭法條規定並無違誤，敬請　大院明察並賜為駁回之判決。

理由

一、按菸酒管理法第37條規定：「酒之廣告或促銷，應明顯標示『飲酒過量，有害健康』或其他警語……」。同法施行細則第14條規定：「依本法第37條規定為酒之廣告或促銷而標示健康警語時，應以版面百分之十連續獨立之面積刊登，且字體面積不得小於警語背景面積二分之一，為電視廣告或促銷者，並應全程疊印。前項警語所用顏色，應與廣告或促銷版面之底色互為對比」。菸酒管理法第55條規定：「違反第37條規定而為酒之廣告或促銷者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正，屆期未改正者，得按次連續處罰。」另財政部國庫署93年2月18日台庫五字第0931600359號函釋：「無論於網路上是否刊載僅有酒品名稱、圖樣、價格或提供網路訂購、電話、傳真、郵件信箱等足資聯繫之資料，皆屬菸酒管理法第37條所稱酒之廣告或促銷，應明顯標示健康警語；如違反上開規定，即應依同法第53條規定處罰」。

二、本件原告被檢舉於網站上刊載酒類促銷廣告未標示警語，經檢舉人提供93年5月15日網路下載相關資料在案，被告機關依菸酒管理法第53條規定，於93年7月26日北府財金字第0930515961號行政處分書，處以新臺幣10萬元罰鍰並限於文到15日內改正，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以原告並非該酒類商品之銷售商，顯非菸酒管理法第37條所處罰的客體；縱認原告有違反菸酒管理辦法與施行細則之情事，為該法規處罰之客體，惟其未給予適當之教示及答辯機會，且於原告配合移除廣告後，仍執意課予高額之行政罰鍰，顯非合法云云。

三、卷查原告於網站上刊載酒類促銷廣告，惟未依法標示警語之事實，有93年5月15日網路下載之相關資料附卷可稽；原告既經營網路購物網頁為業，自應負其網頁廣告設計之責，且原告於巡弋科技網站上刊載【加拿大瀑布金牌典藏冰酒】【加拿大冰酒】及【普拉德古堡紅酒】等酒品網頁廣告，其登載內容有關品牌字樣、圖像、售價等顯屬促銷商品訴求，對於商品之品牌、圖像及定價策略，係商業活動中重大事項，原告未能指明係由何公司託播，似與常理不符，且發送對象顯為不特定之消費者，業生廣告之效果，自應依法明顯標示警語，惟上開酒品廣告並未標示任何警語，處罰客體為酒的廣告或促銷行為者，明顯違反菸酒管理法第37條規定，自應受同法第55條規定之處分，被告據以處罰原告，洵屬有據。

四、原告雖主張前情為爭執；惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋甚明。查原告於網站上刊載各項詳細資料及所售酒之品牌字樣、圖像、售價，經被告稽查人員於93年5月28日上原告網站查證，該網站仍登載有【加拿大瀑布金牌典藏冰酒】等酒品廣告，包括品牌字樣、圖像、售價等，且無標示任何健康警語，有被告稽查人員上網摘錄之資料附卷可按。被告於93年6月4日以北府財金字第0930413239號函請原告陳述意見，以維自身權益；經原告於93年6月9日以巡企字第09300號函表示業於6月8日將公司網站上有關酒品廣告及促銷標示移除在案；該「巡弋購物網」網站既已刊載酒類促銷廣告，而無明顯標示任何健康警語，顯屬菸酒管理法第37條所稱之廣告或促銷；況原告既負責經營網路商店，對於網路廣告刊載資料內容，自應有相當注意及責任，仍屬應歸責於該公司之行為，尚難據以免責。是原告於網站刊載酒之廣告及促銷行為，彰彰明甚，自應受菸酒管理法第37條所規範，而依同法第55條規定：「違反第37條規定而為酒之廣告或促銷者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正，屆期未改正者，得按次連續處罰。」對違反者即應處以罰鍰，並通知限期改正，是被告依該規定處罰原告，並無不合。

五、綜上所述，原告起訴意旨，並非可採。被告以原告於網站上刊載酒類促銷廣告未標示警語，認原告違反菸酒管理法第37條規定，爰依同法第55條規定處以新臺幣10 萬元罰鍰並限於文到15日內改正，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭法　官　許瑞助