臺北高等行政法院判決

原告

富康拓國際開發有限公司

代表人

甲○○董事）住同

訴訟代理人

丁○○

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國93年3月12日（發文日期：93年3月22日）勞訴字第0930000667號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告係私立就業服務機構，於民國（下同）91年7月10日，以偽造之華濟醫院掣給之雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書（下稱系爭診斷證明書），辦理雇主潘逸峰之外籍監護工引進申辦事宜。案經行政院勞工委員會（下稱勞委會）於民國（下同）92年8月22日以勞職外字第0920207146B號函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第40條第8款及第65條第1項規定，於92年11月18日府勞2字第09225749900號處分書（下同），處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元。原告不服，提起訴願，嗣經行政院勞工委員會訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：（原告未於言詞辯論期日到庭，依其起訴狀記載聲明及主張）

㈠原告聲明求為判決：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：系爭診斷證明書是否由原告方面所提供？原告有無故意或過失？

㈠原告主張之理由：

⒈本件關係人胡志文係從事介紹雇主申請外勞之人員，故其自行與本件雇主潘逸峰接洽後，而介紹予原告代雇主申請外籍監護工，申辦時所需之證件及資料，均由胡志文協同雇主一同辦理及準備後，才交由原告向勞委會申請外籍監護工，原告被胡志文欺騙，目前原告在桃園地方法院檢察署胡志文提出刑事告訴在案（案號：93年度偵字第392號）。

⒉按司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍需以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，故行為人能舉證證明自己無過失者，不罰。

⒊又按司法院釋字第488號解釋：「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法所許。」訴願決定謂：「復次本件訴願人係經本會許可之私立就業服務機構（許可證字號：0373），亦屬公司組織之私法人，其從業人員因執行職務所為之意思表示及行為，效果應直接歸屬於訴願人。故訴願人對其從業人員執行職務行為，應直接負其法律責任。」其中均主觀的以認定之胡志文之故意過失，來推定原告之過失。按「法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。」為司法院釋字第488號解釋令中所明定，該管行政機關為遂一己行政之便利，曲解司法院釋字第275號解釋保障人民權利之本旨，且違反司法院釋字第488號解釋，按上述之規範，應為嚴謹適法，而非無限上綱。故不得以已認定之胡志文之故意過失，以推理法則來推論原告之行政責任。應以原告故意之有無、過失之有無而定其行政責任。原告故意之有無，因無直接證據，亦無直接指控，在此不予討論。

⒋謹就無過失之處論述之：

⑴原告於本身之業務人員職前訓練時，皆明確告知不可提供不實之資料，亦不可從事不法行為，且若客戶要求，則要親自帶客戶前往指定醫院開立診斷證明書，而不可以委託他人帶領受監護人前往。而原告於其交付所需資料時，亦已向胡志文詢問，胡志文亦告知資料確實屬實，且原告亦於原告本身之查證權限範圍內盡力查證。

⑵潘逸峰明知不符合申請外勞資格，為貪圖節省本勞與外勞間的差額，而起意向胡志文設法取得明知不實之診斷書。

⑶從胡志文先前於另案中，應雇主陳天生之要求而帶受監護人陳莊阿蕊去醫院開診斷證明書（實際上胡志文並未親自帶去，而是給付裴彩旭顯不相當之車馬費用4千元）以觀，此行為模式顯然已成為其與裴彩旭合作之模式，但胡志文並未誠實的告知原告，且原告亦與裴彩旭互不熟識，亦無必要如此行事，來冒此一風險，其2人為謀共同之不法利益，而相互合作，牟取暴利。

⑷裴彩旭以其本人偽造之診斷書，交與明知偽照之胡志文，再由胡志文轉交不知情之合法仲介公司（即原告）此3人（潘逸峰、胡志文、裴彩旭）共同以詐術及違背其任務之行為而謀取不法利益及犯行至為明顯。而原告已成立十餘年，所引進之外勞已達數千人，豈有核查不查，查而不處之理。

⑸又遍尋有關法令均無要求仲介陪同受監護人就診之規定，醫事法有攸關病人隱私權，外人不得陪同之規定，事實上診斷書為申請外勞之要件，應由申請人事先備妥。故勞委會以此據以指責原告未盡管理之責，及任其業務員向第三人取得不實診斷書，原告亦無舉證自己無過失，實為明顯無理之詞。

⑹按勞委會規定申請外籍監護工須備妥戶口名簿、身份證、診斷證明書等文件，並繳交審查費500元，於審查各項文件之正確性及真偽性後，再確認無誤後才發予外勞「招募函」。如今勞委會是具公權力之政府單位，應於核准外勞「招募函」前，查明該診斷書之真偽，如今其怠忽職守，該查未查，而於事後指責原告，實為本末倒置，濫用職權之瀆職行為。

⑺訴願決定謂：「訴願人有受雇主潘逸峰君委託取得診斷證明書之義務，訴願人又委託第三人裴彩旭君代辦取得診斷書。本件訴願人係經本會許可之私立就業服務機構，亦屬公司組織之私法人，其從業人員因執行職務所為之意思表示及行為效果應直接歸屬於訴願人。故訴願人對其從業人員執行職務行為，應直接負其法律責任。」胡志文非原告之業務人員已如前述，原告亦無可能也無必要要胡志文與雇主串通以偽造診斷書行詐術之犯法行為，而勞委會率以認定原告有意思表示之行為「而據以認為應直接負其法律責任，實有羅織之嫌。

⑻訴願決定云：「訴願人對其業務員胡志文，及委託代辦之第三人裴彩旭仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，乃訴願人未盡到監督注意義務，致第三人裴彩旭君取得偽造之診斷證明書，並交予訴願人申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實。訴願人復未能舉證證明已盡監督注意義務無過失，應受處罰。」勞委會認為原告對胡志文、裴彩旭仍負有適當選任、指示等監督義務，原告係並無公權力，在選任職員時，除現行犯或一眼可知之惡徒外，均須依勞動基準法之規定予以公平待之。否則勞委會又將據以處分。故勞委會以此理由斷以原告未盡監督之義務，實為無妄之災。又裴彩旭是慣犯，原告與裴彩旭不相識亦無關係，更無監督義務之責。

⑼訴願決定書所謂：「訴願人復未能舉證證明已盡監督注意義務無過失」乙節，綜合上述理由觀之，原告已在其具有權力及法令許可之範圍內實已盡其義務而毫無過失可言，反觀勞委會在執行公務時，應查而未依法及時查出偽造之診斷書，應有疏忽及瀆職之嫌。就實際狀況，原告及勞委會實為共同受常業慣犯斐彩旭、胡志文、潘逸峰等人共同之合意而施以詐術犯行之共同受害人。

⑽最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）39年度判字第2號：「又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確定證明遂法事實之存在，其處罰即不合法。」

㈡被告主張之理由：

⒈按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、˙˙˙八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」就業服務法第40條第8款定有明文。違反者，依同法第65條第1項規定處30萬元以上150萬元以下罰鍰。查原告為經許可之私立就業服務機構，於受雇主潘逸峰委任辦理聘僱外籍家庭看護工時，由原告業務人員胡忠文先向雇主取得戶口名簿及身分證影本等申請資料，另經由第三人裴彩旭取得不實診斷證明書後，交付原告。原告嗣於91年7月10日據以申請聘僱外籍家庭看護工，案經華濟醫院函告該「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」非其開立，有雇主潘逸峰92年9月23日說明書、原告業務員胡忠文92年10月1日及同年11月5日陳述意見書、原告92年9月24日康字第92092401號函及華濟醫院92年7月22日華（業）字第92072203號函可稽，其提供「不實資料」之情事已屬明確，違反就業服務法第40條第8款規定，被告依同法第65條第1項規定處以罰鍰，應屬合法妥適。

⒉原告主張原處分不當及違法，並無理由：

⑴91年1月21日修正公布之就業服務法第40條規定係針對就業服務機構及就業服務專業人員之管理所訂定之行為規範（詳見立法院公報第90卷第62期院會紀錄之就業服務法修正草案總說明），並參酌現行私立就業服務機構許可及管理辦法相關規定及實務運作情形，修正及增列各種禁止行為類型，以確實達到上開管理目的（修正條文說明）。查就業服務法第40條第8款之規定，係禁止類型之一，準此，私立就業服務機構於辦理就業服務業務時，自應善盡受任人之注意義務，為雇主處理事務，並不得有違反上開規定之行為，先予敘明。

⑵按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務.... 」「私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員。」分別為就業服務法第34條第1項及第36條第1項所明定。本件原告既為依法設立之私立就業服務機構，具有專業就業服務知識及能力，並置有就業服務專業人員，即應依法辦理就業服務業務，有關受任處理雇主申請聘僱外籍家庭看護工案件，原告（受託私立就業服務機構）或其就業服務專業人員均應於「雇主聘僱外籍勞工申請表」上蓋章，方符合規定，並應盡受任人之注意義務。查本件受監護人潘銘雄之診斷證明書業經華濟醫院函告非其開立，甚者，被看護人於該院並無就診紀錄，原告仍於「雇主聘僱外籍勞工申請表」受託私立就業服務機構欄用印並蓋有專業人員私章，確認該申請案所提供之相關資料屬真實，則原告難謂其無過失。

⑶又「.... 若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱外籍家庭看護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，.... 另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。」行政院勞工委員會92年6月25日勞職外字第0920205073號函釋示有案。本件雇主潘逸峰委任原告辦理聘僱外籍家庭看護工，雇主交付原告業務人員胡忠文戶口名簿及身分證影本等資料，至診斷證明書之取得，係由第三人裴彩旭所提供，業據雇主潘逸峰及原告業務人員胡忠文分別陳述在案，則原告稱胡忠文「自行與本案雇主潘逸峰君接洽後，而介紹予原告代雇主申請外籍監護工，申辦時所需之證件及資料，均由胡忠文協同雇主一同辦理及準備後，才交由原告向勞委會申請外籍監護工，原告被胡忠文欺騙.... 」云云，應無可採，亦與其原於訴願書事實及理由四、㈡所辯「則前揭診斷證明書係由胡忠文所交付.... 」互有矛盾。依上開函釋，本件從業人員或就業服務專業人員之故意、過失，亦屬原告之故意、過失。

⑷依司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為過失，於行為人不能證明自己無過失時，即應受處罰。」雖原告先於訴願書辯稱依醫療法或醫師法規定，其並非具有公權力之機關，並無法事先向醫院請調或查證云云，復於本件辯稱有關法令均無要求仲介陪同被看護人就診之規定，醫事法有攸關病人隱私權，外人不得陪同之規定。惟：原告對所屬業務人員本應負高度監督管理之責，其就業服務專業人員亦應善盡審查責任，本件原告據以申請之不實診斷證明書，係由原告業務員自第三人裴彩旭取得，受監護人又未於該醫院有任何就診紀錄，原告及其專業人員竟於「雇主聘僱外籍勞工申請表」受任欄位蓋章，並未就診斷證明書之真偽落實管理及審核之責，顯有疏失；雖原告稱「不知診斷證明書係偽造」及「有就診斷證明書之真實性為詳細之檢查」等情，依上開解釋，仍不能證明其無過失，而應受處罰。

⑸參酌民法第224條規定「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。˙˙˙。」之法理，原告依就業服務法第40條第8款規定，於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時，本即負有提供真實資料之義務，有關診斷證明書之開立應有被看護人之親自就診，縱受雇主所託原告亦應對有無就診予以注意，並查核資料之真實性，原告未盡監督責任，竟任其業務員另向第三人取得不實診斷證明書，縱其主張不知情，仍應負同一責任，原告辯稱已盡相當注意、亦無過失可言等，顯無可採。

⒊原告受訴外人潘逸峰委託辦理外勞申辦事宜，由委任契約書可證，從外勞之入境前後相關事宜全都是委任原告處理。申辦外籍看護工之送件申請書，上面均要求蓋有專業服務人員之印章以示負責，而專業服務人員之職責依法律規定應查對所有申辦文件是否真實，等查對後才能送件申請，故本件原告未盡注意責任。

理由

一、本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、原告起訴主張：訴外人胡志文係從事介紹雇主申請外勞之人員，非受原告所僱用，本件係其自行與雇主潘逸峰接洽後，而介紹予原告代為申請，申辦時所需之證件及資料，均由胡志文交給原告，原告係受胡志文欺騙，又無權力查證診斷證明書之真偽，是原告並無故意過失之可言，原處分處原告以罰鍰，於法有違，為此訴請如聲明所示云云。

三、被告則以：原告於受雇主潘逸峰委任辦理聘僱外籍家庭看護工時，由原告業務人員胡忠文先向雇主取得戶口名簿及身分證影本等申請資料，另經由第三人裴彩旭取得不實診斷證明書後，據以辦理申請，顯已違反就業服務法第40條第8款規定，被告依同法第65條第1項規定處以罰鍰，於法有據等語置辯。

四、按就業服務法第40條第8款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」第65條第1項規定：「違反.... 第40條第2款、第7款至第9款規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」

五、本件兩造不爭之原告係就業服務法所稱之私立就業服務機構，原告接受雇主潘逸峰委任辦理聘僱家庭外籍監護工之申請許可事項，原告持以申辦之華濟醫院掣給之診斷證明書係偽造不實，潘銘雄並未有至該院就診紀錄等情，並有原告之私立就業服務機構許可資料、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書、雇主聘僱外籍勞工申請表、委任契約書、華濟醫院92年7月22日華（業）字第92072203號函及其所附協助確認申請招募外籍監護工之診斷書一覽表（1）、勞委會92年8月22日勞職外字第0920207146B號函附於原處分卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，厥在於系爭診斷證明書是否由原告方面所提供？原告有無故意或過失？

六、經查：

㈠訴外人胡志文於其92年10月1日致被告所屬勞工局說明函略以：「.... 因本人無法親自到雇主家中帶受監護人至醫院就診，係委託裴彩旭先生前往處理此事帶病人至醫院就診.... 」等語，又訴外人潘逸峰於其92年9月23日致被告所屬勞工局說明函復略以：「.... 雙方委託書外連同申請所需文件戶口名簿及身分證影印本同交給仲介公司胡先生，從91年6月開始辦理.... 因本人公事繁忙，父親患有慢性重病且住院治療，無法就近照顧，才91年6月委託仲介公司申請.... 有關診斷證明書，本來是我要帶老人家去，因那時公事忙開會多，就委託仲介公司胡先生幫忙，之後就有通知說診斷證明書以（按為「已」之誤）符合勞委會規定分數就送件了.... 」等語，此有說明函2件附於原處分卷可參，對照上開2說明函之內容可證，系爭診斷證明書非係由雇主所提供，堪以認定，而此一事實亦為原告所不爭執。

㈡按就業服務法第34條規定：「（第1項）私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。（第2項）未經許可，不得從事就業服務業務。.... （第3項）第1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」第38條規定：「辦理下列仲介業務之私立就業服務機構，應以公司型態組織之。....：一、仲介外國人至中華民國境內工作。.... 」是私人如擬從事外勞仲介之業務，必須以公司型態組織私立就業服務機構，且須經勞委會之許可，並不許私人個人從事該項業務。且查依原處分卷所附委任契約書之記載，雇主潘逸峰係與原告簽約，而非與胡志文簽約，是原告主張本件係由胡志文「仲介」而來，胡志文所為與原告無涉，顯與現行法制對於私立就業服務機構層層嚴格要求之立法本旨背道而馳，殊不足採。

㈢次查，系爭診斷證明書係由原告與雇主共同填具雇主聘僱外籍勞工申請表後，隨該申請表一併送交勞委會辦理，此為原告所不爭，而依原處分卷所附之該申請表之記載，雇主潘逸峰之戶籍地址、受照顧人潘銘雄之地址與外勞之工作地址均在台北市○○區○○路同一地址，依台北市係我國醫療資源首善之區之事實及受照顧人依系爭診斷證明書記載病情嚴重行動困難等情綜合以觀，殊難想像受照顧人有遠赴嘉義縣太保市華濟醫院就醫之必要及可能，是原告縱未參與偽造系爭診斷證明書之行為或有提供偽造不實文件之故意，其應注意並能注意查證系爭診斷證明書是否屬實，卻疏未注意查證，其過失不可謂不重大。

七、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分以原告違反就業服務法第40條第8款，依同法第65條第1項處原告以最低度之罰鍰30萬元，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，於法無據，應予駁回。

八、兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　王　立　杰

上列正本係照原本做成。

法院書記官 鄭 聚 恩