臺北高等行政法院判決

原告

順象人才仲介有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院勞工委員會

代表人

陳菊（主任委員）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國93年4月2日院臺訴字第0930083458訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告受雇主王彝強之委託，於民國91年8月22日以財團法人彰化基督教醫院（下稱彰基醫院）出具受監護人王蔡素珠之診斷證明書，向被告申請招募外籍家庭監護工。被告於92年9月1日以勞職外字第0920207268A號函原告，略以原告辦理雇主王彝強外勞申請案件，提供不實診斷證明書，經桃園縣政府92年6月13日府勞外字第0920129566號處分書，以原告違反行為時就業服務法第40條第8款規定，依同法第65條第1項規定處以罰鍰新臺幣30萬元，被告就同一違法事實，依同法第69條第1款規定，停止原告從事就業服務業務全部營業一年（自92年11月1日起至93年10月31日止）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告未於言詞辯論期日到庭，惟據其起訴狀所載聲明如下：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告將有關體檢、接送等業務轉由林國成（真名簡志保）辦理，係經過本件申請人雇主王彝強之同意。原告接受王彝強之委託，僅代辦外籍監護工之文書申請作業，其中就體檢事項，原則上原告並無義務陪同受監護人至醫院體檢，惟因一般雇主多會請託代辦業者陪同前往，然因原告斯時業績滑落，且公司面臨人員緊縮之際，又受監護人王蔡素珠居住於嘉義，路途過遠，原告遂告知王彝強無法協助之事，惟得幫其尋找可協助之人，更經由其同意，將陪同前往體檢之事項轉由自稱「外勞服務中心林國成」辦理，原告就是項體檢、接送等業務，並無從中收取各項費用，此觀王彝強之各項陳述即可知悉。

⒉就是項體檢、接送等業務，原告僅係雇主與承辦人林國成中間之「居間人」，而非受託人，更非轉委託人。又按民法中關於「居間」之規定，並無應盡注意義務之事，且原告更無收取任何報酬（原決定書所謂之6000元，並非體檢接送之報酬，而係代辦文書申請作業之報酬），何能強令原告就該診斷證明書之真偽負「善良管理人注意義務」。

⒊民法之委任關係，依第528條規定: 「稱委任者，謂當事入約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。」查原告於告知王彝強無法辦理之際，即與其合意解除陪同受監護人前往體檢事項之委託，雙方間就該委任契約既已解除，又如何得稱原告為受任人，並強令原告負「善良管理人注意義務」。被告認原告係受任人，並應盡上開注意義務，顯有重大訛誤。

⒋實則，原告就該診斷證明書之真偽檢查，亦已盡「善良管理人注意義務」，更無提供不實診斷證明書之故意、過失可言，原告自始至終均不知該診斷證明書係偽造之事。原告公司所有人員皆未陪同受監護人前往彰基醫院體檢，故所得依據者，僅有林國成之陳述及所提供之資料，其告知業已陪同受監護人至彰基醫院體檢完畢，並寄送診斷證明書及門診收據，原告並末見過彰基醫院之相關印章，又有門診收據可稽，如何能知悉及懷疑該診斷證明書係遭偽造之事。

⒌原告就本件並無任何故意及過失責任，如前述，該診斷證明書乃林國成所偽造，其又以門診收據取信原告，則顯然原告就此文件之申請，並無故意提供不實診斷證明書可言。又人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以故意為必要，仍須以過失為其責任條件，此觀諸司法院釋字第275號解釋至明。所謂過失於本件應指「原告就是項申請文件即診斷書之真偽有應注意能注意而不注意之情形」，惟原告僅係專業之外勞仲介公司，業務範圍僅代雇主向主管機關代辦相關文件之申請而已，並不包含體檢部分，故是否就診斷證明書有注意義務即有疑問。又原告並非專業之印章、文書鑑定專家，亦非服務於彰基醫院，並無能力可判斷該診斷證明書之真偽。況林國成亦提供受監護人體檢之掛號費收據，則更難發現該診斷證明書有遭偽造之事，被告豈可以該證明書有遭偽造之情形，即率斷認定原告有過失責任。受監護人王蔡素珠91年8月5日之門診收據，雖有證明書費一欄，然被告認此應為就醫證明之費用，而非雇主申請外籍監護工專用診斷證明書之費用，原告基於專業知識理應知悉云云，認定被告有過失責任，惟查原告公司所在地在桃園地區，所承接之案件多以北部地區為主，又各家醫院之體檢證明單據收費標準不一，收據標示亦非相同，則被告何得苛令原告能分辨所有醫院體檢證明收據之金額及樣式？本件之診斷書乃位於彰化之醫院所開立，除收據證明外更有診斷證明書，衡諸常情，原告豈有可能懷疑該證明書之真偽。

⒍本件雇主就刑事偽造文書部分，由臺灣桃園地方法院檢察署檢察官以92年度偵字第6578號不起訴處分在案，原告之代表人以證人身分經傳訊後，認與該案無涉，由此更足知原告之無辜。被告為職司外勞事務之主管機關，仍須向醫院查證方可得知其為不實，原告並無任何公權力，如何得向醫院求證涉及他人隱私之病歷或診斷證明是否為真？此亦足見原告並無任何過失。另原告於收到掛號費用單據後，曾以電話向醫院查詢掛號紀錄為真，核對相符後始代為送件，此鈞院得向醫院查明掛號紀錄亦可知悉。原告實已盡注意之能事，被告未經詳查，即率為不利之行政處分，顯屬違誤。

㈡被告主張之理由：

⒈查本件原告接受雇主王彝強之委任，持受監護人王蔡素珠君之醫院診斷證明書向被告申請家庭監護工之初次招募許可，被告所屬職業訓練局以其所送受監護人之醫院診斷書尚有疑義，乃於91年12月5日以職外字第0910053552號函請彰基醫院查證，經該院於91年12月26日以（91）彰基病歷字第91102046號函確認該診斷證明書上之筆跡與診治醫師字跡不同，非該院所開具，足證原告接受雇主王彝強之委任向被告申請家庭監護工之重新招募許可，係持偽造之受監護病患診斷證明書，其接受委任辦理聘僱外國人招募許可所提供申請文件既有不實之情形，則被告依就業服務法第40條第8款及第69條第1款之規定，處原告自92年11月1日起至93年10月31日止，停止原告從事就業服務業務全部營業一年，於法並無違誤。

⒉雖原告起訴略以：本件受監護人王蔡素珠居住嘉義，路途過遠，經由雇主同意，將陪同前往體檢事項轉由自稱外勞服務中心之「林國成」辦理云云。惟查依原告負責人甲○○於桃園縣政府勞工局所做之談話紀錄可知，雇主王彝強委託原告申辦聘僱外籍監護工，係由甲○○本人承辦該案件，原告於91年8、9月人員縮編，那時原告已將有關體檢、接送等業務外包給林國成，原告將申辦文件寄給林國成，並請林國成前往嘉義載送病人看診，並取得診斷證明書。按民法第528條規定：「稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。」此外，「受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意，其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之」亦為民法第535條所明定。原告係專業之仲介公司，理應有其專業判斷，更應深知雇主聘僱外勞之條件及申請程序，原告將該公司受任之部分業務交由不相干之第三人林國成辦理，且雙方合作達一年之久，依民法第537條規定：「受任人應自己處理委任事務。但經委任人之同意或另有習慣或有不得已之事由者，得使第三人代為處理。」第538條規定：「受任人違反前條之規定，使第三人代為處理委任事務者，就該第三人之行為，與就自己之行為，負同一責任。受任人依前條之規定，使第三人代為處理委任事務者，僅就第三人之選任及其對於第三人所為之指示，負其責任。」故原告自應對第三人林國成之行為負責。

⒊此次原告提供不實診斷書向被告申請許可，經被告查獲，原告縱無故意，亦有過失，況原告若明知或預見不實者，亦以故意論。復依司法院釋字第175號解釋略以：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」是以不論故意、過失與否，只要符合前開解釋所定要件者，即有可歸責性。又行為人係違反禁止規定，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即推定為有過失。本件原告接受雇主王彝強之委任辦理申請招募家庭外籍監護工，而其所提供受監護人之診斷證明書，既經被告所屬職業訓練局函詢，並經彰基醫院函覆查證，確認其為不實，則被告依前揭法條暨「私立就業服務機構違反就業服務法停業及廢止設立許可案件處理程序及裁量基準」規定，處原告自92年11月1日起至93年10月31日止，停止原告從事就業服務業務全部營業一年，並無違法或不當之處。

⒋另被告業依行政院祕書長93年1月29日院臺訴字第0930081375A號函詢疑義查證說明如下：

⑴原告係一專業之仲介公司，對於雇主委任辦理之事務，應盡善良管理人之注意義務，依法辦理相關手續，並負有選任及監督之責。民法第535條、537條及538條可茲參照。又原告為專業之人力仲介公司，對於構成犯罪（如仲介公司所委任之第三人偽造診斷證明書之行為）或違反就業服務法及相關子法之事實，明知並有意使其發生者，為故意。又對於構成犯罪或違反就業服務法及相關子法之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者，以故意論。

⑵本件原告將該公司受任之部分業務交由不相干之第三人林國成辦理，且雙方合作達一年之久，顯見雙方已相當熟悉。另若真係符合得申請聘僱家庭外籍監護工之人，其巴氏量表除須在30分以下，且必要勾選事項需由醫師勾選，實際上均係重症病患，以該等病患症狀，就近在平日所看診之醫院開具診斷證明即可，何須千里迢迢遠赴他地開具診斷證明書？本件受監護人係在桃園，然原告所委任之第三人所提出之診斷證明書卻係在彰基醫院所開立，姑且不論受監護人是否真曾遠赴彰化就診，抑或第三人拿受監護人健保卡由另一人假冒受監護人至彰化就診，就常情而論，重症病人尚難禁得起路途奔波，捨棄平日看診之醫院，而從桃園遠赴彰化開立診斷證明書。另為開具該診斷證明書，原告亦向雇主收取6000元之費用，該等費用，已遠超合理費用，顯見原告判斷受監護人無法取得合法診斷證明書，方委由第三人取得不實診斷證明書，自應負故意責任。另原告已於92年11月26日繳回私立就業服務機構許可證，向被告申請終止營業，並經被告92年12月8日勞職外字第0920210338號函准予備查在案，併予敘明。

⒌本件原告之行為縱無直接故意，亦有間接故意。是以本件並無被告91年6月26日勞職外字第0910203756號令訂定之私立就業服務機構違反就業服務法停業及廢止設立許可案件處理程序及裁量基準，得裁量得減輕處罰之情形。原處分並無違法而損害人民之權利或利益之情形，原告之請求應無理由。

理由

一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。．．．」「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處一年以下停業處分：一、違反第40條第4款至第6款、第8款或第45條規定。…」為行為時就業服務法第40條第8款及第69條第1款所規定。

三、經查，原告受王彝強之委託，辦理聘僱外籍監護工之申請許可事項，於申請過程中提出名義上為彰化基督教醫院所出具，為被監護人王蔡素珠之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，乃屬不實等事實，有雇主聘僱外籍勞工申請表、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書、彰化基督教醫院91年12月26日以（91）彰基病歷字第9112046號函各一紙附於原處分卷可憑，復為兩造所不爭執，堪予認定。

四、原告主張系爭處分不當，無非以不實之診斷證明書乃向其承包受監護人體檢業務之簡志保所提供，有關陪同受監護人體檢之手續均是簡志保所為，伊收受該診斷證明書並無能力辯識該證明書乃屬偽造，且伊除取得代辦手續之酬勞外，並未再從中獲取不相當之利益，伊自毋庸對此不實診斷證明書負何等責任云云。惟查，原告為私立就業服務機構依法應提供真實之診斷證明書，其雖將相關之程序外包予他人處理代辦，然並不因此免除其應盡之義務，是不論其將相關作業委由他人或員工代為處理，仍不能卸免其為私立就業服務機構之責任。再者，原告專以代辦外籍監護工聘僱及許可手續為業，其對於受監護人應達於如何之程度，始能獲得許可聘僱外籍監護工，應有高於一般人之認識，其受託辦理之初，衡情應會初步了解受監護人之狀況。其在受監護人之身體狀況未必符合資格之情形下，猶進行相關手續，倘其中無取巧之事，終將為被告所否准，則其所付出之勞費何用？是原告對於診斷證明書為偽一節，應具有不確定之故意。又查行政罰乃為維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者所科之制裁。違反行政義務之行為除得由行為人自己為之者外，亦可由行為人利用他人之行為以遂行，行為人自具有可罰性，否則無以收行政罰之目的。現行社會秩序維護法第15條後段規定「其利用他人實施者，依其所利用之行為處罰之」，即其適例。本件原告為私立就業服務機構，雖非親自著手於行為時就業服務法第40條第8款之「接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。．．．」之構成要件行為，惟其乃利用他人著手該行為，揆諸前開說明，原告尚不能以不實之資料非其所取得為由，卸免其責。

五、綜上所述，本件被告以原告有違反行為時就業服務法第40條第8款規定之行為，依同法第69條第1款所為停業一年之處分，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　鄭　小　康