臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第02157號

• 裁判案由: 促進民間參與公共建設法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 12 月 15 日
• 法官: 鄭忠仁、黃秋鴻、林育如

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02157號
原告兼選定
當　事　人　凌航科技股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　乙○○
複代理人　　陳惠生　律師
洪巧玲　律師
被　　　告　交通部臺灣區○道○○○路局
代　表　人　陳建宇（局長）
訴訟代理人　莊國明　律師
上列當事人間因促進民間參與公共建設法事件，請求確認被告中華民國92年12月24日作成以宏碁股份有限公司、遠東聯盟及台灣宇通資訊科技股份有限公司為合格入圍申請人之甄選決定、93
年2月20日業字第0930003357號異議決定及行政院公共工程委員
會促字第93002號審議判斷均違法，提起行政訴訟。本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
㈠緣被告為提升高速公路行車效率、改善服務品質，藉由電子收費系統之建置營運，以達增加收費站容量、縮短繳費時間、提高用路人便利及安全性、降低空氣污染等目標，於民國（下同）92年間公告辦理「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」之計畫案 (下稱本計劃案)，徵求民間機構參
與，共有宏碁股份有限公司（下稱宏碁公司）、遠東聯盟（代表公司：遠傳電信股份有限公司，下稱遠東聯盟）、台灣宇通資訊科技股份有限公司（下稱台灣宇通公司）、健元電子收費企業聯盟（代表公司：健元電子收費股份有限公司）、交通任我行電子收費聯盟（代表公司：福方股份有限公司）、易利通電子收費公司（代表公司：漢唐集成股份有限公司）及速通企業聯盟（代表公司：原告）等7家廠商提出申
請。
㈡按本計畫案之甄審及評決作業程序，依招商文件第12章「甄審計畫」之規定，係採資格預審及綜合評審合併於一階段辦理，先選出3家（含）以下之入圍申請人進入協商階段，再
於協商後就合格之入圍申請人中選出最優申請人及次優申請人。查本計畫案之甄審委員會於92年12月23日、24日召開第3次甄審會議評定出3家合格之入圍申請人，並由被告於同年月25日公告本計畫案之合格入圍申請人為宏碁公司、遠東聯盟及台灣宇通公司。嗣後，被告與宏碁公司等合格之入圍申請人進行協商，於93年2月26日召開第4次甄審會議，評定出最優申請人為遠東聯盟及次優申請人為台灣宇通公司。
㈢速通企業聯盟不服被告於92年12月24日作成之第一階段合格入圍申請人之甄審決定，於93年1月5日向被告提出異議，被告於93年2月20日作成異議決定，認速通企業聯盟之異議為
無理由。速通企業聯盟不服，向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會提出申訴，經遭駁回，因該案之招商程序已經完畢，原告等認提起撤銷訴訟，並無法律上可回復之利益，遂選定原告為速通企業聯盟（按計有茵普利科技股份有限公司、錦華資訊科技股份有限公司、榮鑫實業股份有限公司、華利全來科技股份有限公司、華升上大營造事業股份有限公司、澳洲商鈦爾電訊股份有限公司、華新電通股份有限公司及原告等公司）依行政訴訟法第6條之規定向本院提起確
認行政處分違法之訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈確認被告92年12月24日作成以宏碁公司、遠東聯盟及台灣宇通公司為合格入圍申請人之甄選決定、被告93年2月20
日業字第0930003357號之異議決定以及行政院公共工程委員會促字第930002號之審議判斷均為違法。
⒉請求被告給付新台幣（下同）20,342,748元及自起訴狀送達被告翌日起依年息百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：促參法第44條第3項規定：「．．．甄審過程
應公開為之。」之真意為？
㈠原告主張之理由：
⒈程序事項：
⑴原告依法受任為本件訴訟之選定當事人：
①按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文
。依該案招商文件第一部分申請須知內第2章2.1節第2款規定：「申請人為企業聯盟者，應授權其中一成
員為企業聯盟代表」，以及第1章1、4節第6款規定：「企業聯盟代表指企業聯盟成員中，經全體企業聯盟成員指定授權之全權對外代表」，故原告、茵普利科技股份有限公司、錦華資訊科技股份有限公司、榮鑫實業股份有限公司、華利全來科技股份有限公司、華升上大營造事業股份有限公司、華新電通股份有限公司及澳洲商鈦爾電訊股份有限公司等8家公司共同組
成速通企業聯盟，即授權原告為速通企業聯盟代表而向被告申請參與該案之甄選。
②被告於92年12月24日作成以宏碁公司、遠東聯盟及台灣宇通公司為該案合格入圍申請人之甄審決定，速通企業聯盟不服上開甄審決定，依法提出異議、申訴及行政訴訟。又速通企業聯盟之8家組成公司乃係具有
共同利益之人，自得依行政訴訟法第29條第1項規定
，選定其中之原告為全體提起本件訴訟。
⑵原告提起本件確認訴訟係屬合法：
①按本招商案之申請須知第1章第1、5節第8點規定，申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，應依據「民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則」（下稱爭議處理規則）辦理。次按爭議處理規則第30條規定，審議判斷視同訴願決定，並應附記如不服審議判斷，得於審議判斷書送達之次日起2個月內，向高等行政法院提起行政訴訟。是依上揭
規定，本招商案之甄選廠商如經審議程序仍不服審議判斷者，依法尚得提起行政訴訟。被告稱本招商案之甄審決定及對原告異議處理結果均非原告得循公法程序確認之標的云云，顯於法未合。
②次按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」查，系爭甄審決定違反促進民間參與公共建設法第44條第1項、第3項及招商文件之規定，然被告已於93年4月27日與遠東聯盟簽訂「高速
公路電子收費系統建置及營運契約」，至此，該案之招商程序即為完畢。因此，縱使撤銷系爭甄審決定，亦無法使原告獲得重新參與甄選之資格，亦即，若原告提起撤銷訴訟，則無法律上可回復之利益，欠缺保護之必要，為此，原告爰依行政訴訟法第6條之規定
，提起確認系爭甄審決定違法之訴訟。
③被告稱原告所提確認之訴應先向被告或行政院公共工程委員會請求確認其無效云云，顯於法不合：
按原告所提本件訴訟為確認「違法」訴訟，非被告所稱係確認「無效」訴訟。
次按行政訴訟法第6條第2項規定，確認行政處分無效之訴訟始須先向原處分機關請求確認其無效，至於確認行政處分違法之訴訟，即無庸再經任何先行程序，被告稱原告未向其或行政院公共工程委員會請求確認其無效，遽予提起本件訴訟，顯屬無據。⑶按異議或申訴之標的，以異議或申訴之聲明或請求為判別標準，而非以支撐該聲明或請求之事實或理由為準：①我國異議、申訴與訴訟制度，乃為一環環相扣之制度，申請人如對主辦機關之甄審過程不服，則應於法定期間內提出異議，如不服異議決定者，即應於法定期間內提出申訴，再不服者，亦應於法定期限內提起行政訴訟。是以異議程序乃為攸關權利是否得加以救濟之爭訟程序的發端，換言之，無異議者即無申訴權，更無訴訟權。因此，申請人是否已於異議期間內提出異議？又異議標的之範圍應如何認定？即攸關申請人是否得訴請法院審判，以救濟權利之重要因素。
②由於異議與申訴階段之程序仍屬行政權之範圍，因此與其說該等程序是人民權利救濟之有效手段，倒不如說係提供行政機關內部自我審查與反省之機制，是以就其適法性監督，乃至人民權利救濟之有效性而言，實不能與司法機關對行政機關行為之審查程序相提並論。對於異議或申訴標的之範圍應如何認定，應考量異議與申訴制度在本質上與訴訟制度之差異，並參照前述異議、申訴與訴訟制度環環相扣之牽動情形後，妥為認定，方能於顧及行政機關內部自省之需求同時，仍能確保憲法上所保障人民之訴訟權利得以實現。③異議或申訴之標的，即應以異議或申訴之聲明或請求為判別標準。蓋在異議階段，甚至在申訴階段亦然，相較於被告政府機關，異議人實處於資訊劣勢之地位，一方面無法得知其他參與廠商所提出之申請書內容為何，從而無從判斷被告是否依法令及招商文件之規定，合法審查其他參與甄審之廠商所為之申請；另一方面由於甄審程序不公開之緣故，致異議人無從得知被告是否依法令及招商文件之規定處理，因此實不能期待異議人於異議階段即應提出所有被告違法或不當之事實及理由。此觀諸被告於此刻訴訟中所送達原告之答辯書狀繕本中，就其認為機密部分之證物，仍未隨附於書狀繕本送達原告等情，即可知悉彼時異議及申訴階段，異議人根本無從獲知其他廠商所提出之計畫書內容為何？被告如何評決其為合格入圍之申請人等之具體事實及理由。復參原告於下列處將提及之遠東聯盟投資計畫書，其內容彼時並不為原告所知悉，因此無法於第一時間提出異議；縱令原告於此刻提出，惟亦由檢舉人所提供，原告方得以具體指陳，是以被告要求原告於第一時間即應就支撐異議請求之聲明的事實及理由全部提出，即有失公允。
④有關異議或申訴標的之認定，若非以異議或申訴聲明或請求為準，而係如被告所云應以事實及理由為據，則倘異議人或申訴人事後才發現被告彼時辦理招商之過程有違法之瑕疵，而於發現時再提出異議，則被告必定以異議之除斥期間經過為由而駁回申請人之異議，結果形同被告前階段辦理招商過程之違法瑕疵無從經由申訴、訴訟程序予以糾正，更損及異議人之權利致有違憲法所保障人民之訴訟權。參諸異議、申訴及訴訟階段之實務，對主辦機關甄審過程不服之申請人所提出之異議書、申訴書及起訴狀內容，係愈來愈多之情形，亦可知悉申請人於申訴、訴訟過程中方有得知主辦機關辦理招商過程具體違法之事實及理由之可能，因此，始得提出愈多之具體事證。另，縱令申請人無從提出，惟亦有待法院進一步調閱甄審過程之相關卷宗，以查明被告辦理甄審過程是否合法，進而判斷原告起訴主張之聲明是否有理由，而決定是否撤銷甄審決定，或是否確認甄審決定為違法。
⑤又如認異議人於一開始之異議階段，即應提出所有之具體事實及理由，否則即有不得於訴訟程序中主張之失權效的不良後果，則不啻苛求異議人於該階段擁有資訊十分缺乏之劣勢下，仍應負擔所有之主張責任，此實令異議人負過重之主張責任，有失公允述。復，如仍強令異議人應於異議程序提出所有違法不當之具體事實及理由之主張，則將造成異議人因懼日後產生失權效果，因此縱令在資訊不足之情況下，亦即針對主辦機關所有之行為以及得標廠商提供之所有資料，包括投資計畫書之每一項目，均提出異議，以免日後遭受主辦機關有關超出異議、申訴標的範圍之質疑。如此一來，必將形成制度上不得不然之異議氾濫的情形，縱令異議人認為主辦機關之某具體行為無違法或不當情形之行為，然為避免日後發現瑕疵卻已逾異議期間而產生失權效果之不利益，因此亦加異議。此不僅徒生訟累，更易造成異議人與主辦機關間無謂之對立。異議或申訴標的範圍之認定，即應以異議或申訴之聲明或請求為準，始符合設置異議、申訴制度之目的，並確保人民受憲法保障之訴訟權的意旨。
⑥另法律雖就異議或申訴標的應如何認定乙節無明文規定，然依合憲性解釋原則-解釋法律應符合憲法規定
及精神，乃應採取寬認之解釋方法，以確保人民之訴訟權得以實現，因此，異議或申訴之標的即應以異議或申訴之聲明或請求為判斷標準。按主辦機關就政府採購招標或甄選案件之申請、審核及決標或甄選之過程及相關資料均於主辦機關保管中，因此，除非主辦機關自行提出，否則即難責以申訴人自行於異議期限內發現並列為具體之異議事由，自應寬認申訴人就申訴審議過程中所發現之事證，得據為申訴理由之主張。同理，於訴訟程序中所發現之事證，原告亦得為訴訟理由之主張。質言之，因案件相關資料均掌握於主辦機關手中，且因申訴機關並不就異議人異議事由以外、主辦機關之違法事證為主動調查，如原告就系爭BOT計畫案之異議結果提出申訴時，申訴機關即以部
分申訴事由因未經異議程序不予處理，而僅就原告爭執之"程序公開"事項為判斷，並駁回原告之請求乙節，即可知悉申訴人於申訴程序中仍無從得知主辦機關辦理政府採購或甄選案件過程及結果違法之具體事證；復因決標或甄選過程、資料不公開，且倘若甄選係分階段進行者，對初選結果有異議、申訴之廠商更是無法要求主辦機關於甄審程序完成前即提供相關資料，蓋主辦機關均以甄審程序尚未終結應予保密為由而拒絕公開。職是，在異議人及申訴人處於資訊十分劣勢之情況下，基於平等及武器對等原則，有關異議、申訴之標的即應以異議、申訴之聲明或請求為判斷標準，而非以支撐該等聲明或請求之個別具體之事實或理由為準，否則異議人及申訴人動輒因相關事證資料取得不易，導致其所提之異議及申訴被駁回而無法獲得救濟，乃至其受憲法保障之訴訟權無法獲得確保，更將危及政府採購、甄選制度之健全發展。當人民主張行政機關之處分或決定違法、不當而提起爭訟時，行政機關乃應就該處分或決定之合法性及適當性負舉證責任，即應先證明該行政處分之作成程序及實體理由均屬合法、適當，而非倒置由人民負證明系爭處分或決定係違法、不當之責任，蓋因作成處分或決定之相關事證資料大多掌握在行政機關手中，人民無從得知。在行政機關於作成決定後未立刻將所有相關事證資料公開；且事後於異議、申訴過程中亦未主動提出所有相關事證，以積極證明作成決定之程序及實體理由均具合法性及適當性的情況下，豈能苛求人民必須於異議、申訴程序過程中將所有具體主張均一一列出，否則即產生失權效之後果？
⑦查系爭BOT計畫案於92年11月20日截止申請，並於92
年12月24日初選入圍之合格申請人，因原告就初選結果提出異議之期限僅15日，且彼時甄選程序仍在進行中，主辦機關乃以保密為由拒絕提供原告任何相關資料及事證，因此實難期待原告能提出具體之異議事實及理由，僅得一再要求公開甄選過程，檢視甄審過程是否公平。嗣待主辦機關將異議決定通知原告時，因原告提出申訴之期限亦僅20日，且彼時檢、調、立法院及監察院等調查機關尚未介入調查之時，原告僅得援引異議理由；而在此過程中承蒙他人提供少許檢舉資訊，原告方得就申訴事由為較具體之陳述，然申訴機關不但以原告就該等事由未經異議程序而不予處理，更速於甄選程序結束（按：93年4月27日）之前即
作成申訴決定（按：93年4月14日），致原告仍無法
得知主辦機關辦理甄選過程是否符合招商文件及公平、公正原則，遂只能期待經由司法程序之公開調查，始得水落石出。而從與系爭BOT計畫案有關之另案申
訴決定中可知，被告辦理系爭BOT計畫案之甄選過程
中確有違法、偏頗之情事，是原告自異議、申訴至訴訟程序中主張被告辦理系爭BOT計畫案之甄選過程中
有違法偏頗情事，實非空穴來風、胡亂指陳，僅礙於取得相關事證資料之困難致無法於異議、申訴階段即就被告之違法情事一一指陳，然此原應由主辦機關負舉證證明系爭決定為合法之責任，即不應倒置由原告負擔，為彌補原告取得相關事證資料困難之不利益，有關異議、申訴之標的，即應以異議或申訴之聲明或請求為判準，始得貫徹當事人武器平等原則，從而落實人民訴訟權之保障。
⒉被告未依法公開甄審過程，系爭甄審決定已違反促參法第44條第3項後段「甄審過程應公開為之」之規定，屬違法
之甄審決定：
⑴按促參設法第44條第3項後段之「公開」係指「甄審過
程進行之同時」即公開，非謂「甄審作業完成後」才公開，並且法條既已明言係「甄審過程」之公開，則甄審委員召開甄審會議之評分過程與內容自屬促參法第44條第3項後段規定應予公開之範疇。蓋民間參與公共建設
與國家之經濟發展、提升國民生活品質有密切關聯，唯有使不特定人得見聞甄審委員會之甄審過程，方能有效監督甄審委員會，防止其發生濫權或圖利特定人之弊端。是以，甄審委員就招商文件明列為甄審標準之評分項目如何評分，即有對社會大眾公開揭露之必要，然被告迄今為止，仍不公開甄審過程之全部內容，致該案之甄審過程如同黑箱作業，又落選廠商因對甄審過程及系爭甄審決定之理由一無所知，致實際上無從進行救濟，則依民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則所規定之異議、申訴等救濟途徑即形同虛設。
⑵查本招商案之甄審過程確有違法之處，業經行政院公共工程委員會以93年促字第093003號審議判斷確認在案，因原告在第一階段即合格之入圍申請人評決階段即未獲甄審，礙於異議、申訴時限，在未能掌握遠東聯盟實為不合格申請人之事證時，即不得不提出異議及申訴。如彼時被告即依法以公開方式進行甄審過程，則原告即得敘明被告之具體違法事證，惟正因本招商案之甄選過程係祕密進行，致遠東聯盟之申請資格實際上根本不符招商文件規定之情事，得以不被揭露，系爭之甄審決定確有重大明顯違法之瑕疵。
⑶行政院公共工程委員會依民間參與公共建設甄審委員會組織及甄審辦法（下稱甄審辦法）第17條「甄審會會議記錄，於甄審作業完成後公開之」規定，倒推解釋甄審辦法之母法即促參法第44條第3項後段「甄審過程應公
開為之」規定，並無使甄審會議同步對公眾公開之意，此等解釋乃不符一般法律解釋方法：按行政院公共工程委員會未探求促參法第44條第3項後段中「公開」之意
義，卻依促進民間參與公共建設法之子法亦即甄審辦法第17條「甄審作業完成後公開」之規定，解釋促進民間參與公共建設法中所謂之「公開」僅指「資訊公開」，而棄置促參法本身之立法背景、說明與立法理由不論，無視甄審辦法第17條規定是否已嚴重牴觸促進民間參與公共建設法「維護公共利益」之立法精神及侵害申請人之救濟權。若依該案審議判斷此種解釋方法，則任一子法皆不可能構成逾越母法授權之情事，足證該案審議判斷以甄審辦法第17條規定解釋促參法第44條第3項後段
所規定「公開」之意，乃係本末倒置之作法。行政命令雖送達立法院備查，然立法院亦多未詳查，故縱使甄審辦法函送立法院時，立法院無表示任何意見，並不能反證甄審辦法即無逾越促參設法授權之情事。
⑷姑不論甄審辦法第17條是否有逾越母法授權之情事，行政院公共工程委員會自甄審辦法第17條「甄審作業完成後公開」規定，而引申：「促參法第44條第3項之立法
精神並非在使甄審會議同步對公眾公開，反係在確保甄審委員於甄審會議場所能暢所欲言，以其專業為廠商評分，不受外力干擾而盡其職責」云云。惟依行政院公共工程委員會之推論，豈非意謂甄審委員處在社會大眾得監督、檢視甄審過程之情形下，其專業即會消失殆盡，致無從秉其專業進行評分？目前科技發達，該案甄審委員會召開甄審會議時，仍得禁止外人進入會議場所，而僅需利用閉路電視等設備即可符合公開之規定，並保障甄審委員於評分之當時，不受外力之干擾，並且，因甄審過程之透明，將使各種外力不當介入或干擾無所遁形，得收嚇阻之效，實與保護甄審委員不受外力干擾之目的相符。
⒊遠東聯盟未於招商截止日前提出「計次」電子收費系統之系統功能認證文件，應為不合格之申請人，被告仍評決其為合格之入圍申請人，顯有違促參設法促44條第1項公平
公正原則之規定：
⑴遠東聯盟於計次階段採用DSRC/VPS之雙模系統，惟其於審標期時並未提出VPS系統之認證文件，違反招商文件
規定，被告尚評定其為合格之入圍申請人，即有違促參法第44條第1項公平公正原則之規定：①按申請須知第
2.8.3節第8點及第9.1、1節規定，申請人應於提出投資計畫書同時提出其所採電子收費系統的「系統技術基本資料表及功能認證項目表」。查遠東聯盟之投資計畫書內容，其於計次收費階段兼採DS RC（紅外線）及VPS（自主性車輛定位）雙模系統，然其投資計畫書卻僅提及紅外線之系統功能認證，並無任何有關VPS系統功能認
證之文件資料，顯已違反招商文件之規定。豈料被告竟無視於遠東聯盟於審標期前僅補提DSRC系統之認證文件，仍欠缺VPS系統之認證文件之事實，反而評定其為合
格之入圍申請人，明顯違反申請須知之規定及甄審公平公正原則。②依遠東聯盟之投資計畫書所示，乃採DSRC/VPS雙模系統，因此被告宣稱遠東聯盟於計次階段採用DSRC系統，方應負舉證責任。遠東聯盟究竟於何時改變投資計劃書之內容？又此攸關本計畫案成敗之系統選擇，得否於事後加以更改？遍觀招商文件之規定，唯一於評決後可修改遞送之投資計畫書者，僅為第12.6.1節「可協商項目」之規定。惟依該規定，並未包括系統選擇之變更在內。蓋如包括系統選擇變更在內，則豈非意味其於申請時所提出之系統有問題或系統間之搭配有問題，方須變更；而倘若如是，則其於合格入圍評決時，以其有問題之系統或系統搭配參與甄審，將如何勝出？如何打敗其他廠商而雀屏中選？是以攸關本計畫案是否得於用路人不停車、不用現金與更有效率、更安全之環境下完成繳交通行費，以達增加收費站容量、縮短繳費時間、提高用路人便利及安全、降低空氣污染等目標之電子收費系統，其性能如何，厥為關鍵之核心問題，應於申請時即為確定，因此，若非偏袒特定廠商因而容任其事後得加以變更，依正常情形，實難想像經評定為合格之入圍申請人，竟得於甄審程序進行泰半之後甫進行系統之變更！被告竟容許遠東聯盟將其雙模系統變更為DSRC之單一系統，顯有違公平公正原則。
⑵姑不論上述遠東聯盟於計次階段是否採取雙模系統，縱令僅採取DSRC系統，然遠東聯盟在招商截止日前所提出之「計次」功能認證文件英文本，乃未經「公證及認證」，即有違招商文件之規定，亦應為不合格之申請人，其所為之申請應為無效之申請：①按申請須知第2.8.1
節規定：「未按本申請須知各項規定辦理者，或有下列情形之一者，得視為不合格申請人：1、所提送之申請
文件經審查不合規定．．．9、其他違反招商文件之規
定者。」如未依申請須知或其他招商文件之規定提出申請文件，自得視為不合格申請人。申請須知第2.8.3節
第8點規定：「申請人應提送之相關文件及數量如下：
．．．系統技術基本資料及功能認證項目表」暨申請須知第9.1.1節第1點：「認證文件審查．．．申請人須填列表9.1.1-1系統技術基本資料表，並檢附下列項目之
功能認證文件，併同投資計畫書提交審查。」系統功能認證文件為申請人於審標時即應提出之重要文件，其提出自應遵守招商文件之規定。再者，申請須知第1.4節
第20點：「公證及認證，指外文文件或契約經國外當地公證人公正及中華民國政府駐外單位認證。」因此，申請人所提資料如係外文文件或契約，即應由當地公證人公證暨中華民國政府駐外單位認證，以確保文件之真實性。②次按招商文件補充說明書第㈠號第23項規定：「認證機構不限定必須為本國機構，但所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本。」。申請須知雖未明定外文系統功能文件必須經過公證及認證，惟申請須知既明文要求申請人所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本，依舉輕明重之法理，外文系統功能文件自亦應經過公證及認證之程序。況系統功能文件為審標時即應提出之重要文件，倘若外文部分毋須經過公證及認證，主辦機關將無從查核驗證申請人之功能系統是否符合需求；申請須知9.1.1-2「功能認證項目表」所列「認
證機構用印」乙欄亦將無法確認其真實性。因此，遠東聯盟於招商截止日前所提出之紅外線電子收費計次系統功能認證文件英文本，違反申請須知第1.4節第20點之
規定，未經公證及認證，自應視為不合格申請人。以上所述，乃有行政院公共工程委員會就系爭招商計畫案之另一申請人（即台灣宇通公司）所提之申訴案，於94年1月7日所為促字第093003號之審議判斷意見供參。③
遠東聯盟未於招商截止日前提出經公證及認證之計次功能認證文件一事，依我國採購實務及行政院公共工程委員會之通例，向來均以投標文件未經公證及認證者為「無效標」處理，是以參諸申請須知第2.8.4節第1點規定，遠東聯盟之申請甚至應視為無效之申請：按我國行政機關實務上對於在國內向行政機關提出之外國文書，均要求該外國文書須先經我國駐外館處或各該國駐華使館或授權代表機構驗證或證明，再經由外交部複驗，才認定該外國文書具形式真正而予以接受，此有司法院90年9月24日院台廳民3字第20607號函可稽。依「駐外
領務人員辦理公證事務辦法」第17條之規定，外國文書之簽字或鈴印應先經外國文書製作國主管文書簽字或鈴印驗證機關之驗證（此所稱「驗證」係指驗明、比對文書上之簽字、鈴印或其他適當之查證方式，以確認無誤，此為同辦法第17條第1項所明定）。我國駐外領務人
員僅比對該外國文書製作國驗證機關之簽字及鈴印之真正，對於外國文書製作人之簽字或鈴印不作任何驗證。故我國行政實務上所接受之外國文書，至少應經該文書製作國驗證機關確認文書製作人簽字或鈴印之真實，及我國駐外單位確認該外國驗證機關簽字或鈴印之真正。查我國政府採購實務對於投標人所提外文資格文件如有未依招商（標）須知規定經合法公證或認證者，一向均認定其不具形式真正而判定投標無效，此觀行政院公共工程委員訴88140號申訴審議判斷之通案實例即可知
之。該號判斷明揭「本工程招標須知第7條第3項後段明訂『以共同投標方法招標者，依共同投標辦法辦理』」，復查共同投標辦法第10條第1項規定「共同投標廠商
於投標時應檢附由各成員之負責人或其代理人共同具名，且經公證或認證之共同投標協議書，載明下列事項，於得標後列入契約．．．」，故廠商投標未依招標文件規定辦理，招標機關應依投標須知第18條第1項規定認
定其所投之標單無效，如3家廠商均為無效標，即應予
以廢標。」之意旨，因此認定招標機關就未合法提出經公證認證文件之投標廠商仍以有效標處理，即係違反政府採購法第50條第1項第1款之規定。本案雖為民間參與公共建設案件，但其本質屬政府採購，有關參與廠商所提申請文件形式上真正及其效果之認定，與政府採購案件並無不同，且政府規劃之交通建設開放民間投資興建或營運，其甄選投標廠商之程序，有政府採購法之適用，此有政府採購法第99條之明文規定，故上揭行政院公共工程委員會訴88140號申訴審議判斷於本案亦有適
用。又，參諸申請須知第2.8.4節第1點規定：「申請人所提送之申請文件，須於92年11月20日．．．下午3時
前郵寄或派專人送達主辦機關．．．逾時送達者視為無效之申請。」，如申請人未於招商截止日前提出經合法公證認證之文件，則其申請即為無效之申請。被告未以無效之申請處理遠東聯盟未遵期提出經合法公證認證之計次系統功能認證文件，竟認其為合格之申請人，即有違行政院公共工程委員會之上揭審議判斷及本案申請須知之規定。
⑶遠東聯盟未於招商截止日前提出經公證及認證之「計次」系統功能認證文件的中文原本，有違招商文件之規定，應為不合格之申請人：
按本案之招商文件補充說明書第㈠號第23項規定及申請須知第2.8.4第1點規定：「申請人所提送之申請文件，須於92年11月20日（無上班則順延至恢復上班日）下午3時前郵寄或派人送達主辦機關．．．逾時送達者視為
無效之申請。」是以申請人應於92年11月20日前，依上述規定提出經公證之系統功能文件中文原本，否則即應視為不合格申請人。遠東聯盟未於招商截止日前，提出經公證及駐外單位認證之計次系統功能認證文件之中文原本，被告未依上揭規定認定遠東聯盟為不合格申請人，即與申請須知第2.8.1之規定有違。以上所述，有行
政院公共工程委員會94年1月7日促字第093003號之審議判斷供參。
⒋遠東聯盟未於招商截止日前提出「計程」電子收費系統已具備「多車道自由車流」能力之系統功能認證文件，應為不合格之申請人，被告仍評決其為合格之入圍申請人，顯屬違法：
⑴遠東聯盟所採DSRC電子收費系統於招商截止日前不具備「多車道自由車流」之能力，應為不合格之申請人：
①儘早進入「全面計程」電子收費是本案招商建設的目的，而「多車道自由車流」的能力為「計程」階段的基本規格與要求，故申請人所採用之電子收費系統於招商截止日必須具備「多車道自由車流」的能力。
本案電子收費系統之建設不論系統發展、建置及營運係以「全面計程」電子收費為目標，而計程電子收費階段須佈設建置「多車道自由車流」電子收費系統，且依公告之申請須知規定，本案建設係為儘早（至遲於99年底前）完成建置「全面計程『多車道自由車流』電子收費系統」，則申請人所採用之電子收費系統於招商截止日必須具備「多車道自由車流」之能力，才有可能完成本案建設。
本案招商是為建置「全面計程」「多車道自由車流」電子收費系統，本案委辦期間自建置及營運契約簽訂之日起為期20年（申請須知第18頁第4、2節）（申請須知第37頁第7.10節第4點），其中計程期
間長達15年，占委辦期間之75%，而在進到「全面
計程」前的「計次」收費只是過渡，本案甄審是要確定申請人所採用之計程電子收費系統在「公告之招商截止日」已有「多車道自由車流」之能力，而非只為確定其有過渡期間之計次收費能力。
申請須知第12.3節明定本案甄審評審項目之甄審重點「系統技術方案須符合國際技術發展趨勢之一致性、成熟運作可行性及整體安全機制周延性」，其目的在使申請人慎選所採電子收費系統，降低或避免技術風險，以免因申請人所採電子收費技術之未開發或不成熟，不能達成「全面計程」的建設目的。故不論申請人採用何種計程電子收費系統，在招商截止日均須具備「多車道自由車流」之完整技術，且為成熟運作及國際技術主流。
被告公告本案招商（標）之規劃成果報告，屢再明揭高速公路電子收費系統相關技術已成熟，且國外多有商業化案例，為避免國內高速公路淪為新設備或新系統之試驗場，招商階段必須進行系統功能實測，以確定申請人所採用之電子收費系統可達成本案建設之目的。
被告公告招商前多次對外表示：「交通部最在意的是ETC能否實際營運，系統成熟很重要，要交通部
為扶植國內產業而採用VPS，或是等VPS成熟，交通部「擔不起這種風險。」「以目前招標設計，VPS
確實處於劣勢。因此，電子收費系統建置初期已肯定是DSRC的天下」。
②申請人於招商截止日所提系統功能認證文件及其投資計畫書，必須能證明申請人採用之計程電子收費系統已具備「多車道自由車流」的能力：
審究申請人所採用之計程收費電子收費系統是否已具備「多車道自由車流」的能力，應以何時為準？申請須知規定，申請人提送申請文件時（即招商截止日）應提出其所採用系統之功能認證文件，且在投資計畫書說明申請人所採系統如何滿足申請須知規定的功能需求及規範，而所有申請文件（含投資計畫及系統功能認證文件）都是申請人在公告之招商截止日就必須齊備提出的文件，故依公告之招商文件應收「招商截止日」作為認定申請人於計程收費階段所採電子收費系統是否已具備「多車道自由車流」能力的時間點，且只有如此，才有一致且公平的評比基礎。
申請須知第6.1節第2點明文定義「系統轉換」係指人工收費方式轉換至計程電子收費。計次電子收費僅為系統轉換過程中之「過渡收費方式」，本案甄審不是為了確定申請人所採用之系統在公告招商截止日具備「過渡」之計次收費能力，而是為確定申請人採用之系統在公告之招商截止日已具備「多車道自由車流」全面計程電子收費能力，符合本案之規範需求，可以完成本案建設，而其是否已具備此項能力，最簡單清楚之判別標準是看招商截止日該系統在全世界任何地方是否已成功通過獨立可信之認證機構之檢測證明其具備「多車道自由車流」之能力。
申請須知第1.2.3節規定申請人參與甄審應於投資
計畫提送「系統功能說明書」，內容至少包含關於其所提供之系統如何滿足申請須知第5章之系統功
能規範及需求之說明，並提具「所有」系統設備型錄、規格文件，標註系統功能規範相關要求（申請須知第11.2.3節第3點、第4點及第7點規定）。申
請須知第5章系統功能需求架構及功能規範明訂「
計程」電子收費階段之功能需求規範與要求（例如申請須知第22頁5.3.2.1節第3點、申請須知第23
頁5.3.2.3節第3點及5.3.2.5第5點），可見申請人所採系統是否已具備「多車道自由車流」之能力，能否符合申請人須知之系統規格及功能規範及要求，是在申請人提送投資計畫書時（即招商截止日），即必須確定。
申請須知第2.8.3節第8點規定，申請人於招商截止日應按「系統技術基本資料表」之項目，提出其所採電子收費系統之功能認證文件，其並未區分「計次」及「計程」，申請人於招商截止日所提出之系統功能認證文件必須證明申請人所採用之「計次」收費及「計程」收費系統的功能，符合申請須知之系統規格及功能規範及要求，包括「多車道自由車流」之能力。
③申請須知規定「多車道自由車流」為招商階段系統功能實測之測試項目之一，可見「多車道自由車流」是申請人所採系統於招商截止日應具備之基本規格及功能。申請須知第13.2節明定「議約階段應依據申請須知9.1.2節規定之方式，通過招商階段系統功能實測
」。申請須知第9.1.2.4節「測試方式」，係規範進
行實測時，被告將以何種方式就最優申請人所選擇之「系統轉換方式」進行功能實測。本節所定測試方式分別按「單車道」或「多車道」採不同之測試條件。多車道「自動車輛分類功能」中應測試小客車及小貨車於時速90至110公里「變換車道」之系統分類功能
，此一測試即屬「多車道自由車流」之測試。可見「多車道自由車流」確係申請人所採系統應具備之基本規格功能，否則申請須知何需規定招商階段作關於「多車道自由車統」之系統功能實測測試及驗證？
④被告在甄審階段要求遠東聯盟就「多車道自由車流」的能力提出說明，且遠東聯盟函覆稱其所採EFKON系
統功能認證文件於招商截止日亦適用於多車道系統：被告以92年11月28日業實字第0921000145號函，要求遠東聯盟補件表之備註中特別詢問遠東聯盟：「功能認證項目3.4. 10-14之結果（受測環境為單車道系統）在多車道系統下是否適用？」被告明知「多車道自由車流」的能力是本案甄審之審查項目，認為遠東聯盟所提功能認證文件看不出是否適用於多車道自由車流，才提出詢問，足見「多車道自由車流」的能力係本案申請須知所訂之基本規格及功能，且申請人所提功能認證文件要能證明其所採「計程」電子收費系統確實具有「多車道自由車流」的能力。
交通部於93年6月10日向立法院提出之「民間參與
高速公路電子收費系統建置及營運案」甄審過程之疑義事項專案報告，已坦承TUV之認證文件係遠東
聯盟在「93年2月6日」（即招商截止日2個月餘後
）提出，以說明該聯盟所採系統具「多車道自由車流」能力，由交通部此一說明足見「多車道自由車流」能力是本案招商之基本規格功能要求，否則被告何須要遠東聯盟對此進一步說明？
遠東聯盟於92年12月5日針對被告之詢問回函稱：
「提供技術廠商所保證之功能認證項目3.4.10-14
之結果，在多車道系統下得適用之證明文件正本。」可見遠東聯盟在甄審階段稱其92年11月20日（即招商截止日）提出之EFKON系統功能認證文件，具
備「多車道自由車流」的能力，可符合本案申請須知之要求。但事實證明遠東聯盟當時回函關於其系統已具備多車道自由車流能力之說詞，明顯不實。由遠東聯盟在公告招商截止日2個半月後，趁提出
修正投資計畫書之時，補提EFKON系統「計程」功
能認證文件，來證明其系統具多車道自由車流之能力乙事，即可見遠東聯盟當初在招商截止日提出之EFKON系統功能認證文件，根本不適用於多車道系
統，否則何須補提？
⑤遠東聯盟所採EFKON公司紅外線「計程」電子收費系
統不具「多車道自由車流」能力，有下列事證可憑：遠東聯盟所採奧地利EFKON公司紅外線系統於招商
截止日（92年11月20日）並無任何「多車道自由車流」商業運轉或成功建置及營運之例，亦無任何成功通過實測驗證之認證紀錄，乃眾所周知之事實。遠東聯盟於93年2月6日補提EFKON公司紅外線「計
程」系統功能認證文件，但該等功能認證文件測試報告的測試筆數僅1527筆，其測試樣本數明顯不足。依本案申請須知補充說明㈠第13項及㈡第7項之
規定，「通訊誤差率」為0.01%，亦即進行一萬次
的通信行為僅有一次失敗，姑不論TUV之驗證實係
由EFKON（即送測單位）自己執行所有的測試及檢
驗工作，單以TUV驗證之1527筆測試數僅占一萬筆
的15%，即可確認該項驗證根本不足以證明EFKON
紅外線電子收費系統之「通訊誤差率」可符合申請須知之要求0.01%，從而其不具任何可信度。何況
，該1527筆測試包括「多個單車道」、「多車單線」，甚且在德國高速公路之實測亦是「單車」或「二車雙線併排」，均非多車道自由車流之測試。又TUV報告並未說明變換車道的測試方式、時間及筆
數，根本無從知道其究竟進行多少筆多車道自由車流之測試，或其結果如何，則遠東聯盟補提之「計程」系統功能認證文件仍不能證明EFKON紅外線電
子收費系統具有任何「多車道自由車流」之能力。⑥被告主張本案係以「營運為主軸」，評選「最佳整體規劃」及「不單選系統技術」之原則，故不限定申請人所採系統，以免有綁標之嫌云云，明顯不實：
全球具有「多車道自由車流」實績之系統廠商至少有5家以上，包括美國Raytheon、Transcore、日本MHI、瑞典Combitech及Q-free等，可充分競爭，根本無任何被告所稱之綁標之虞。且被告早在89年6
月4日之「高速公路電子收費暨交通管理」考察報
告書中，即明揭全球各國高速公路採「微波系統」之比例高達97.5%以上，屬國際成熟商轉之主流技
術。
被告自己之考查報告亦明揭全球「紅外線」電子收費系統市占率僅有0.8%（不到1%），且全球紅外線電子收費設備僅有單一供應商（即為EFKON公司）
，根本談不上國際標準。被告考察瑞典、新加坡、馬來西亞等3國之高速公路電子收費系統中，僅馬
來西亞採紅外線電子收費系統，且只是單車道，在本案招商，所有申請人中只有遠東聯盟之系統供應商EFKON不具有「多車道自由車流」之實績及能力
。
被告不嚴格依申請須知審查及要求申請人所採用之系統必須具備「多車道自由車流」之能力，豈非早有意延續爭議不斷最後遭立法院刪除預算之中華電信公司EFKON紅外線電子收費系統供應案，才有技
術綁標之嫌。尤其，被告獨厚採用不具有「多車道自由車流」能力之EFKON紅外線系統之遠東聯盟，
更有「護航綁標」之嫌。
被告於中華電信公司選採EFKON公司紅外線系統案
停擺，出國考察後建議我國高速公路電子收費「應用先進的混合車道（Multilane）自由車流（
Freeflow）電子收費技術」，並規劃辦理本案，足見「多車道自由車流」之能力為本案申請人所採系統技術之門檻，倘非如此，本案申請須知第11.2.3節何須要求申請人就其所採系統如何符合本案申請須知第5章計次及計程系統功能需求提出說明，申
請須知第9.1.2.4節又何須列出表9.1.2.4-2作為多車道自由車流系統功能實測之測試項目？
⑦被告以申請須知不要求實績證明，而主張本案無「多車道自由車流」能力之要求，將證明的方法（即「實績」）與所欲證明的「能力」混為一談：
申請須知第2.8.3節第9點「實績證明無者免附」之規定，只是處理申請人用以證明其採用之電子收費系統具備成熟、完整且符合國際技術發展趨勢之「多車道自由車流」能力的證明方法，「實績」只是證明「能力」的方法之一，並非唯一的方法，申請須知所謂「實績證明無者免附」之規定，只是表明不以實績作為「證明能力」的唯一選項，而予申請人更寬廣的證明方法，但申請人不能以此主張其可不必證明其「能力」。
「多車道自由車流」電子收費功能係本案計程電子收費系統之基本規格及功能要求，此一「能力之有無」與「是否有實績證明」，為2個不同層次之問
題，前者（即「能力」之有無）是要究明申請人所採用之系統是否符合申請須知所要求之規格功能，後者（即有無實績「證明」）只是申請人可以用來證明其所採之系統已具備「多車道自由車流」能力之文件，如無實績證明，申請人即必須以其他方式來證明其所採系統於招商截止日確已具備「多車道自由車流」之能力具成熟、完整技術，且可符合國際技術發展趨勢。
被告以申請須知關於證明方法（即「實績證明無者免附」）之規定，主張遠東聯盟「不須具備多車道自由車流」之能力，明顯有誤。
⑧被告以申請須知第9.1.1節有關審標期系統功能須符
合計次收費相關規範之規定，主張計程系統功能非屬招商階段（即申請須知第9.1節）應審查的項目，除
與被告審查遠東聯盟所提功能認證文件是否適用多車道系統之行為相矛盾，且明顯悖於申請須知第9.1節
招商階段之規定：
按申請須知第9.1.1節第1點所謂「審標期」之「認證文件審查」規定，僅係表示「審查標的」為何之意旨，與該須知第2.8. 3節之申請文件內容及第2.8.4節收件期限之規定無涉，換言之，申請廠商仍
應於收件截止日前，提出計程系統功能之認證文件，以符合本計畫案之主旨，及維持公平競爭原則。遠東聯盟在招商階段所選擇之系統為「DSRC計次收費系統」「DSRC計程收費系統」「VPS計次收費系
統」及「VPS計程收費系統」，而申請須知第9.1.1節「審標期」第1點「認證文件審查」規定「本階
段所提之系統功能，須符合『計次』收費之相關規範」，係指審標期以何種標準審查申請人提出之系統功能認證文件，即以「計次」收費之門檻（即較低標準；申請須知第5章僅車輛偵測功能於計次階
段有較高正確率的要求，但其係因計次系統難度較低故要求較高的正確率），作為「計次」及「計程」系統功能審查之標準。被告援引申請須知9.1.1
節第1點規定，謂申請人所採系統可不需具備「多
車道自由車流」之基本規格功能及能力，明顯不合理，且悖於申請須知之文義。
由本案申請須知之規定及被告機關之審查，可見申請人採用的系統於招商截止日就必須具備「多車道自由車流」能力，而被告在本件申訴以悖於申請須知文義之說法，主張「多車道自由車流」能力在招商階段可不具備，只要在建置期（即97年年底）通過測試系統查核驗證即可，則依被告此一立場，本案甄審將毫無意義，蓋政府招商、訂約、支付委辦服務費，換來的卻是一個將來且不確定的系統（可能通過也可能失敗），被告違反法令，悖於採購實務，更違反常理。試問屆時如其未能通過測試系統查核驗證，本案建設原地打轉，「全面計程」要延宕多久，被告之說法豈非使本案長期陷於不確定的狀態？
⑵依申請須知規定，申請人於招商截止日前應提出「多車道自由車流」商業運轉或成功建置及營運之實績或證明，然遠東聯盟未於截止日前提出，業已違反建設目的及申請須知之規定：
①申請須知對於系統實測、系統功能、系統建置及營運時有關「多車道自由車流」應符合的要求均有明確規範（如申請須知第5章、第6章、第9.1.2.4節、第11
章等），申請人所提投資計畫書當然應包括其所採系統如何符合「多車道自由車流」規範要求之敘述及證明，且申請須知第12.3節明定本案評審項目之甄審重點包括「系統功能方案須符合國際技術發展趨勢之一致性、成熟運作可行性及整體安全機制周延性」。申請人所採用之電子收費系統於招商截止日是否完整、是否已具成熟運作之條件、是否符合國際技術發展之潮流趨勢，端看申請人所採用之系統是否已有商業運轉或成功建置及營運之例。且申請人所採系統是否具有「多車道自由車流」的能力，應以申請人於「招商截止日」提出之證明作為甄審依據，如此才可有一致且公平的評比基礎與判斷依據。
②遠東聯盟所採EFKON紅外線電子收費系統於招商截止
日並無任何「多車道自由車流」商業運轉或成功建置及營運之例。遠東聯盟遲至93年2月6日才補提關於
EFKON紅外線電子收費系統「多車道自由車流」能力
之「計程」功能認證文件, 姑不論該項文件根本不具證明之功能，可以確定的是遠東聯盟未依申請須知規定提出其系統具有「多車道自由車流」能力之證明。遠東聯盟所採用之EFKON紅外線電子收費系統不論
在招商截止日或迄今並無任何「多車道自由車流」商業運轉或成功建置及營運之例，亦無任何成功通過實測驗證之認證紀錄，乃眾所周知之事實。目前國外雖有EFKON紅外線電子收費系統建置之例，但
均非「多車道自由車流」，包括：馬來西亞（僅為單車道系統，且非完整系統，僅提供車內設備單元）、韓國（僅為單車道系統，且非完整系統，僅提供車內設備單元）、印度NHAI（並非電子收費系統，僅做車輛統計分類）。
「多車道自由車流」係申請人所採電子收費系統於招商截止日應具備的能力，且依申請須知申請人於招商截止日應提出其所採系統具備「多車道自由車流」能力的證明文件，但遠東聯盟於本案招商截止日（92年11月20日）根本未提出任何其所採EFKON
紅外線電子收費系統具備「多車道自由車流」能力的證明文件，遠東聯盟係遲至93年2月6日才提出計程系統功能認證文件，92年11月20日「招商截止日」遠東聯盟提送之申請文件缺漏系統具備「多車道自由車流」能力的證明。
姑不論遠東聯盟補提之「計程」功能認證文件連外觀之形式真正都無法確定，且其內容根本不足證明其有何「多車道自由車流」之能力，交通部93年6
月10日「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案甄審過程之疑義事項守案報告已坦承遠東聯盟所提奧地利TUV認證文件係由EFKON系統供應商自己執行測試工作。被告早在其本案規畫成果報告說明系統功能查核驗證方式只有對「已被證實過（
proven design）」的設備或系統才能允許廠商採
文件認證模式，否則須由專業之測試機構進行功能測試，再提出由該機構簽發之功能測試證明文件。遠東聯盟所提TUV認證係以EFKON自己做的測試為依據，至多僅為文件認證，以EFKON的系統在全世界
沒有任何「多車道自由車流」建置營運之例，根本不得以文件認證方式證明其具申請須知所要求之規範功能與能力，更不足憑以認定遠東聯盟採EFKON
系統有何「多車道自由車流」能力之證明。
③遠東聯盟所採用之EFKON紅外線電子收費系統在招商
截止日迄今，並無任何「多車道自由車流」之商業運轉或成功建置及營運之例，招商截止日，遠東聯盟亦未提出其所採用EFKON紅外線電子收費系統具備「多
車道自由車流」能力的證明，被告根本無法確知遠東聯盟可否在99年底前（申請須知要求完成建置之最後期限）發展出本案建設所需之完整成熟且符合申請須知所定系統功能需求之電子收費系統及技術，而可如期進入「多車道自由車流」全面計程電子收費？且遠東聯盟所採用之EFKON紅外線電子收費系統及技術早
已為歐盟排除，如果全球尚無成功建置及營運之例，如何可認其符合申請須知所要求之「與國際技術發展趨一致」？又如何可認其符合申請須知所要求之完整成熟之系統或技術？
④被告在其89年6月4日「高速公路電子收費暨交通管理」考察報告書，即明白指出全球唯一紅外線電子收費系統只適用於單車道，不適用於多車道系統。被告明知「計程收費」為本案建設之本旨，而「多車道自由車流」為「計程」階段電子收費系統不可或缺之規範與規格，由於遠東聯盟所採用之系統不具「多車道自由車流」能力，被告始稱計程系統之功能實測只要在97年底前執行通過即可，本案不要求申請人所採電子收費系統在公告招商截止日具有「多車道自由車流」的能力；又稱遠東聯盟93年2月6日補提經TUV認證之
EFKON紅外線電子收費系統計程功能認證文件，係遠
東聯盟自動提出的文件，而非本案招商文件規定申請人應於招商截止日提出的申請文件云云，倘依被告的主張，本案招商審標期只要審申請人所提的「計次」電子收費系統及其相關規劃，不管申請人提出的計程電子收費系統是否存在、成熟，有無相關證明，豈非只評選過渡期的「計次」電子收費系統之最優申請人，由該「計次」最優之申請人提供長達15年的「計程」電子收費服務，完全悖離本案建設目的及招商文件的規定。
⑶被告未依招商文件之規定公平甄審遠東聯盟所採系統功能需求架構及功能規範，違反本案申請須知之規定：
①不論從申請須知之規定、被告審查遠東聯盟所提系統功能認證文件之事實、及本案建設的目的來看，「多車道自由車流」的能力係申請人所採電子收費系統於招商截止日即應具備的能力，且遠東聯盟自陳其於招商截止日提出EFKON紅外線電子收費系統的系統功能
認證文件可適用於多車道系統，足見「多車道自由車流」的能力確實是招商截止日申請人所採「計程」電子收費系統必須符合的基本門檻，此一認知不論是申訴人、被告及遠東聯盟均無不同。
②遠東聯盟所採EFKON紅外線電子收費系統，在全世界
均無多車道系統建置及營運的實例或實績，為本案申請人採用的所有系統中，唯一不具有多車道自由車流的能力及實績者。然遠東聯盟於招商截止日未能提出足資證明其所採EFKON紅外線電子收費系統有「多車
道自由車流」能力的證明，而僅提出EFKON紅外線電
子收費系統之計次功能認證文件；復以該文件未經國外公證人公證及我國駐外單位認證，無從證明該文件確由認證機構簽發，不具形式真正，故遠東聯盟所提紅外線系統計次功能認證文件缺漏且有嚴重瑕疵，根本不能證明其所採系統符合申請須知的規定。查被告未依申請須知第2.8.1節不合格申請人之規定，處理
遠東聯盟所採系統不符合申請須知的系統功能需求架構及功能規範，反以獨厚遠東聯盟之方式匿飾處理（如要求遠東聯盟補提經公證的功能認證文件中文原本，於招商截止日後15日仍接受遠東聯盟補提英文版「計次」功能認證文件之國外公認證、於招商截止日後2個半月仍接受補提英文版「計程」功能認證文件之
國外公認證等），又將遠東聯盟與其他具備「多車道自由車流」能力要求的合格申請人一起提報予甄審委員會，進行入圍的評審，其程序明顯不公。
③被告在訴訟中改口以本案招商申請人所採之系統如何此刻是否已具備多車道自由車流之能力不重要，蓋科技進步不可以道理計，因此著重在申請人之電子收費之營運能力云云置辯。姑不論沒有符合申請須知所要求之功能規格，完整、成熟及可行之電子收費系統，根本已無營運。本案招商並非為已完成建置之電子收費系統招商「營運」，而係招商「建置」，能如期成功建置可行之電子收費系統，才有後續營運之可言。如被告機關所辯為其自始之認知，即應於公告之申請須知載明，該所有申請人均僅就其「營運能力」提出甄審，進行評比，且申請須知根本無須對申請人所採電子收費系統之功能規格及需求詳為規範，或訂為甄審重點。由被告辯稱系統如何不重要，營運能力才重要云云，益可見其明顯違反申請須知規定，且根本未依公告之申請須知審究遠東聯盟所採系統是否符合本案招商之系統規格需求及規範。
④即令依被告上揭之辯稱，遠東聯盟係因其電子收費營運能力勝出，以遠東聯盟採用EFKON紅外線電子收費
系統為「計程」收費階段之系統而言，為全球首例，迄今並無任何成功營運之例，遠東聯盟之所有成員中沒有一家有以紅外線電子收費系統營運「計程」收費的經驗，何有被告所謂遠東聯盟憑其營運能力勝出之理？
⑤本案為國內以電子收費方式收取通行費的首例，包括政府及民間均無高速公路電子收費的實務經驗，對於「營運能力」僅處於推演的想像，無任何具體的衡量標準，且想像與實際的差距無從估量。而「多車道自由車流」能力的有無，是可以經由實例、證明及實際測試，具體認定的項目，被告所辯本案甄審以「營運能力」為斷，無異將國家重大交通建設植基於海市海市蜃樓上。
⒌遠東聯盟於招商截止日後始補提攸關本案建置運作成敗之「計次」及「計程」系統功能認證文件，核與招商文件規定不符，被告未將之視為無效之申請，反而認定其為合格之入圍申請人，亦屬違法：
⑴被告違反促參法及政府採購法有關契約必要之點不得補正之規定：
①有關申請截止日期屆至後，申請人是否得續行補件或補正，以及得補正之範圍如何之爭議，由於事涉申請人是否得於同一標準及起跑點公平競爭、參與評比，即每一申請人是否得以受到公平公正之甄審待遇之重要課題，因此有加以釐清之必要。
②按促參法就申請文件遞送期間之遵守的相關規定為第43條，即「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件．．．（略）其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」惟其並無得補正之相關規定。是以促進民間參與公共建設法本身並無關於申請截止日期屆至後，申請人得否續行補件或補正之規定。次按，促進民間參與公共建設法施行細則就申請文件遞送期間之遵守的相關規定為第41條第2項，即「主辦機關辦理前項公告，其自公告日
至申請人遞送申請文件截止日之期間，應視公共建設之內容與特性及申請人準備申請文件所需時間，合理定之。」亦無得補正之相關規定。復參照同法施行細則第44條之規定，僅於第46條就申請人申請自行規劃參與公共建設，其應備文件不合規定時，始設有補正之制度。因此，就一般民間參與公共建設之申請案，其申請截止日屆至後，申請人得否續行補件或補正，促參法及其施行細則並未明文規定。
③參照促參法第2條「本法未規定者，適用其他有關法
律之規定」，即有待性質相近之法律予以補充規範，是以上述促參法未為規定之處，即應適用與其性質相近之規範。就政府透過一定之公平公正程序，甄選出最適當之人選從事私經濟活動之性質而言，促參法可謂與政府採購法同其性質，是以促參設法未規定者，即有適用政府採購法之必要。申言之，之所以設立申請或投標截止日期，亦即之所以限制申請人或投標人應於申請或投標截止日前，將招商或招標文件所規定之文件、資料備妥，送達主辦機關，乃為使各申請人或投標人得立於同一標準及起跑點公平競爭、參與評比或甄審，以確保每一申請人或投標人得在公平公正之程序下進行競爭。則不論係依促參法所規定之申請截止日或依政府採購法所規定之投標截止日，兩者之意義與目的並無二致。故政府採購法對投標截止日期屆至後，投標人得否續行補件或補正之疑義有明文規定者，該規定即應適用至依促參法規定辦理甄審之案件。
④經查，政府採購法就上述之疑義有明文規定，即「廠商之投標文件，應以書面密封，於投標截止期限前，以郵遞或專人送達招標機關或其指定之場所。」（第33條第1項）；「機關得於招標文件中規定允許廠商
於開標前補正非契約必要之點之文件。」（第33條第3項），依政府採購法之規定，原則上投標人不得於
投標截止日後，再補正文件，除非機關於招標文件中有得補正之明文規定者，始得允許。然縱令招標機關可於招標文件中允許補正，惟有關補正之內容，亦有所限制，僅限於「非契約必要之點」者，始得為之。依政府採購法施行細則第32條規定，所謂非契約必要之點，乃指「1、原招標文件已標示得更改之項目。2、不列入標價評比之選購項目。3、參考性質之事項
。4、其他於契約成立無影響之事項。」等事項，換
言之，攸關契約重要之點，即不得藉由事後補正之方式加以補正，蓋如允許，則無異規避投標截止日期之規定，致影響制度之公平性與公正性，是以僅得就非重要之點，容許投標人事後補正。參諸行政院公共工程委員會所頒布之解釋函令及相關申訴決定書，亦遵守政府採購法之規定，俾維持制度之公平性與公正性。公共工程委員會88年工程企字第8808076號之解釋
，係針對投標廠商之納稅證明是否得於投標截止日後補正之疑義所為，該會雖認為營業稅繳款書收據聯為非契約必要之點，惟仍應有招標文件明定其得為補正項目者，始得為之，否則不予接受。復參行政院公共工程委員會訴89035號判斷，亦明揭必要之投標文件
應在投標截止期限前送達採購機關指定之處所，其事後補件或提出均屬違法，從而命採購機關依政府採購法第50條第2項之規定，應撤銷決標、終止契約或解
除契約，並得追償損失。有關依促參法規定辦理之招商作業，申請人於申請截止日後得否補正文件之疑義，應適用政府採購法之規定及相同法理予以解決，因此本計畫案有關得否補正之爭議，亦應依政府採購法之規定及相同法理解決。
⑤本計畫案之系統功能認證文件乃為契約重要之點，不得於投標截止日後補正：
按本計畫案之招商文件中與補正有關之規定者為第12.1.2.節第5點，「甄審委員會自申請截止日起，開始辦理甄審作業，如認為申請人所提送之相關文件不符格式，或對所提送之資格文件有疑義，得由主辦機關以書面通知申請人於接獲通知之日起算7
日內，向甄審委員會提出補正或澄清，逾期不予受理。」僅於申請人已提送之相關文件中如有不符規定之格式者，始得補正；僅於申請人已提送之資格文件有疑義者，始得澄清，不論是得補正或澄清，其前提乃係申請人已將應提送之文件於申請截止日前提出，而於甄審委員會辦理甄審作業程序時，就其所提出之文件認為不符規定之格式或存有疑義時，始得通知申請人補正或澄清。而就該規定而言，殆非可解為：申請人於申請截止日前所提出之計畫書內容可缺三漏四，待日後甄審委員會開始辦理甄審作業程序通知補正時，再提出相關文件即可。倘作如是解，則申請人大可僅提出一張申請書，而其餘文件均不須同時附上，甚至連投資計畫書均可暫免提送，而利用比其他如期提送申請文件之申請人所多出之「截止日至事後通知補正期限屆至日」之時間間距，從事補強計畫書內容之作業，而拖至事後補正期限屆至日始繳交，則事後繳交即與「第二次申請」無異，致所謂的「申請截止日」之意義盡失泰半! 而且，更有違公平原則，蓋此對遵守招商文件規定，於申請截止日前即已提出所有應提出之資料文件者而言，實為不公，因其無得以擴充、補強其投資計畫書內容或事後再提出有利之證明文件等之時間利益，兩者實非立於同一起跑點公平競爭。職是，由上述之不公平性即可得知，前揭招商文件所謂得補正者，應以已提出文件之要件為前提，不得藉由事後補正程序以治癒其逾時提出文件之瑕疵。
縱令不為上述嚴格之解釋，而認在某種限度內可容許補正文件，惟依前開政府採購法之規定，亦僅限於「非契約必要之點」的文件始得於截止日後補件。參本計畫案之本旨，即在於建置及營運一個成熟完整之電子收費系統，可在最短時間內由計次收費階段進入全面計程收費階段，以實現用路人「走多少付多少」之公平計程收費之宗旨，有關計次及計程之電子收費系統之功能性如何？是否經過有效認證？等與系統認證有關之重要因素，即攸關本計畫案之成敗，是以申請文件中有關系統之認證文件，即屬建置營運契約重要之點的文件。招商文件要求申請人應提送系統功能認證之文件，並於第2.8.4
節規定，如逾期提出，即應視為無效之申請。
然依被告所述，就計次系統功能之認證文件而言，遠東聯盟於92年12月5日始補正提出，被告於甄審
程序中竟允許遠東聯盟於截止日後方補正提出攸關本計畫案之成敗之「計次系統功能認證文件」，違反前揭法令之規定。依被告所述，就計程系統功能之認證，遠東聯盟直至93年1月15日方提出相關認
證文件，姑不論其是否真實，惟已屬嚴重遲延提出。查本計畫案包含計次及計程兩種先後不同之系統，是以招商文件第2.8.3節第8點所規定應提出之文件，即包括計次系統及計程系統之功能認證文件在內始為正確之解釋，並符合本計畫案之宗旨；更何況計程系統之建置乃為本計畫案最終之理想系統，計次系統反而僅為過渡時期之暫代品，是以於申請截止日時，豈有可能僅要求計次系統之認證文件，而無須有計程系統之認證？被告辯稱依招商文件第9.1.1.節第1點之規定，於審標期所提之系統功能
認證文件，僅須符合計次收費之相關規範即可，故申請時不須提出計程系統之認證文件，即屬刻意曲解招商文件之規定，蓋招商文件第9.1.1節第1點所謂「審標期」之「認證文件審查」規定，僅表示「審查標的」為何之意旨，乃與第2.8.3節之申請文
件內容及第2.8.4節收件期限之規定無涉，申請廠
商仍應於收件截止日前，提出計程系統功能之認證文件，以符合本計畫案之主旨，及維持公平競爭原則。被告恣意曲解兩者不相干之規定，而容任遠東聯盟遲延兩個月後方提出計程系統之認證，違反前揭法令之規定。
遠東聯盟未於申請截止日前提出計次、計程系統認證文件，已違反招商文件第2.8.3節第8點之規定，應依第2.8.4節第1點之規定，視為無效之申請。縱令得於截止日後為補正，惟因此等文件為契約重要之點，依促參法、政府採購法及施行細則規定，併參照行政院公共工程委員會之實務見解，即不得補正，然被告仍容許遠東聯盟補正，其招商程序即屬違法。
⑥被告宣稱其公平對待7家申請參加本計畫案之廠商，
要求各自提出補正或澄清，惟此仍不能脫免其容任廠商於截止日後方提出屬契約重要之點之文件，已構成違法之責。更何況就計次系統、計程系統功能認證文件得否補正一事，因其為本計畫案最重要之項目，是以其他廠商所提供之系統，均已於申請截止日前提出合格之認證文件，僅遠東聯盟所使用之系統尚未取得認證文件；被告稱其均給予7家廠商補正文件之機會
，惟就被告要求廠商補件之內容而言，以原告個案情形為例，僅要求原告就已提出、且經會計師簽證之文件，需再經公證一事而已，姑不論已經會計師簽證之文件竟需經由公證一事是否多此一舉，惟此乃屬瑣碎、不重要之事，更何況原告已提出文件，至多僅格式不符罷；而經原告向其餘5家廠商訪查得知，其餘廠
商並不需補充任何重要文件，縱令需補充，亦均為非重要、瑣碎之文件。被告虛為通知各家廠商補正非契約重要之點、瑣碎之文件，實則偏袒遠東聯盟、容許其補提契約重要之點-即系統功能認證之文件。就補
件而言，縱使表面上似為公平，然實際上卻產生給予遠東聯盟特別優厚之差別待遇的效果，違反甄審之公平公正原則，更有違憲法第7條保障人民平等權之規
定。
⑵遠東聯盟於本案招商截止日後，始補提「經公證及認證」之計次系統功能認證文件英文本，以及「經公證之中文原本」亦違反招商文件之規定，應為不合格之申請人：
①暫不論關於計次系統功能認證文件是否得於招商截止日後補提，就被告處理補件程序而言，遠東聯盟於招商截止日前未提出計次系統功能認證文件之「經公證之中文原本」，被告對此未提報予甄審委員會逕自通知廠商補件，其處理程序即有違招商文件及促進民間參與公共建設法相關法令規定：
查被告以92年11月28日業實字第0921000145號函，要求遠東聯盟補提系統功能認證文件之「經公證之中文原本」，遠東聯盟於92年12月5日始補提計次
系統功能認證文件之經公證中文原本。惟依促進民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第8條
規定：「主辦機關為協助甄審會辦理與評審有關之作業，應成立工作小組。」「工作小組應依通過之工作計畫及甄審委員會指定之事項，就申請案件擬具評估報告送甄審會作為甄審會評審之參考。」故工作小組依法僅是甄審委員會之幕僚單位，並不得越權決定。遠東聯盟所提系統功能認證文件未經「公證及認證」及未提出「經公證之中文原本」，事涉該聯盟是否為本案之「不合格申請人」之認定，被告無權決定遠東聯盟文件缺漏之效果及其處理，而應就遠東聯盟所提供之申請文件有缺漏乙事，據實提報本案之甄審委員會，俾甄審委員會適當決定，被告未據實提報，擅自為補件之處理，即明顯越權。
遠東聯盟趁被告要求其補提「經公證之中文原本」之機會，補提經「公證及認證」之計次系統功能認證文件英文本，而被告竟允許其補正，更未將遠東聯盟所提文件有所缺漏乙事據實提報甄審委員會處理，亦明顯越權，違反公告之招商文件及促參法相關法令。
②依本案申請須知第12.1.2第5點之規定，有關本案之
計次系統功能之相關認證文件不得於招商截止日後始補正提出：
按申請須知第12.1.2第5點乃就文件是否得補正一
事為一般性之規定，即：「甄審委員會自申請截止日起，開始辦理甄審作業，如認為申請人所提送之相關文件不符格式，或對所提送之資格文件有疑義，得由主辦機關以書面通知申請人於接獲通知之日起算7日內，向甄審委員會提出補正或澄清，逾期
不予受理。」本案之申請文件是否得補正，即應遵守該規定。由於該規定有關文件之補正僅限於二種情形，一為「已提出之申請文件」不符申請須知所規定之「格式」，另一種為「已提出之資格文件」有疑點，此外，均不得補正，因此可知該規定允許申請人補正之前提，厥為申請人已於招商截止日前提出招商文件或申請須知所要求之所有相關文件。遠東聯盟未於招商截止日前提出「經公證及認證」之計次系統功能認證文件英文本及「經公證之中文原本」，而係於招商截止日後補提，則因遠東聯盟並未於招商截止日前提出該等文件，亦即遠東聯盟於截止日前根本就沒有提出該等文件，已不符上揭申請須知第12.1.2第5點補正應以"已提出之文件"
為前提要件之規定，蓋欠缺「經公證及認證」之計次系統功能認證文件及「經公證之中文原本」，乃係申請文件有所缺漏，因此不符申請須知之規定，從而不得補正。
在申請人已提送相關文件之前提下，有關得補正之場合，依申請須知之規定，其一為已提出之申請文件不符申請須知所規定之「格式」。查本案申請須知雖未針對「格式」乙詞予以定義，但參申請須知第9.1.1節第1點明定「功能認證文件之『格式』如表9.1.1-2」，且於申請須知第2.8.3節規定申請人應於招商截止日（即92年11月20日）提出的申請文件，其中「申請書」「切結書」「申請人代表授權書」「企業聯盟代表授權書」「資格證明文件檢查表」「協力廠商意願書」「系統技術基本資料表及功能認證項目表」等均規定『格式』詳見附件」之文字；而在申請須知所附各項書表中又有其表格樣式、段落及文書應有之內容。另，申請須知附件A
、B及E，亦有申請文件「格式」、投資計畫書中財務計畫估算表之「格式」樣式，及申請人疑點請求釋疑電傳表之「格式」等字樣，則依申請須知之文義，可知申請須知第12.1.2節第5點所稱可「補正
格式」，係指在申請人已提出所要求之表格書件前提下，僅因其形式外觀或內容未完全符合申請須知附件所列之表格或內容，被告始可命申請人補正。申請須知第12.1.2節第5點所稱可「補正格式」，
係指在申請人已提出所要求之表格書件前提下，僅因其形式外觀或內容未完全符合申請須知附件所列之表格或內容，被告始可命申請人補正。遠東聯盟未提出上開文件，即欠缺「公證及認證」之計次系統功能認證文件英文本與「經公證之中文原本」，乃申請文件有所缺漏，非關格式，依上揭申請須知之規定，當然不在可「補正」之範圍。另遠東聯盟所補提「經公證及認證」之計次系統功能認證文件英文本及「經公證之中文原本」，查其性質，乃屬「規格文件」，係用以證明其所採系統之規格及功能符合本計畫招商規範及要求，此乃「投標系統是否符合採購規格」之問題，而非「資格」問題，是以亦不在申請須知第12.1.2節第5點所規定對已提
送之資格文件有疑義「可」補正或澄清之範圍，不得以「補正」方式治癒其為不合格申請人之瑕疵，否則即失以「招商截止日所採系統」評比之公平基礎。遠東聯盟未於招商截止日即提出符合招商規定之紅外線電子收費系統之功能認證文件，則被告憑何認定遠東聯盟所採紅外線電子收費系統在招商截止日符合公告招商文件所要求之系統功能及規格？被告辯稱其依促進民間參與建設甄審委員會組織及評審辦法第14條規定，得要求遠東聯盟補提上開文件，是其並無違法之處云云，惟被告之主張顯係曲解法令，恣意擴張已經公告之招商文件的規定。申言之，依上開辦法第14條規定：「資格預審時，甄審會如認申請人所提送之相關文件不符程式，或對所提送之資格文件有疑點，得通知申請人限期補正或澄清，逾期不受理。」查該規定，係對促進民間參與建設案件甄審委員會得通知補件或澄清的權限為一般性規定，在個別招商案件中，仍由甄審委員會依其個案需要，在訂定招商文件或申請須知時，就可補件之範圍予以具體指明或予限縮。而招商文件或申請須知一經公告，甄審會、被告（工作小組及承辦人）及申請人均同受拘束。本案甄審委員會通過公告之申請須知第12.1.2節「注意事項」第5
點規定：
「甄審委員會自申請截止日起，開始辦理甄審作業，如認申請人所提送之相關文件不符格式，或對所提送之資格文件有疑點，得由主辦機關以書面通知申請人於接獲通知之日起算7日內，向甄審委員會
提出補正或澄清，逾期不受理。」本案公告之申請須知不使用法條文字「程式」，而改為「格式」，又有其他申請書件格式之公布，足見本案甄審委員會於公告之申請須知限縮申請人得補正之範圍，則本案申請人能否補正，即應以申請須知上述第
12.1.2 節「注意事項」第5點規定為準，被告不得以甄審委員會組織及評審辦法有「程式」之文字，任為解釋，自行擴大得補正之範圍，而排除已公告申請須知之規定。
遠東聯盟所補提之「經認證及公證」之計次系統功能認證文件英文本，及「經公證之中文原本」，既非因「格式」不符或「資格」有疑點而得補正或澄清，是依本案申請須知第12.1.2節第5點之明文規
定，遠東聯盟即不得於招商截止日後補提。被告竟允許遠東聯盟補提，即有違該申請須知之規定。
③關於本案之計次系統功能認證文件，由於其系統功能為何？是否經有效認證？等乃攸關本案成敗之重要因素，厥為契約重要之點，故依法不得補正。
⑶遠東聯盟於招商截止日後所補提之計次系統功能認證文件的中文本，仍未經公證及認證，亦違反招商文件之規定顯為不合格之申請人：
①按招商文件補充說明書第㈠號第23項規定：「認證機構不限定必須為本國機構，但所提出之認證文件應同時檢附經公證之中文原本。」其所謂「原本」，係指文件名義人實際所出具之文書，因此上開規定之意涵應指技術認證單位所出具之中文認證文件，故該中文原本上自應有認證單位之簽字，始足當之。況依申請須知第1.4節第20點規定：「公證及認證，指外文文
件或契約經國外當地公證人公證」，公證之進行應由國外當地公證人為之，則本件所稱中文原本，自應由認證單位具名，當地之公證人始可能就該文件進行公證。
②次按，駐外領務人員辦理公證事務辦法第17條規定：「證明或認證外國文書，應驗明、比對文書上之簽字、鈴印或以其他適當方法予以查驗（下稱驗證）：經確認無誤後，依第14條規定辦理之。．．．前項驗證，其程序如下：1、文書之簽字、鈴印應先經文書製
作國（以下簡稱該國）主管驗證機關驗證。2、比對
前款驗證機關之簽字及鈴印樣本。」另司法院90年9
月24日院台廳民3字第20607號函：「主旨：公證人認證於外國作成之文書或其翻譯本時，如該文書未經我國駐外館處或各該駐華使領館或授權代表機構驗證或證明者，應請求補正，不得逕予受理。說明1、持
往國內使用之外國文書，依行政機關依相關法規或作業規定，均須先經我國駐外館處或各該國駐華使領館或授權代表機構驗證或證明，再經外交部複驗始予接受；公證實務上於認證境外作成之文書或其翻譯本時，向採相同見解，本項做法於公證新法施行後並未變更。」是以於外國作成之文書，應先經文書製作國主管驗證文書之簽字鈴印，再經我國駐外單位之認證，始得持該外國文件於我國使用。遠東聯盟所補提「計次」系統功能認證文件「中文原本」，於奧地利公證時僅確認其正本與影本相符，並未確認TUV代表簽字
是否真實；而我國駐外單位於辦理認證時，因該國公證人未就此予以確認，自無從確認該文件上TUV代表
簽字之真實性。從而遠東聯盟於招商截止日後所補提計次系統功能認證文件中文本，既未經合法之公證及認證程序，自不得於我國使用。遠東聯盟未於主辦機關通知補正之期限內，提出合法有效之文書，自難認定其已補正計次系統功能認證文件之中文原本。
③本案甄審過程中，被告審查及處理遠東聯盟以外之其他申請人所提出之系統功能認證文件「經公證之中文原本」時，亦要求認證單位就簽字屬實乙節進行確認。揆諸健元電子公司所提出經國內公證人公證之中文譯本經主辦機關審查認為不合規定而通知補正，其後並提出經驗證單位簽名之中文原本；而漢唐集成股份有限公司所提出之民間公證人公證之中文原本業經當地公證人公證；另原告所屬速通聯盟所提出之民間公證人公證之中文本，亦經公證人確認其上簽名之真正，足見被告對於認證文件之審查，亦係要求認證單位就簽字屬實乙節進行認證。遠東聯盟補提之「計次」系統功能文件中文原本，並無認證機構TUV代表的簽
字，且奧地利公證人亦未就中文原本確認其簽字的真正，僅表明所提出公證之部分文件的正本與影本相符，其公證之範圍明顯不及於任何中文原本或認證機構就測試結果之確認，則被告接受遠東聯盟所補提之系統功能認證中文原本，仍有可議之處。以上所述，有行政院公共工程委員會94年1月7日之審議判斷意見可稽。
④被告對於遠東聯盟以外之申請人所提出之「經公證之中文原本」，被告均嚴格審查，以申請人提出經外國公證人公證（即確認中文原本簽署人簽字的真正），並經我國駐外單位認證，才准許申請人進入後續之資格甄審程序。然被告允許遠東聯盟補提系統功能認證文件之中文原本，已屬違法在先，復於補件審查時，在遠東聯盟所補提之中文原本既無認證機構TUV代表
之簽字，亦根本未經國外公證人認證確認其中文原本形式真正的情況下，被告竟讓遠東聯盟參與後續之甄審，甚至入圍! 被告明顯違法、偏頗，且有違平等原則。
⒍遠東聯盟所採系統通訊準確率不符本案招商文件之要求，被告於招商截止日後仍讓遠東聯盟更改其所提不合格之數據，顯屬違法：
⑴按招商文件第5.3.2.1「自動辨識交易功能」一節要求
「．．．系統自動辨識交易之通訊誤差率應低於百分之零點零一」（即通訊準確率必須達到百分之九十九．九九才算合格），此乃攸關系統規範及申請人是否符合資格之規定，依前論述，亦應以招商截止日（即92年11月20日）申請人所提資料為準，不得允許任何申請人於該截止日後再為更改或補正。
⑵據悉遠東聯盟於招商截止日提送之資料，其通訊準確率只有百分之九十九．五，不符招商文件之規定。然被告在招商截止日後仍讓遠東聯盟更改其已提送不合格之測試數據，違反公平公正原則。
⒎遠東聯盟未使其成員以色列APPIAN公司作為遠東電子收費股份有限公司發起人股東，不符招商文件之規定。惟被告無視於招商文件之規定，仍評決遠東聯盟為合格之入圍之申請人，進而擇為最優申請人，此顯屬違法：
⑴按招商文件第2.3節規定企業聯盟各成員應簽訂企業聯
盟協議書。依該節第12點規定「企業聯盟成員應為建置營運公司之發起人，並應依企業聯盟協議書約定認足建置營運公司之股份」。招商文件第13.3節第2點規定，
「企業聯盟組成成員應以公司發起人身分籌辦建置營運公司，不得更換。」
⑵遠東聯盟於投資計畫書中稱其有以色列APPIAN公司為加拿大407公路及以色列高速公路之營運商云云（實則，
該二公路之電子收費系統均為訴外人台灣宇通資訊科技股份有限公司所採之雷神公司之微波電子收費系統）。依APPIAN公司係遠東聯盟成員中唯一有電子收費營運經驗之成員，遠東聯盟之投資計畫書更一再援引APPIAN電子收費系統營運商之經驗與背景，並稱APPIAN將為其建置營運公司之發起人股東。依招商文件12. 3-1「評審
項目」中對建置營運公司籌組計畫及組織架構之評比中明列有「2.發起人股東成員背景、商譽、財務、經營狀況與本計畫案相關之系統建置及營運經驗。．．．5、
合作協力廠商與本計畫案相關之系統建置及營運經驗及實績。」則遠東聯盟於甄審評比引用APPIAN之營運商背景實績，對審加權評分應有相當影響，APPIAN嗣卻非遠東電子收費股份有限公司之發起人股東，則遠東聯盟應有假他人之營運實績與經驗參與甄審，不當影響甄審加權評分與結果，明顯違反招商文件之規定。然被告無視於遠東聯盟違反上述招商文件之規定，竟仍評決其為合格之入圍申請人，馴至最優申請人，即有偏袒遠東聯盟之情，已違反促參法第44條所揭櫫之公平公正原則之規定。
⒏遠東聯盟未依招商文件規定於投資計畫書中明列電子收費系統所需之車內設備單元（OMU）之定價策略、裝機費用
及相關成本費用，其財務規劃不實。惟被告無視於招商文件之規定，仍評決遠東聯盟為合格之入圍之申請人，進而擇為最優申請人，顯屬違法：
⑴遠東聯盟未於投資計畫書內載明DSRC進階型及VPS豪華
型車內設備單元（OBU）之定價策略及裝機及民眾應採
用VPS系統所增之通訊費，違反招商文件之規定：
①申請須知規定：
按申請須知要求各申請人在投資計畫中將其所採電子收費系統所需使用之車內設備單元之費用及價格（包括用路人之裝機費用、廠商之定價策略、價格及其他相關費用）逐項詳細列載，其主要目的係：ㄅ、為用路人及公共利益之管制：
申請須知規定申請人列明投資計畫之裝機費用及價格在20年之契約期間內不得任意調高。
ㄆ、為決定何申請人之投資計畫符合「民眾最小負擔及最大便利」原則。
ㄇ、為有共通且且統一之評比基礎：
申請須知第12.3節並將用路人負擔（包括廠商所擬定車內設備單元之價格費用是否合理，可為用路人接受，用路人有否其它需負擔之費用）列為主要評審項目與甄審重點。
ㄈ、為決定申請人之財務規畫（尤其是建置營運成本）是否詳實合理。
本案委由民間廠商提供電子收費服務，係將政府依法徵收通行費之權力授予民間廠商執行，自不得任由民間廠商因執行該授權而獲取暴利，造成公器私用。國內使用高速公路之車輛高達6百萬輛，且逐
年成長，車內設備單元相關費用為建置營運公司之龐大收入與財源，非由申請人依申請須知規定於投資計畫逐一詳實列載，無以評比，且政府無法管制，嚴重影響20年契約期間用路人之權益及公共利益。
申請須知第7.11.1節第2點特別規定申請人應於其
投資計畫書內載明其所採用之電子收費系統使用之車內設備單元裝機費用及定價策略。申請人投資計畫書內所列車內設備單元之「裝機費用」及「定價策略」至少應有可對應其功能之固定價格數字及費用名稱，此由申請須知第12.3節「評審項目『電子收費使用者費用負擔』甄審重點包括⑴車內設備單元功能與對應定價策略之合理性及用路人接受度；⑵車內設備單元申裝費用合理性；及⑶用路人申請使用電子收費其他需負擔費用」之規定使用「功能與『對應』定價策略」、「申裝費用」及「其它需負擔費用」之文字可證。
申請須知第7.11.1節第2點雖有「經高公局認可後
」之文字，但其並不能解為申請人之投資計畫可不列明其系統所需用車內設備單元之價格及費用。因申請須知規定招商階段（即簽約前），主辦機關即須審究及確定各申請人系統需用車內設備單元之定價及費用，故該條所稱「高公局認可」之審查認可是在簽約前須作的，此由7.11.1節第2點在「高公
局認可」後，接著規定「建置營運公司於契約期間不得任意調高費用與價格」足明。
②車內設備單元之定價策略、裝機費用：
車內設備單元的製造銷售可創造龐大商機：
ㄅ、VPS電子收費系統係自主定位收費系統，經由
衛星與每一車內設備單元之聯繫進行計費，其需用之車內設備單元具高精密度、高容量，且須將所有路測設備之功能納入，故其車內設備單元之價格特別高。依目前德國相同之VPS系
統車內設備單元每顆約需450歐元（約新台幣
18,000元），在本案20年契約期間，至少需用1千萬顆以上，合計至少需約2千億元之成本費用。如遠東聯盟擬將該等成本費用轉嫁由用路人負擔？豈非政府請客、民眾負擔、廠商獲利？
ㄆ、高速公路電子收費系統將帶動近3千億元之商
機，主要即在車內設備單元之製造銷售，此等成本費用係由民眾負擔之費用，而主辦機關在訂定及公告申請須知，所以於第7.11.1節特別要求申請人應於甄審時所提出之投資計畫書載明其系統所使用之車內設備單元之裝機費用、價格、定價策略及成本，一方面係為評估民眾（用路人）之負擔如何，以其間所涉公共利益及社會成本來決定何申請人應勝出，另一方面則係藉此規範限制勝出之申請人爾後不得任意調漲車內設備單元之價格及費用，變相將其建置營運之成本費用轉嫁民眾負擔，此由申請須知第12.3節「電子收費使用者費用負擔」之甄審重點足明。
遠東聯盟違反申請須知規定未於投資計畫書列明「DSRC進階型」及「VPS豪華型」車內設備單元所需
費用及定價：
ㄅ、遠東聯盟所採用電子收費系統之車內設備單元有「DSRC標準型」，「DSRC進階型」及「VPS
豪華型」，依申請須知第12.3節「評審項目」之規定可知，遠東聯盟必須在其投資計畫書一列載該3種車內設備單元之「裝機費用」及「
定價策略」，且每項均應有可對應其功能之費用及價格數字及名稱，但遠東聯盟投資計畫書中只列有「DSRC標準型」1種車內設備單元之
價格（為1,300元及裝設費199元），其未於投資計畫書分別列明「VPS豪華型」及「DSRC 進階型」車內設備單元之所需費用及定價，明顯違反申請須知之規定。
ㄆ、遠東聯盟既以全面採用VPS電子收費系統為其
目標，且以VPS技術為計程收費階段之主要技
術，用路人於計程收費階段勢須裝設「VPS豪
華型」車內設備單元，依據德國經驗VPS系統
車內設備單元每顆約需18,000元，遠東聯盟擬將該等成本費用轉嫁由用路人負擔，豈非政府請客、民眾負擔、廠商獲利？且唯有遠東電子收費股份有限公司或其授權之廠商可提供VPS
系統車內設備單元是有獨占性，遠東聯盟不肯在投資計畫書載明VPS車內設備單元之價格、
費用及定價，應有隱匿，其攸關用路人之權益及社會公益，政府不可放任不管。
申請人只要有提供的車內設備單元，就必須在其投資計畫中說明其定價、費用等，投資計畫沒有逐一列載，即違反申請須知規定，遠東聯盟沒有提出其系統所使用「DSRC進階型」或「VPS豪華型」車內
設備單元價格及費用之完整資訊就是不對，就是違反申請須知之規定。主辦機關在簽約後是否認可車內設備單元費用及價格的調整，與招商文件要求明白揭露車內設備單元之價格與費用資料，以供選商評比毫不相干，不可混淆。
ㄅ、電子收費實施後用路人會如何選擇其要用之車內設備單元，和申請人在招商階段必須依申請須知要求在投資計畫詳實記載車內設備單元之價格、費用及定價策略等完整資訊，並無關連。何況，遠東聯盟建置其電子收費系統後，其「車內設備單元」之供應是獨家生意，不會有市場競爭，甚至遠東聯盟可以車廠安排在新車採用某種「車內設備單元」，相關費經由汽車售價轉由用路人負擔，用路人毫無制衡能力，政府也無法可管。申請須知要求申請人在招商階段逐一明列其採用電子收費系統之車內設備單元之定價及相關費用，據為甄審評比基礎，且在20年契約期間不能任意調高，是唯一可確保用路人權益之機制。
ㄆ、在本案甄審期間，宏碁公司曾就此請主辦機關澄清並詢問「配合未來計程及系統升級，可能會提供新的車內設備單元及新的定價策略。請考慮於『建置及營運契約』中，約定價格及費用之調整機制。」當時主辦機關之答覆為：「依7.11.1申裝方式及作業2.車內設備單元的裝機費用及定價策略應於投資計畫書載明，並經由高公局認可後，建置營運公司於契約期間不得任意調高費用與價格」，足見申請須知要求申請人使用之所有車內設備單元之定價及費用均須詳列於招商階段提送之投資計畫書，申請人不能因任何未來的因素不列出所有車內設備單元之定價策略、價格及費用，或要求於建置營運合約中另為規範，主辦機關拒絕宏碁公司不在投資計畫書列明，改以合約規範車內設備單元定價及裝機費用之要求，卻用另一套標準來處理遠東聯盟關於車內設備單元定價及費用之缺漏，自屬違法。
ㄇ、依申請需知規定，申請人就其系統使用之車內設備單元，應於投資計畫書載明其定價策略及相關費用，主辦機關之認可與申請人提出定價策略及相關費用係屬二事，遠東聯盟沒有提出其系統所使用車內設備單元價格及費用之完整資訊就是不對，就是違反申請須知的規定，不論其系為規避管制（一經列明經認可後契約期間不得變更），或系為隱匿用路人負擔之價格費用資訊，以免不利評比結果，均明顯違反申請須知規定。
③遠東聯盟之財務規劃缺漏VPS系統車內設備單元之成
本費用，違反申請須知之規定，其財務規劃不實：
申請須知第11.2.8節第⑷點規定投資計畫書中財務計畫應包括分項營運成本說明。依交通部93年1月
20日交路㈠字第0930000908號函覆立法院立法委員林志隆等說明「此OBU（即車內設備單元）為電子
收費所必須之設備，故必須列為ETC本業之成本」
。
VPS電子收費系統車內設備單元之定價策略及其相
關成本費用不僅攸關用路人負擔，且其成本較高（如以1千萬顆計算其取得成本估計至少需要2千億元以上），為評估申請人之財務規劃是否可行之關鍵。遠東聯盟於計次、計程階段均採VPS系統，計程
階段更以VPS為計程電子收費之主要技術，對於VPS系統所需車內設備單元之成本費用卻隻字未提，明顯違反申請須知之財務規範。
④遠東聯盟除其VPS車內設備單元價格遠高於其他申請
人所採車內設備單元定價達10倍以上，負擔最大外，用路人尚須負擔每次上下高速公路的通訊費，民眾負擔最重，明顯違反申請須知「民眾最小負擔」之要求，且悖於公共利益：
遠東聯盟於93年6月24日第3次預審會議，坦承用路人使用VPS系統時，除須繳交通行費外，尚須額外
負擔2次藉由行動電話之通訊費（即上、下高速公
路各一次）。
由本案甄審特別將「電子收費使用者費用負擔」列為重要評審標準，及其所占權重（尤高於系統功能查核驗證及現有人員轉置之權重）可知，本案甄審特重民眾負擔及其接受度之評比，其中甄審重點亦包括「用路人申請使用電子收費其他需負擔費用」，故除車內設備單元外，如有用路人因使用電子收費而須額外負擔之任何費用，申請人均應於其投資計畫中逐一詳實載述。
⑵遠東聯盟所提財務規劃嚴重漏列VPS電子收費系統計次
及計程之建置及營運成本，違反申請須知之規定：
①主辦機關公告之申請須知甄審項目「系統財務計畫書」之甄審重點為「1、計畫內容符合招商系統財務規
範之完整性及合理性、一致性與可行性。2、財務計
畫風險分析管理完整性及因應措施具體可行性。」。且申請須知第11.2.8節亦規定申請人應提出完整詳實之總投資經費及分項工程投資經費之計算與說明。如允申請人提出失真或不符事實之成本或財務資料參與本案甄審，勢必悖離本案所公告之評比標準，使各申請人立於不同之基礎評比，明顯違反申請須知。
②依德國GOETHE INSTITUT及EMTA NEWS之報導，德國宣告建置失敗之VPS系統僅在重車收費使用，且只須服
務約140萬輛重車，其建置之VPS系統，即已花費至少6億歐元（約當新台幣240億元），每年維護成本至少需在5億歐元（約當新台幣200億元）。遠東聯盟稱其在20年契約期間電子收費系統（含計次及計程兩階段）之投資總金額或建置成本僅有新台幣60億元至80億元，僅為德國目前建置成本的四分之一。以本案建置之電子收費系統須服務國內至少600萬輛，且逐年成
長之各類型汽車，可見遠東聯盟對於必須函括之成本費用嚴重漏列，以遠東聯盟投資計畫書所列之投資金額根本不可能完成本案「全面計程」的建設目的，其財務規劃及成本費用資料根本不具任何合理性或可行性，更未揭露其「系統可能不成功」及「二階段轉換」之高度風險。
③主辦機關在回覆立法院質詢時表示，依本案招商文件規範，凡屬電子收費系統所需之設備（包括車內設備單元在內）之成本，均應納入其本業之財務計畫（不得列入延伸事業範圍。本案申請須知第11.2.8節第1
點亦規定申請人應分別依「電子收費業務」及「延伸事業」載明其各別之成本、收入、費用等，遠東聯盟將VPS系統後端建置成本納入ITS/Telematics延伸事
業，明顯違反申請須知規定。
④以遠東聯盟所提財務規劃，不可能完成其所採紅外線VPS雙模系統及二階段轉換之營運，致全國用路人根
本無法進入VPS收費系統，不能達成本案建設目的（
即全面計程「多車道自由車流」電子收費系統之建置與營運）。政府為此所須攤耗之時間、設置成本與資源損失，更難勝數。
⑤遠東聯盟之投資計畫書未依申請須知規定逐一列明其電子收費系統需用DSRC進階型及VPS豪華型車內設備
單元之成本，未真實反映其財務負擔，又隱匿偏惠該聯盟所屬電信事業之其他重要收入，應為不合格申請人。惟被告未依申請須知規定判定其為不合格申請人，即有違法之處。
⒐被告所設甄審委員會所為之甄審決定，雖具有專業性及屬人性而擁有專業裁量權，惟非意指甄審委員會之決定可不受任何拘束，反而應依法律之規定為之，並受法院適法性之監督：
⑴甄審委員會之甄審決定固為其專業裁量權之行使結果，容有一定之裁量空間，惟其甄審作業程序仍應依法律及招商文件之規定為之，尚非可任意曲解，甚至違反法律及招商文件之規定。法院為司法審判機關，從事法規範之解釋及適用，因此有權判斷某行為合乎法規範之規定，或某行為不合符法規範之規定。縱令法院對甄審委員會所為之甄審結果是否妥當無實質審查權，即無適當性之審查權，然就其甄審過程是否符合法規範之規定，當擁有適法性之審查權無疑。
⑵被告及甄審委員會之甄審過程有諸多違法之處，如被告容任遠東聯盟逾申請截止日期始補正屬契約重要之點之系統功能認證文件，復提出申請書時，並未符合有關系統通訊準確率、企業聯盟成員資格及財務規劃等規定，乃違反招商文件、促參法、政府採購法及施行細則等相關法律之規定。原告係對被告甄審作業程序違法性之指責，鈞院自有權針對此種違法性之指責予以判斷。
⒑原告請求被告賠償其準備參與系爭BOT招商案、異議及申
訴所支出之必要費用及利息之請求權基礎：
⑴準用政府採購法第85條第3項之規定：
①查系爭BOT招商案之申請須知第1.2節規定：「本計畫案招商適用促進民間參與公共建設法及相關法令之規定．．．」，故系爭招商案乃優先適用促進民間參與公共建設法之特別規定。
②按促參法第2條規定：「促進民間參與公共建設，依
本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之規定」。該法就異議、申訴制度等事項並無相關規定，即應適用與促進民間參與公共建設法性質相近之政府採購法的相關規定，此乃促參設法第47條第1項規定
：「參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定」所由設。，民間參與公共建設案件與政府採購案件性質雖然不盡相同，然兩者就甄選廠商之程序應符合公開、透明及公平原則實無二致；又為貫徹公平性及合法性原則，兩者同有建立救濟制度之必要，即於主辦機關辦理甄選程序違反法令時，權利或利益受損害之廠商得以尋求救濟，並迅速獲得損害賠償。因政府採購法就救濟制度即異議、申訴制度已有較為完整之規範，包括其法律效果在內，因此，促進民間參與公共建設法即不另為規定，而設準用之規定，系爭BOT招商案之異議及申訴即應
準用政府採購法之相關規定。
③次按就異議、申訴審議判斷之法律效果而言，政府採購法第85條第3項規定，如申訴審議判斷指明原採購
行為違反法令者，廠商即得向招標機關請求償付準備參與招商案、異議及申訴所支出之必要費用，因其性質亦屬異議、申訴制度之一環，因此即應準用政府採購法第85條第3項之規定，原告依該規定向被告請求
償付必要費用，洵屬有理。
⑵類推適用政府採購法第85條第3項規定：
按政府採購法第85條第3項雖規定「審議判斷指明原採
購行為違反法令」時，廠商得向招標機關請求償付準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，而未明文規定於行政法院認定原甄審決定違法時，原告亦得向招標機關請求償付該等必要費用，然基於同一法理基礎，後者情形仍可類推適用政府採購法第85條第3項規定：
①按政府採購法第85條第3項規定，於申訴審議階段，
如審議判斷指明原採購行為違反法令時，縱使申訴廠商並未與主辦機關訂定任何契約，然申訴廠商仍得向招標機關請求償付準備投標等必要費用之損害賠償。查其立法目的主要在於提供廠商明確之請求權基礎，俾其以為請求信賴利益損害賠償之法令基礎，蓋於招標、審標或申請、甄選等簽約或議約之前階段，因廠商或申請人並未與主辦機關簽訂契約，兩者間並無契約關係存在，倘因主辦機關辦理招標、審標或申請、甄選過程中違反法令致決標或甄選程序不公平、不公正，從而申訴廠商未獲與主辦機關訂立契約之機會，則申訴廠商為參與招標或甄選所耗費之勞力、時間及費用，即形同無意義乃至受有損害，申言之，該等費用本為廠商為獲得訂約機會原應負擔之成本，然卻因主辦機關於辦理招標或甄選過程中違反法令致程序不公平不公正，該等費用乃淪為無意義之支出，因此從公平性角度而言，此種淪為無意義支出之費用風險本應歸由主辦機關承擔而不應由申訴廠商負擔。關於異議及申訴費用部分，因政府機關本應確保其招標及甄審程序合乎法令，然因其違反法令致令人民須支付費用以進行異議及申訴等救濟程序，從公平性原則觀之，該等費用亦應歸由主辦機關負擔始符公平。惟因申訴廠商與主辦機關並未訂定契約，兩者間無任何契約關係存在，是以申訴廠商根本無法根據契約關係向主辦機關請求上開費用之損害賠償，形同該等費用仍由申訴廠商負擔之情形。為避免發生此類不公平之情事並保障申訴廠商之權益，政府採購法乃就此明確規定廠商得就準備投標、異議及申訴所支出之必要費用向主辦機關求償，俾解決申訴廠商無法依據契約請求之困境，以減輕其論證請求權基礎之責任。
②政府採購法第85條第3項之規範意旨不在於：僅審議
判斷指明原採購行為違反法令者，申訴廠商始得向招標機關請求償付準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，反係在於提供申訴廠商一個明確之請求權規範基礎，俾減輕申訴廠商之權利主張責任，因此，倘若其他有權審查原採購行為或甄審行為之合法性的機關即行政法院，就該採購行為或甄審行為指明違反法令者，則申訴廠商當可類推適用上開政府採購法第85條第3項規定向主辦機關請求償付必要費用。行政法院
乃政府機關行為合法性之最終有權審查機關，其判決具有拘束政府機關之法效力，於行政法院指明政府採購行為或甄審行為違反法令者，基於舉輕以明重之法理，原告更能向主辦機關請求償付必要費用，否則即有輕重失衡之感。
⑶適用民法第245條之1第1項第3款規定請求：
按契約未成立時，當事人為準備或商議訂立契約而有顯然違反誠實及信用方法之情事者，對於非因過失而信契約能成立致受損害之他方當事人，負賠償責任，民法第245條之1第1項第3款定有明文。上開規定乃學說有關締約過失法理之明文規定，其立法理由係因當事人為訂立契約而進行準備或商議，即已建立特殊信賴關係，如一方未誠實提供資訊、嚴重違反保密義務或違反進行締約時應遵守之誠信原則，致他方受損害，既非侵權行為，亦非債務不履行之範疇，因此他方無法請求賠償，如此有失周延，故為維護交易秩序，遂要求違反誠信原則之一方負損害賠償責任，而其所賠償者乃「信賴利益」，即準備訂約所支出之成本。被告辦理系爭招商案之過程與結果有諸多違法之處，依上開規定，原告自得就準備參與系爭招商案所支出之必要成本，向被告請求賠償。⒒原告為參與系爭高速公路電子收費系統之甄選所為之必要支出：
⑴由於系爭高速公路電子收費系統建置及營運招商案為一高科技、高複雜度且所涉金額龐大之招商案，申請廠商莫不投入相當多之人力、時間及費用參與甄選。原告所代表之速通國際股份有限公司因準備參與系爭招商案之甄選，已支出「顧問服務費」「廣告費」「設備」「租金」「薪資」「文具印刷」「交通費」「差旅費」「郵電費」「雜費」「手續費」「交際費」「伙食費」等費用計20,342,748元，此數額與其他參與甄選之廠商所支出之備標成本相較，原告所代表之速通國際股份有限公司所支出之備標成本已屬便宜。有關上揭各項必要費用之支出，分項說明如下。
⑵顧問費部分：
原告為參與系爭招商案之甄選，須委請律師、會計師及國內外顧問公司提供專業意見、協助原告依被告所訂定之招商須知提出相關必備文件等，以符合招商須知之規定。
⑶薪資部分：
原告依本招商文件之規定籌設新公司，為辦理本招商案之甄選作業，並聘請葉輝欽為專案負責人，職稱為副執行長。
⑷住宿費、差旅費及交通費部分：
①原告委託加拿大商道康國際工程顧問公司提供有關高速公路電子收費系統營運等技術性事務之諮詢及指導，依原告與該公司所訂定之合約，該公司派員來台之住宿費、差旅費暨交通費，均由原告負擔。
②另原告委託財團法人成大研究發展基金會辦理系爭招商案有關系統功能認證之相關事務，依合約書之約定，有關出差費部分，亦由原告負擔。
③原告因準備本招商案之甄選支出交通費。
⑸廣告費部分：
原告委請德宇製作有限公司製作高速公路提案短片；並訂製壓克力看板及型架，以及製作DVD光碟；另尚委請
輝佑實業有限公司為攤位裝潢，供ETC案簡報時會場佈
置鋼架等之用。
⑹設備支出部分：
原告為置放本招商案所需之相關文件資料，購置鐵櫃2
只；為佈置ETC案簡報時之會場，用以配合說明ETC案相關器材設備，購置偵測器乙台；又，原告依ETC案招商
文件之規定，為提供系統測試數據及展示，乃購置紅外線車種識別器乙台。
⑺文具印刷部分：
原告為準備、提供本招商案所需之相關文件資料，購置碳粉匣、文具用品、影印紙等物品，且為電腦專業彩圖影印暨裝訂等，亦委託鼎峰興業公司、英勇股份有限公司、彩印視界圖文輸出社、瑞翔廣告設計有限公司及睿圖有限公司處理。
⑻租金部分：
原告為準備本招商案之甄選，租用華穗股份有限公司作為專用辦公室。為準備本招商案之甄選所需之相關文件製作暨說明，租用印表機及投影機。
⑼郵電費部分：
原告為準備本招商案寄發相關文件，支出郵電費；且為架設原告所代表之速通國際股份有限公司之網站，申請網域名稱而支出郵電費。
⑽運費部分：
為從國外進口紅外線車種識別器及ETC案通信用機器，
原告支出運費。
⑾雜費部分：
原告為參與本招商案之甄選購買標單。另為準備本招商案之甄選亦支出進口測試器快遞貨物稅費、租用拖吊車辦理測試之租金、購置延長線、二層櫃、印章及ETC說
明會用電器等。
⑿手續費部分：
原告為本招商案之甄選支出諸多匯款之手續費。
⒀審議費部分：
原告因不服原招標機關之甄審決定，向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會提出申訴，繳納審議費用。⒁交際費、伙食費部分：
原告為本招商案之甄選須就教於諸多專業人員因而有交際費及伙食費之支出。
⒓綜上所述，系爭招商案之甄審涉有諸多違法情事，立法院交通委員會特別於93年4月15日召開關於本案之公聽會，
作成結論，正式成立調閱委員會，以調查系爭招商案。學者專家於該公聽會對遠東聯盟所採電子收費系統不符本案建設之規格功能，不符公共利益，無成功商業運轉或成功建置及營運之實例，功能實測不實等，適足以駁斥被告所稱德國未宣告VPS系統之建置失敗云云之詞。另，此刻報
載立法院調閱委員會已做出「遠東聯盟不法得標」之結論。參諸立法院之調查報告內容，可歸納為4項結論，即「
1、招標案違反公共利益，民眾負擔最重；2、涉嫌違反招商程序與規定；3、遠東聯盟不具多車道自由車流實績，
風險效益堪慮；4、本案所涉可能弊案，尚待查明。」關
於第2項涉嫌違反招商程序與規定，即與原告前揭所指被
告違法之處相符，益證被告辦理本招商案確有該等違法之情事。原告為系爭ETC招商案之甄選已投入鉅額之備標費
用，卻因被告於甄審過程中不公平、不公正之行為，導致原告該等費用之支出淪為無意義之支出，實受有鉅額之財產上損害，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈原告未經異議及申訴部份，遽行提起本訴，並非合法：
⑴依爭議處理規則第2條、第3條第1項第4款規定，參與公共建設之申請人對其申請及審核程序，認有違反促參法及有關法令致損害其權利或利益者，得提出異議。惟異議之提出有法定期間限制，且異議書應載明異議之事實及理由。
⑵爭議處理規則第7條、第8條規定，異議人對異議決定不服時，得提出申訴。惟申訴之提出，亦有法定期間（即應於收受異議處理結果或處理期限屆滿之次日起30日內提出申訴），並申訴應具申訴書，申訴書應載明「申訴之事實及理由」之規定。
⑶異議及申訴均受法定期間限制，並須具體表明其事實及理由，不得任意擴張。否則，即係逾越該法定期間之規定，即非適法。未經異議及申訴逕行提出訴訟者，非法之所許。
⑷有關遠東聯盟未依招商文件規定檢附「辨識交易正確率」之認證文件，隱匿該系統功能無法符合招商文件所要求之規範之事實、被告允許遠東聯盟於招商截止日後始提出其委託TUV就「多車道自由車流」所為之測試報告
，違反招商文件所定提送投標文件之截止期限、遠東聯盟所提出之投資金額及成本費用資料，明顯失真，違反招商文件之財務規範，故該案之甄審過程及決定顯有瑕疵云云，原告上述部分均未經異議及申訴程序，其逕行提起本訴，顯非合法。
⒉被告就「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運案」依法組成甄審委員會，並由甄審委員會依法進行甄審，並無違反促進參法第44條第1項規定公平、公正原則，且甄
審委員所為之甄審決定，具有高度專業性及屬人性，應受尊重：
⑴促參法第44條第1、3項規定：「被告為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。第1項甄審委員會之組織及評審辦
法，由主管機關定之。甄審委員會委員應有二分之一以上為專家、學者，甄審過程應公開為之。」
⑵被告依促參法第44條第3項授權訂定之甄審辦法之規定
，組成甄審委員會。甄審委員係由被告依行政院公共工程委員會之「民間參與公共建設甄審委員資料庫」、「政府採購評選委員會專家學者資料庫」及計畫相關專長領域中遴選財務、法律、及綜合類三大領域的專家學者14人組成；其中綜合類包含智慧型運輸系統、交通運輸系統工程或管理、機電（資訊工程與管理）、無線通訊工程技術、專案工程計畫管理、經營管理及行銷企劃、交通建設促參案監督管理、規劃或評審經驗等專長。⑶本計畫甄審項目：包括「建置營運公司籌組計畫及組織架構」「系統功能說明書」「系統建置計畫書」「系統營運計畫書」「系統財務計畫書」「系統功能查核驗證」「委辦服務費用」「電子收費使用者負擔」及「特別承諾」等9大項，並採序位法為評定方法。
⑷甄審作業過程：
①該案計有7家廠商提出申請，經甄審委員會依據公告
招商文件所定之評決方法及相關規定辦理第一階段甄審，於92年12月23日、24日召開第3次甄審委員會會
議，14位甄審委員全部出席甄審會議，會中確認所有申請人皆符合資格，並評選出3家合格之入圍申請人
，依照簡報會議之前後順序為宏碁公司、遠東聯盟（代表公司：遠傳電信股份有限公司）、台灣宇通公司。並於92年12月24日於網站上公開公告此一甄審結果，並於92年12月25日函告各申請人。
②復於93年2月26日召開第4次甄審委員會會議辦理第二階段甄審，14位甄審委員全部出席甄審會議，甄審出最優申請人為遠東聯盟（代表公司：遠傳電信股份有限公司），次優申請人為台灣宇通公司。並於93年2
月26日於網站上公開公告甄審結果，並於93年2月27
日函告各申請人。
⑸該案之核心精神為以營運為主軸，甄選最佳整體規劃之民間機構參與本計畫：
依該案招商文件投標須知1.5節「聲明事項」及12.2節
「甄審標準」與該案招商規劃成果報告1.3.1節「計畫
推動原則」及1.3.2節「計畫推動構想」所述，該案係
以「營運為主軸」之計畫導向，藉由民間參與，評選出「最佳整體規劃」（The　Best Total　Solution）民
間機構負責建置及營運高速公路電子收費系統；亦即在評選「最佳整體規劃」及「不單選系統技術」之原則下，由民間機構自行選擇符合其營運策略及符合招商目的要求之系統技術參與競標，被告既不偏愛亦不排除任何收費系統技術。
⑹該案之建設目的及重點：
①依該案招商規畫成果報告第1.1節規定及投標須知第3章第1點該案建設之目的，係在：使高速公路用路人
可在不停車、不用現金與更有效率及安全環境下完成繳交通行費，高公局擬規劃推動高速公路電子收費計畫，以達增加收費站容量、縮短繳費時間、提高用路人便利及安全性、降低空氣污染等目標，並期藉由電子收費系統之建置營運，轉換實施計程電子收費，以實現用路人「走多少、付多少」公平計程收費之宗旨。另配合高速公路智慧化之發展，電子收費系統整體運作未來必須能整合而為電子收費暨交通管理（Electronic Toll &Transportation Management, ETTM）系統，以奠基智慧型運輸系統（Intelligent Transpo
rtation System, ITS）之應用。
②由建置營運公司先行籌措資金，負責高速公路電子收費系統的建置、營運、維護、操作及行銷服務，再依雙方議定之委辦服務費用及支付方式，於建置營運公司將電子收費通行費收入繳交被告後，再由被告支付委辦服務費用予建置營運公司，俟經營期限屆滿時，建置營運公司將高速公路電子收費系統營運權及與營運權有關之必要設施所有權移轉予被告。
③系統轉換方式及時程：由現行國道一號、國道三號人工計次收費於簽約後22個月內完成建置計次電子收費系統，開始營運後5年內完成高公局已接管營運之所
有國道路線轉換建置計程電子收費系統後，實施計程電子收費。
④遠東聯盟所提計畫，符合該案之核心精神、目的與重點，經甄審委員會審定為該案最優申請人。
⑺甄審結果係由該案甄審委員會依相關法令及招商文件規定辦理，至於該案甄審委員會如何甄審評分，依據促參法第44條第3項立法授權訂定之「民間參與公共建設甄
審委員會組織及評審辦法」第3條規定、招商文件申請
須知第5頁第1.5節第2點⑵及⑸、招商文件申請須知第
68頁第12.1.1節2.及5.的規定，該評分係屬甄審委員會之法定任務職權，並非主辦機關所可置喙，甄審委員之甄審評分，乃屬甄審委員裁量權之職權行使或屬於其判斷餘地範圍之權限，其甄審評分具有高度之專業性及屬人性之評價行為，參酌司法院釋字第319號解釋意旨，
各該甄審委員之評分及甄審委員會之甄審結果，應受尊重，其他機關尚不得以其自己之判斷，代替甄審委員之評分及甄審委員所為之甄審結果。
⒊遠東聯盟已提出「辨識交易正確率」之認證文件，並無違反招商文件之規定：
⑴原告謂遠東聯盟係以「扣款正確率測試」（transaction Reliability）之認證文件充當為「辨識交易正確率
」之認證文件，意圖誤導甄審委員會，隱匿該系統功能無法符合招商文件所要求之規範之事實，已該當招商文件申請須知第12章12.1.2節第3款之情節，而應取消遠
東聯盟之申請資格云云。
⑵惟查原告謂遠東聯盟以「扣款正確率」之認證文件充當「辨識正確率」之認證文件云云，並無證據實其說。遠東聯盟已提出其經認證之辨識交易正確率（Deduction
Accuracy Rate）認證文件。其中之認證說明（TestingDescription）明確表示「有關將交易金額經由非接觸
式智慧卡之電子錢包移轉至後台，全部交易均被評估為完全正確。」（All transactions were evaluated asfully correct in terms of consistent money transfer from the electronic-purse located on acontact-less smart card to the back-end），並未違反招
商文件規定。
⒋遠東聯盟補正該案計次系統功能認證文件，並無違反相關法令及招商文件之規定：
⑴依據促參法第44條第3項立法授權訂定之「民間參與公
共建設甄審委員會組織及評審辦法」第14條規定：「資格預審時，甄審會如認申請人所提送之相關文件不符程式，或對所提送之資格文件有疑義，得通知申請人限期補正或澄清，逾期不予受理。綜合評審時，甄審會如對申請人所提送之投資計畫書及相關文件有疑義，得通知申請人限期澄清，逾期不予受理」。
⑵依招商文件申請須知第12.1.2節第5點的規定：「甄審
委員會自申請截止日起，開始辦理甄審作業，如認為申請人所提送之相關文件不符格式，或對所提送之資格文件有疑義，得由被告以書面通知申請人於接獲通知之日起算7日內，向甄審委員會提出補正或澄清，逾期不予
受理」，本件申請須知合乎上開法令規定。
⑶被告於92年11月24日召開補件說明會，以公平對待7家
申請參與該案之民間廠商之原則，依據各申請人不符格式或有疑義的部分，要求提出補正或澄清，並於92年11月28日發函告知7家申請人所需補件或澄清的資料，遠
東聯盟於92年12月5日補正有關計次系統功能認證項目
文件，合於上開法令及招商文件之規定。
⑷遠東聯盟補正其計次系統功能認證文件，並無不符。且該招商文件之規定，對參與該案之7家廠商，均平等一
體適用，並無獨偏惠哪一申請人或遠東聯盟之情，本計畫之7家申請廠商，於92年12月23日及24日經甄審委員
會完成資格預審，評定該7家申請人均為合格申請人，
自無違反甄審公平、公正之問題。亦證遠東聯盟該一補正行為，係屬符合上開法令及申請須知之規定。
⑸該案遠東聯盟所採用之EFKON公司紅外線系統，遠東聯
盟已提出業經奧地利法院及我國駐奧地利文化辦事處及我國外交部認證之TUV公司認證文件。
⑹審標期僅須提出計次收費之系統功能認證文件，無須提出計程系統功能認證文件，此有申請須知第9.1.1節第1點規定，於審標期所提之系統功能，僅須符合計次收費之相關規範可稽（「多車道自由車流」功能認證文件則屬計程收費之規範）。依據申請須知第2.8.3節第9點規定，「多車道自由車流」商業運轉實績證明文件，並非該案必要之功能認證文件。因此，有關TUV奧地利公司
所提供有關EFKON「多車道自由車流」系統功能測試說
明文件，並非申請須知第2.8.3節第8點及第9.1.1節所
要求之申請文件。
⑺有關遠東聯盟所提出之TUV公司認證文件已符合招商文
件之認證要求：
①有關係爭認證文件，依我國駐奧地利代表處93年8月2日之文件驗證報告載：「a.駐外館處辦理外國文件驗證，職責僅在核對外國驗證機構簽章是否屬實，至文件內容則不在證明之列。b.本處於本年1月26日接獲
EFKNO公司申請文件認證後，即依照「駐外領務人員
辦理公證事務辦法」之規定，經審查並核對相關文件上奧地利外交部之鈐印及職官之簽字無誤後，予以加蓋本處章戳驗證並由領務人員簽章。c.本處留存原奧地利外交部照會本處之鈐印及職官之簽字以及本案文件影本範例如附件。d.為求證奧地利外交部之鈐印及職官之簽字是否確實無誤，本處已於93年7月26日接
獲外交部指示後於7月28日去函奧地利外交部查證。
」
②我國駐奧地利代表處於93年7月28日去函奧地利外交
部查證上開奧地利外交部之鈐印及職官之簽字是否確實無誤，經奧國外交部確認該部曾於93年1月23日認
證EFKON公司之文件，並以3240/2004之檔號存檔。
⒌參與該案之申請人是否具有「多車道自由車流」成功商業運轉之實績與實測驗證紀錄，並非申請時必須具備之申請文件，易言之，該證明文件並非於申請本計畫時之資格條件及必要條件：
⑴依招商文件投標須知2.8.3節「申請文件內容」第9點「系統設備商業運轉實績證明文件（無者免附）」及申請須知附件A「申請文件格式」說明10之7，該案之申請人若無系統設備商業運轉實績證明文件者，免附該文件。故系統設備商業運轉實績證明文件，並非申請時必需具備之申請文件，易言之，該證明文件並非於申請該案時之資格條件及必要條件。此一規定對所有參與本計畫之申請人均一體適用，並無獨惠某一特定申請人之情。
⑵招商文件並無規定該案申請人於招商截止日（即92年11月20日）即須具備多車道自由流之能力之規定。
⑶該案之系統查核驗證，依招商文件投標須知第9章「系
統功能查核驗證方式」規定，係依審標期、議約期、建置階段、營運階段而辦理。有關計程電子收費系統之查核驗證，依招商文件投標須知9.2節「建置階段查核驗
證規範」之5規定，係於轉換建置計程電子收費系統之
前2年內，始需完成計程電子收費測試系統查核驗證。
⑷該案招商文件若規定本計畫申請人於申請時即必須具有多車道自由車流之商業運轉實績證明文件，否則，其即無參與本計畫之資格，恐將有被認為是否涉及有技術綁標之嫌，恐亦有違反促參法擴大民間參與之立法目的及精神：
①依促參法第1條規定意旨，促進民間參與公共建設，
乃是促參法制定之目的之一，亦為其精神之一。該案既係依促參法所辦理之公共建設，自應以擴大民間參與為對象，若有涉及限縮民間參與之對象，諸如於招商文件若規定本計畫申請人於申請時即必須具有多車道自由車流之商業運轉實績證明文件，恐有違促參法擴大民間參與公共建設之精神及意旨。
②該案之核心精神為以營運為主軸，甄選最佳整體規劃之民間機構參與本計畫依該案招商文件申請須知1.5
節「聲明事項」及12.2節「甄審標準」與該案招商規劃成果報告1.3.1節「計畫推動原則」及1.3.2節「計畫推動構想」所述，該案係以「營運為主軸」之計畫導向，藉由民間參與，評選出「最佳整體規劃」（
The Best Total Solution）民間機構負責建置及營
運高速公路電子收費系統；亦即在評選「最佳整體規劃」及「不單選系統技術」之原則下，由民間機構自行選擇符合其營運策略及符合招商目的要求之系統技術參與競標，被告既不偏愛亦不排除任何收費系統技術，由甄審委員會依相關法令及招商文件規定，甄審出最優申請人。
⑸於論理上而言，該案申請人於該案招商截止日尚未具備多車道自由流之能力，亦不能因之即謂申請人於計程階段時其亦必無多車道自由流之能力，矧科技進步，不可以道理計，今日之不能，非表示明日之不能。更何況並無任何證據證明申請人於該案招商截止日尚未具備多車道自由流之能力，其於計程階段亦必無該能力。反之，於招商截止日前具備自由車道自由流能力者，亦未必符合該案建設以營運為主軸，甄選最佳整體規劃之民間機構參與該案之核心精神。
⑹該案之目的，依該案招商規劃成果報告第1.1節規定及
招商文件投標須知第3章第1點，係「使高速公路用路人可在不停車、不用現金與更有效率及安全環境下完成繳交通行費，高公局擬規劃推動高速公路電子收費計畫，以達增加收費站容量、縮短繳費時間、提高用路人便利及安全性、降低空氣污染等目標，並期藉由電子收費系統之建置營運，轉換實施計程電子收費，以實現用路人「走多少、付多少」公平計程收費之宗旨。另配合高速公路智慧化之發展，電子收費系統整體運作未來必須能整合而為電子收費暨交通管理（Electronic Toll &
Transportation Management, ETTM）系統，以奠基智
慧型運輸系統（Intelligent Transportation System,ITS）之應用」，申請人於招商截止日假設縱未具備多
車道自由流之能力，原告亦無任何證據足資證明申請人於未來階段必然根本無法達成該案建設目的。
⑺至於申請人是否具有於計程階段達成「多車道自由流」之能力，係屬甄審委員之甄審裁量職權或其判斷餘地之權限，具有高度之專業性及屬人性之評價行為，非原告或被告所能置喙。
⒍遠東聯盟於計次階段係採用DSRC系統（即遠紅外線系統），並非採用原告所稱之DSRC/VPS雙模系統，德國亦未宣告VPS系統之建置失敗：
⑴遠東聯盟於計次階段係採用DSRC系統，並非採用原告所稱之DSRC/VPS雙模系統，原告稱遠東聯盟於計次階段係採用該雙模系統，應請原告舉證。
⑵德國政府並未宣佈VPS系統失敗：
①德國VPS系統如何，與該案無關。
②德國政府亦未宣佈VPS系統失敗：
速通企業聯盟引用德國之音及CNN報導謂德國政府
已於93年2月17日正式宣布VPS系統失敗云云。
惟依網站上查得之93年2月29日德國政府宣布之訊
息，德國政府並未宣布VPS系統失敗：「德國政府
總理Gerhard Schroder與TollCollect公司代表於
柏林共同宣布達成協議繼續合約之進行」「德國總理表示德國無庸置疑需要1個符合最新科技且可靠
之收費系統」「德國總理表示政府以及與該案有關之相關公司均已相信這樣的系統已經在掌握之中，經整合為了此1目的而發展之技術後，將可建置1個超摩登之通行費徵收系統，而且不可以放棄這個機會」。「德國總理表示這1個為了成功而談之會談
造就了調整合約之協議」。「最遲在2005年1月1日前，系統將會第一階段啟用」。
依我國駐德代表處所蒐集德國高速公路電子收費系統資料，依該處93年7月28日德國093S0000000號致交通部函，於說明2明載：「德國政府基於重型卡
車易導致路面受損、開源及如何以施政引導使德國成為科技先驅國家等諸種考量下，決定對12噸以上卡車行駛高速公路收取導路使用費。並通過相關「重型車輛行駛聯邦高速公路區段使用費」（．．．）法案，該案並於2002年4月12日生效。德國「聯
邦交通、營建暨住宅部」（．．．）以主管機關身份，於2002年9月委託民間Toll Collect集團（由
戴姆勒賓士、德國電信及法國Cofiroute S.A.公司所組成），建造相關設備並負責其後之營運配套措施。該系統原訂2003年8月31日起啟用，惟因系統
設計複雜產生技術困難，以致無法如期進行。德國交通部與Toll Collect復商訂將運轉時間延至同年11月2日，亦無法實現，進而引起兩造之法律糾紛
。現雙方暫訂於2005年1月1日先引進功能較為有限之OBU1系統，2006年後再引入完整之OBU2系統。此外，德國交通部仍可能於2004年將該案訴諸仲裁法庭，訴請Toll Collect集團賠償因系統無法如期運作所減少之營收，該項求償金額可能高達40億歐元」。
③該案申請人所選用之系統，其系統技術方案是否符合國際技術發展趨勢之一致性，成熟運作可行性及整體安全性，依招商文件申請須知第12.5節規定，係屬甄審項目之一，且係屬於甄審委員裁量權之職權行使或屬於其判斷餘地範圍之權限，其甄審評分具有高度之專業性及屬人性之評價行為，參酌司法院釋字第319
號解釋意旨，各該甄審員之評分及甄審委員會之甄審結果，應受尊重，其他機關尚不得以其自己之判斷，代替甄審委員之評分及甄審委員所為之甄審結果。甄審委員之甄審部份，既非被告所得置喙，亦非原告所可恣意空指為違法。
⒎遠東聯盟所提出之財務規劃，並無原告所指明顯失真，故該甄審過程及決定顯有瑕疵云云之情：
⑴原告所稱德國建置VPS系統，花費如何如何云云，與該
案無關。故其以德國費用如何如何為前提因而謂「依遠東聯盟斤提之財務規劃，根本不可能完成VPS系統二階
段轉換之營運。可見遠東聯盟之財務計畫及投資金額應有嚴重低估或不實之情，亦根本不能完成該案摘商為達「全面計程」「多車道自由車流」電子收費系統之目的」云云，顯屬其臆測之詞。
⑵原告又稱遠東聯盟財務規劃中並未交代車內設備單元（即OBU）之成本負擔，不符招商文件第7.11.1節第2款之規定云云。但查：
①遠東聯盟所提投資計畫書第7冊第13章已規劃車內設
備單元係以DSRC為主，敘明裝機費用（依招商文件第7.11.1節第1點規定，有關車內OBU係採由用路人自願申請制，並無強制用路人必需安裝OBU之情形），至
於其定價策略則為提供DSRC進階型及VPS發展完成之
豪華型供用路人選擇（並非強制安裝），且將根據市○○○路人之需求不斷提供更適合的機種，經被告認定，該標準型OBU費用尚稱合理，DSRC進階型或VPS
發展完成之豪華型之OBU既供用路人選用（並非強制
安裝），已足可照顧用路大眾，其投資計畫書載明方式合於招商文件申請須知規定。
②遠東聯盟財務計畫書第8冊第1章P1-17中亦說明DSRC
進階型及VPS豪華型OBU之裝機費用：「VPS車內設備
單元之裝機費用將因功能模式不同而異，由用路人直接支付裝機點，若為新車，則毋需支付裝機費，開通設定作業費則與DSRC車內設備單元相同。」，故VPS
之OBU部分並未增加財務計畫中營運成本支出。
③有關VPS系統之車內設備單元，遠東聯盟本身並未生
產，遠東聯盟之銷售策略係授權其他廠商生產，由車廠與生產OBU廠商合作直接內建於新車中，遠東聯盟
則向新車車廠或OBU製造商收取權利金，有關該權利
金之收入，遠東聯盟亦已載明於其財務計畫書中。由於遠東聯盟並未生產或銷售VPS之OBU，故並無該一成本問題。遠東聯盟該VPS之OBU既無成本問題，因此原告稱德國相同的VPS之OBU在契約期間至少需1千萬顆
以上，合計至少需2千億之成本云云，顯屬臆測。因
此，其謂遠東聯盟未於財務計畫中明確交付此筆鉅額費用云云，洵不足採。
④有關VPS相關成本，遠東聯盟已將其列入投資計畫書
中，遠東聯盟投資計畫書第8冊第1章P1-9：「營運總部之工程經費可分為兩部分，主要部分為電子收費後端相關系統，包括金鑰管理、資料傳送、費率管理等12項營運系統及相關系統整合費用，這些系統將同時涵蓋DSRC及VPS功能」，故該聯盟之財務計畫已包含
VPS 系統建置成本支出。
⑤遠東聯盟之VPS相關資本支出已列入財務模型。VPS之前端扣款設備係利用既有的無線電信網路及DSRC執法系統；而後端所須之VPS伺服器及資料庫之成本均已
納入電子收費本業的中心設備之建置成本計算。
⑥遠東聯盟所提出之財務規劃呈現方式如何、及財務投資計畫書內容如何，係為甄審委員依招商文件投標須知12.3節評審項目「系統財務計畫書」之甄審裁量職權或判斷餘地之權限，具高度之專業性及屬人性，非原告或被告所得置喙。
⒏系爭甄審決定並未違反促參法第44條第3項後段規定「甄
審過程應公開為之」之規定：
⑴促參法第44條第3項規定之真意：
①促參法第44條第3項規定「甄審過程應公開為之」
，其所指之「公開為之」，參之行政程序法第1條規
定「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」，促參法上開「公開為之」之規定，意在「維護公共利益」，故其意應與行政程序法第1條規定之「公開」相同，乃
指資訊之公開而言，亦即，該甄審過程應如何為之，其作業程序為何，甄審之標準為何，評審之項目為何，時程方法為何，協商作業、可協商項目、協商時程、協商程序事項等為何，應予公開而言，並非如原告於申訴時所指謂：該「甄審過程應公開為之」係指「甄審過程進行之同時」即公開云云。
②依促參法第44條第3項授權訂定之甄審辦法第15條：
「甄審會會議紀錄，於甄審作業完成後公開」之規定，可證甄審會會議為使甄審委員能暢所欲言，不受任何干擾或壓力下辦理甄審，該甄審辦法第15條乃規定甄審會議會議紀錄，於甄審作業完成後公開之規定，益證原告於申訴時所稱「甄審過程應公開為之」應係指「甄審過程進行之同時」即公開云云之錯解。
③苟如原告所稱，促參法第43條第3項「第1項甄審委員會之組織，由主管機關定之，甄選委員會並有二分之一以上為專家學者，甄選過程應公開為之」，係指「甄選過程應同時公開為之」，則何以促參法不明白為此規定，反而規定為「甄選過程應公開為之」，基於立法者有意省略即視為有意省略及該促參法該條項之規定，足證促參法該條項所稱之「公開」，係指公開資訊而言。
④另依甄選辦法第16條規定：「甄審委員對會會議之決議有不同意見者，得要求將不同意見載入會議紀錄或將意見書附於會議紀錄，甄審會不得拒絕」，亦足使該甄選過程透明化，確保甄審過程及結果之公平性與公正性，以維護公共利益。益證促參法第44條第3項
後段規定之「甄選過程應公開為之」之真意，係指甄選過程之資訊公開，並非如原告於申訴時所稱之係指「甄審過程進行之同時」即公開云云。
⑵被告該甄審過程已公開為之，並無違反促參法第44 條
第3項後段之規定：
①促參法第44條第3項規定所稱之公開，其真意應係指
該甄審過程應如何為之，其作業程序為何，其甄審之標準為何；其評審之項目為何、其時程方法為何；其協商作業、可協商項目、協商時程、協商程序事項等為何，應予公開而言。對此，被告亦已公開於「徵求民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案招商文件第1部分申請須知第12章甄審計劃第12.1至12.6.3內，使申請或有意申請本計劃案之廠商知悉。
②行政院公共工程委員會為達促參法第44條第3項所定
甄審過程公開之要求，依促參法第44條第3項及同法
第56條之授權，訂定之甄審辦法與「促進民間參與公共建設法施行細則」，依該甄審辦法及該施行細則之相關規定，被告辦理民間參與公共建設之甄審作業應遵循以下事項：依法定方式設置甄審委員會及遴選甄審委員、甄審標準應於公告徵求民間參與之時1併公
告、評審期限依個案決定並應通知申請人、「申請案件之評決方法、評審項目、評審時程及甄審標準」應由甄審委員會訂定或審定後列於招商文件公告、應載明原公告內容得經協商後變更者、評審應由甄審委員會為之、甄審委員會應依申請人所提資格文件及公告所定應檢附之資料進行審查評選、評審階段應對申請人所提送文件辦理補正或澄清、完成評審後應公告綜合評審結果，並於甄審作業完成後，公開甄審會會議記錄，被告均是依此等法令公開辦理本計劃案。
③被告已依法令設置甄審委員會及遴選甄審委員共14人，並將評決方法（含合格之入圍申請人及最優與次優申請人之評決方式）、評審時程（含甄審流程及時程表）、協商作業（含可協商項目）、甄審標準及評審項目（含甄審項目名稱、甄審重點、配分等）等公開列於該招商文件第12章第12.1至12.6.3內並予公告，被告更於92年12月16日公開甄審委員之名單。
④甄審委員會評選合格之入圍申請人，已遵循「申請須知」規定閱覽投資計畫書、聽取簡報暨系統設備展示、進行投資計畫書及簡報內容口頭詢答，甄審委員會並依「申請須知」規定之評決方法評選。
⑤有關各申請人所提送本計劃案之所有文件，依甄審辦法第10條規定：「甄審會委員及參與評審工作之人員對於申請人提送之資料，除公務上使用或法令另有規定外，應保守秘密。評審作業完成後亦同。」，故對於7家申請參與本計畫案申請人所提送之所有資料，
包括投資計畫書，被告在法令上負有保密之義務，且亦遵照此法令辦理本計劃案的所有事項。然此係依法令規定之行為，難謂違反甄審過程公開為之之規定。⑥甄審之協商過程及內容，依甄審辦法第15條第5款規
定：「協商之過程及內容均應保密」，被告亦於92年11月19日以政字第0920028150號發布「專案機密維護計劃」乙份。故協商之過程及內容，被告依法令係應予保密，難謂違反甄審過程應公開為之之規定。
⑦甄選會議之會議紀錄，依該甄選辦法第15條規定「甄審會會議紀錄，於甄審作業完成後公開。」另依行政院公共工程會93年2月26日工程技字第09300072330號覆被告之函文載：「2、促參法所授權訂定之民間參
與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第17條所稱『甄審會會議紀錄』之內涵，及公布最優與次優申請人相關甄審結果之時點，均由各被告考量個案特性，合理規範，請本於權責自行決定。3、另貴局來函述及
委員個別評分表是否公開乙節，依慣例該部份係以秘密方式處理，原則可不公開，惟仍請貴局本於權責依前點原則辦理。」，故該甄審會議紀錄，於甄審作業完成後始能公開。惟此亦係依法令規定之行為，難謂違反甄審過程應公開之規定。
⑧被告就該甄審過程之相關資訊，均已依法令規定將之公開揭露，並無原告所指「甄審過程」未予公開之情，縱或有部分未公開，亦係依法令規定辦理。
⑨依行政院公共工程委員會前引93年2月26日工程技字
第09300072330號法說明2、3所載，可知公布最優與
次優申請人相關甄審結果之時點，係由被告依個案考量自行決定；另甄審委員個別評分表依慣例亦係以秘密方式處理，原則不公開。故原告稱被告不公開甄審委員評分乃係違反促參法第44條第3項甄審過程應公
開為之之規定云云，實無足取。
⒐行政院公共工程委員會駁回原告之申訴，其審議判斷應無適用法規不當之違法，對此部分，原告以被告為訴訟對象，顯有當事人不適格之問題：
⑴原告就行政院公共工程委員會駁回原告之申訴所為之該審議判斷，因該審議判斷非被告所為，其以被告為訴訟對象，應屬當事人不適格。
⑵依爭議處理規則第2條規定，參與公共建設之申請人，
對被告該案之申請及審核程序「認為違反本法及有關法令致損害其權利或利益者」，須於法定期限內以書面向被告提出異議，同規則第3條第1項第4款規定，異議應
具異議書，載明：「異議之事實及理由」。同規則第7
條及第8條規定，異議人對異議決定不服時，得提出申
訴。惟申訴之提出，亦有法定期間並申訴應具申訴書，申訴書應載明「申訴之事實及理由」之規定。異議及申訴，均有法定期間之限制，其異議及申訴均應具體表明其事實及理由，依此規定，堪認異議及申訴須具體表明其事實及理由，且受申訴及異議法定期間之限制，不得任意為之或擴張，否則，即係逾越該異議及申訴期間之規定，即非適法。原告於該申訴程序中，於93年4月9日申訴補充理由，始提出遠東聯盟採外之紅外線系統不符招商文件之功能規範與資格，其提出之投資金額及成本費用，明顯失真，違反招商文件之財務規劃，認被告尚有違反促參法第44條第1項規定云云，惟此部分未經向
被告提出異議，其逕為申訴，自不符該爭議處理規則第7 條之規定。該審議判斷為此認定，自無適用法規不當之情。
⑶促參法第44條第3項後段所謂之「甄審過程應同時公開
」之公開，係指於甄審作業完成前，甄審資訊之公開。該審議判斷認：「該條項甄審過程應公開為之意義於該法之施行細則及相關之子法均未予定義。該條項之解釋與適用，允宜審酌公共利益與參加甄審廠商之權益為衡平考量，並應參酌其子法之相關規定，為綜合判斷」，並認為：「本件由甄審辦法第17條：「甄審會會議紀錄，於甄審作業完成後公開之」規定可知，本法立法之真意，並非在於使甄審會議之發言及討論內容同步對公眾公開，其精神反而係在確保甄審委員於甄審會議場所能暢所欲言，並以其專業為廠商評分，不受外力干擾而盡其職責；甚且在慣例上基於明示其1排除其他之法律解
釋原則，對各委員之計分表亦均不對外公布，僅依法於作業完成後公布會議紀錄，以維護最大之公共利益；惟為兼顧參加甄審廠商之權益，乃於第17條明定甄審作業完成後應將會議紀錄公開，使參加甄審廠商得於作業完成後有審查及教濟機會。其次，甄審辦法第16條復規定：「甄審會委員對於會議之決議有不同意見者，得要求將不同意見載入會議紀錄或將意見書附於會議紀錄，甄審會不得拒絕」，其目的亦在確保甄審過程及結果之公平與公正；益見本法兼顧公共利益及參加甄審廠商權益之意旨」。「是以茲所謂『公開』，於甄審作業完成前，應指甄審資訊之公開而言。要言之，包含作業程序、甄審標準、評審項目、評審之時程、協商作業、可協商項目、協商程序、評分彙總表之名次總和計算方法及評審結果各參加甄審廠商之名次總和等事項公開；而非指於甄審會議進行時，必須以閉路電視對公眾或對廠商播映；亦非指對於甄審委員評定個別計分表必須捨棄慣例上之秘密處理方式而必須公諸於社會。本會93年2月26
日工程搬字第09300072330號函所稱：「委員個別評分
表是否公開乙節，依慣例該部分係以秘密方式處理，原則可不公開」亦同此意旨。從而，被告於甄審委員會召開委員會議進行之過程，未以閉路電視公開且未公開甄審會委員評定得分之個別計分表，並決定於甄審作業完成後，始公開會議紀錄，即無違反法令可言。又查，上開甄審辦法係依本法授權訂定之法規，業已依法送立法院備查在案，速通企業聯盟主張甄審辦法第17條逾越本法之授權範圍，應為無效云云，洵不足採」。
⑷行政院公共工程委員會乃為BOT案之主管機關，主管機
關於促參法施行細則及相關子法均未定義「甄審應公開為之」之情形，該主管機關因而綜合判斷，認為促參法第44條第3項後段規定之「公開」，係指於甄審作業完
成前，應指甄審資訊之公開，自無原告所指不符一般法律解釋之方法。
⑸原告稱該審議判斷以「促參法第44條第3項之立法精神
並非在使甄審會議同步對公眾公開，反係在確保甄審委員於甄審會議場所能暢所欲言，以其專業為廠商評分，不受外力干擾而盡其職責」云云。惟依行政院公共工程委員會之推論，豈非意謂甄審委員處在社會大眾得監督、檢視甄審過程整情形下，其專業即會消失殆盡，致無從秉其專業進行評分云云，實屬斷章取義，不當類比至明。蓋無論是否依如原告之主張：於甄審會議進行同時應以閉路電視公開，該甄審委員仍應受到社會大眾及輿論媒體之監督至明。
⒑有關原告請求賠償其因準備參與該案招商及異議所支出之各項費用及其利息部分：
⑴依促參法第47條、第48條規定，依促參法核准民間機構興建、營運之公共建設，不適用政府採購法，僅有在參與公共建設申請人與被告於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。故政府採購法其餘規定，於依促參法辦理之民間BOT案，並無準用之餘地。
⑵退一步言，假設縱依政府採購法第85條第3項之規定，
亦必係該「審議判斷指明原採購行為違反法令者」，廠商始得向招標機關請求償付準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。茲該審議判斷既未指明該案有何違反法令，且該案事實上亦無違反任何法令，原告提起該損害賠償請求，並非合法。
⑶原告所提出之支出費用明細表及轉帳傳票影本均係原告自行製作之私文書，並無任何證據可稽，被告否認其真正，矧原告亦無任何證據足證各該費用係與其準備投標、異議及申請有關（即關連性），且係因該等事由所支出之必要費用（即必要性），其請求自非合法。
⒒綜上所述，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
甲、程序方面：
一、本件被告代表人原為梁樾，起訴後變更為陳建宇，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查原告凌
航科技股份有限公司、茵普科技股份有限公司、錦華資訊科技股份有限公司、榮鑫實業股份有限公司、華利全來科技股份有限公司、華升上大營造事業股份有限公司、澳洲鈦爾電訊股份有限公司、華新電通股份有限公司係多數有共同利益之人，渠等選定凌航科技股份有限公司為當事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
三、查本計劃電子收費系統建置案係依促參法及其相關法令辦理，民間與參與之方式為促參法第8條第1款之模式，此有本計劃招商文件第一部分申請須知總則1.2節之規定可參。而依
促參法第12條第1項之規定：「主辦機關與民間機構之權利
義務，除本法另有規定外，依投資契約之約定；契約無約定者，適用民法事相關之規定」。由此可知本計劃案乃屬私經濟行為，被告機關92年12月24日作成以宏碁公司、遠東聯盟及台灣宇通公司為合格入圍申請人之甄選決定，性質上為將92年12月23日、24日甄選會議之結果通知原告等之事實行為，並非被告機關就公法上具體事件所為或決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政處分。而依行政訴訟法第6條第1項後段之規定提起確認行政處分違法之訴訟，須有行政處分存在為前提，是所必然。本件原告就被告請求確認上開甄審決定為違法，因該甄審決定並非行政處分，自不得提起確認違法之訴，原告此部分起訴，既非合法，應予駁回。
四、按本招商案之申請須知第1章第1、5節第8點規定，申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，應依據稱爭議處理規則辦理。次按爭議處理規則第30條規定，審議判斷視同訴願決定，並應附記如不服審議判斷，得於審議判斷書送達之次日起2個月內，向高等行政法院提起行政訴訟
。是依上揭規定，本招商案之甄選廠商如經審議程序仍不服審議判斷者，依法尚得提起行政訴訟。則本件異議決定自應視同行政處分，原告得循行訴訟法第6條第1項後段為提起確認訴訟之標的。
五、本件被告92年12月24日選出本計劃案三家合格之入圍申請人後，原告隨即於同年月26日向被告提起異議，並於93年1月
提出書面異議補充理由。惟因原告未按「民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則第3條之規定提出異議書，經
被告通知補正，原告於93年2月4日完成補正，再次以書面補充異議理由。惟依卷附原告於93年1月5日提出之異議書所載之異議請求為：(一)貴局 (即本件被告)所辦理之「民間參
與高速公路電子收費系統建置及營運」案甄審過程應予公開。(二)貴局所辦理之徵求「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案第一階段合格之入圍申請人之甄審結果應予撤銷。而其理由欄則質疑 (一)就違反促參法第44條第3項過程未「公開為之」之部分。（二）就未依規定進行資格預審部分。是以原告當時之異議僅請求被告公開本計劃甄審過程；撤銷宏碁公司、遠東聯盟及台灣宇通公司取得合格申請人資格之評審結果，重新辦理甄審及停止本計劃後續甄審程序並依規定進行資格預審而已。並未針對最終得標之遠東聯盟未依招商文件規定檢附「辨識交易正確率」之認證文件，隱匿該系統功能無法符合招商文件所要求之規範之事實；被告允許遠東聯盟於招商截止日後始提出其委託奧地利TUV就「
多車道自由車流」所為之測試報告，違反招商文件所定提送投標文件之截止期限；遠東聯盟所提出之投資金額及成本費用資料，明顯失真，違反招商文件之財務規範等情有任何異議之主張，此部分有無違法，既未為異議主張亦無就此為異議決定，當非本院所得確認之範圍。另被告為異議決定時除就「本計劃甄審過程是否依促參法第44條之規定公開為之」在理由欄加予說明，亦僅就被告已依「申請須知」之規定合併辦理資格預審及綜合評審；申請人所出具之財務報告無須就公司報表、附註製作人員之部分獨立地提交公證或認證，亦無須就所出具之信用證明文件再經公證或認證，故本計劃無停止甄審之必要而為決定。是以本院判斷該異議決定是否違法，自係就該決定針對異議所載明之事項是否違背法令而定。原告雖主張：「異議之標的，以異議之聲明或請求為判別標準，而非以支撐該聲明或請求之事實或理由為準，因我國異議、申訴與訴訟制度，乃為一環環相扣之制度，申請人如對主辦機關之甄審過程不服，則應於法定期間內提出異議，如不服異議決定者，即應於法定期間內提出申訴，再不服者，亦應於法定期限內提起行政訴訟。是以異議程序乃為攸關權利是否得加以救濟之爭訟程序的發端，換言之，無異議者即無申訴權，更無訴訟權。因此，申請人是否已於異議期間內提出異議？又異議標的之範圍應如何認定？即攸關申請人是否得訴請法院審判，以救濟權利之重要因素。由於異議與申訴階段之程序仍屬行政權之範圍，因此與其說該等程序是人民權利救濟之有效手段，倒不如說係提供行政機關內部自我審查與反省之機制，是以就其適法性監督，乃至人民權利救濟之有效性而言，實不能與司法機關對行政機關行為之審查程序相提並論。對於異議或申訴標的之範圍應如何認定，應考量異議與申訴制度在本質上與訴訟制度之差異，並參照前述異議、申訴與訴訟制度環環相扣之牽動情形後，妥為認定，方能於顧及行政機關內部自省之需求同時，仍能確保憲法上所保障人民之訴訟權利得以實現」云云。惟如依原告之主張，則只要原告提出異議，不論其異議之內容及範圍為何，被告對甄審及評決過程即須全面重新審查，此不僅將本件訴訟標的應確認之範圍過分延伸，其主張與上開本院所認甄審階段尚屬私法行為之見解亦相違背。且被告機關與申訴審議判斷機關及本院於處理或審理撤銷訴訟時，亦須因本於公益之考慮，或有可能為之，然如此又何須規定異議書必須載明異議理由？而依原告主張，在本件不僅對遠東聯盟，甚且另二在第一階段取得合格入圍申請人資格之宏碁公司、台灣宇通公司是否合法取得申請資格及其等所提出所有供甄審之文件亦須重新審查，當非設立異議制度之本意。是以被告就原告未於提起異議主張之部分，既無法作出處分或決定，本件並非撤銷訴訟，就該異議決定未提及部分本院即無從為違法與否之確認，合此敘明。
乙、實體方面：
一、本件原告主張被告未依法公開甄審過程，系爭甄審決定已違反促參法第44條第3項後段「甄審過程應公開為之」之規定
，屬違法之甄審決定，究其理由無非：
⑴按促參法第44條第3項後段之「公開」係指「甄審過程進
行之同時」即公開，非謂「甄審作業完成後」才公開，並且法條既已明言係「甄審過程」之公開，則甄審委員召開甄審會議之評分過程與內容自屬促參法第44條第3項後段
規定應予公開之範疇。蓋民間參與公共建設與國家之經濟發展、提升國民生活品質有密切關聯，唯有使不特定人得見聞甄審委員會之甄審過程，方能有效監督甄審委員會，防止其發生濫權或圖利特定人之弊端。是以，甄審委員就招商文件明列為甄審標準之評分項目如何評分，即有對社會大眾公開揭露之必要，然被告迄今為止，仍不公開甄審過程之全部內容，致該案之甄審過程如同黑箱作業，又落選廠商因對甄審過程及系爭甄審決定之理由一無所知，致實際上無從進行救濟，則依民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則所規定之異議、申訴等救濟途徑即形同虛設。
⑵查本招商案之甄審過程確有違法之處，業經行政院公共工程委員會以93年促字第093003號審議判斷確認在案，因原告在第一階段即合格之入圍申請人評決階段即未獲甄審，礙於異議、申訴時限，在未能掌握遠東聯盟實為不合格申請人之事證時，即不得不提出異議及申訴。如彼時被告即依法以公開方式進行甄審過程，則原告即得敘明被告之具體違法事證，惟正因本招商案之甄選過程係祕密進行，致遠東聯盟之申請資格實際上根本不符招商文件規定之情事，得以不被揭露，系爭之甄審決定確有重大明顯違法之瑕疵。
⑶行政院公共工程委員會依甄審辦法第17條「甄審會會議記錄，於甄審作業完成後公開之」規定，倒推解釋甄審辦法之母法即促參法第44條第3項後段「甄審過程應公開為之
」規定，並無使甄審會議同步對公眾公開之意，此等解釋乃不符一般法律解釋方法：按行政院公共工程委員會未探求促參法第44條第3項後段中「公開」之意義，卻依該法
之子法亦即甄審辦法第17條「甄審作業完成後公開」之規定，解釋促進民間參與公共建設法中所謂之「公開」僅指「資訊公開」，而棄置促進民間參與公共建設法本身之立法背景、說明與立法理由不論，無視甄審辦法第17條規定是否已嚴重牴觸促參法「維護公共利益」之立法精神及侵害申請人之救濟權。若依該案審議判斷此種解釋方法，則任一子法皆不可能構成逾越母法授權之情事，足證該案審議判斷以甄審辦法第17條規定解釋促參法第44條第3項後
段所規定「公開」之意，乃係本末倒置之作法。行政命令雖送達立法院備查，然立法院亦多未詳查，故縱使甄審辦法函送立法院時，立法院無表示任何意見，並不能反證甄審辦法即無逾越促進民間參與公共建設法授權之情事。
⑷姑且不論甄審辦法第17條是否有逾越母法授權之情事，行政院公共工程委員會自甄審辦法第17條「甄審作業完成後公開」規定，而引申：「促參法第44條第3項之立法精神
並非在使甄審會議同步對公眾公開，反係在確保甄審委員於甄審會議場所能暢所欲言，以其專業為廠商評分，不受外力干擾而盡其職責」云云。惟依行政院公共工程委員會之推論，豈非意謂甄審委員處在社會大眾得監督、檢視甄審過程之情形下，其專業即會消失殆盡，致無從秉其專業進行評分？目前科技發達，該案甄審委員會召開甄審會議時，仍得禁止外人進入會議場所，而僅需利用閉路電視等設備即可符合公開之規定，並保障甄審委員於評分之當時，不受外力之干擾，並且，因甄審過程之透明，將使各種外力不當介入或干擾無所遁形，得收嚇阻之效，實與保護甄審委員不受外力干擾之目的相符云云。
二、經查，本件甄審委員之資格及組成並未違反促參法第44條第3項之規定；另本件甄審並非在甄審過程「同時」公開為之
，而係於甄審作業完成後公開甄審會議紀錄之事實為兩造所不爭執，自堪認定。本件前因原告不服異議處理結果而提出申訴，就此部分申訴審議判斷駁回申訴之理由為：促參法第44條第3項規定：「第一項甄審委員會之組織及評審辦法，
由主管機關定之。甄審委員會委員應有二分之一以上為專家、學者，甄審過程應公開為之。」其中所指甄審過程應「公開為之」之意義，於該法之施行細則及相關之子法均未予定義。該條項之解釋與適用，允宜審酌公共利益與參加甄審廠商之權益為衡平考量，並應參酌其子法之相關規定，為綜合判斷。本件由甄審辦法第17條：「甄審會會議紀錄，於甄審作業完成後公開之」規定可知，本法立法之真意，並非在於使甄審會議之發言及討論內容同步對公眾公開，其精神反而係在確保甄審委員於甄審會議場所能暢所欲言，並以其專業為廠商評分，不受外力干擾而盡其職責；甚且在慣例上基於明示其一排除其他之法律解釋原則，對各委員之計分表亦均不對外公布，僅依法於作業完成後公布會議紀錄，以維護最大之公共利益；惟為兼顧參加甄審廠商之權益，乃於第17條明定甄審作業完成後應將會議紀錄公開，使參加甄審廠商得於作業完成後有審查及救濟機會。其次，該甄審辦法第16條復規定：「甄審會委員對於會議之決議有不同意見者，得要求將不同意見載入會議紀錄或將意見書附於會議紀錄，甄審會不得拒絕」，其目的亦在確保甄審過程及結果之公平與公正；益見本法兼顧公共利益及參加甄審廠商權益之意旨。是以，茲所謂「公開」，於甄審作業完成前，應指甄審資訊之公開而言。要言之，包含作業程序、甄審標準、評審項目、評審之時程、協商作業、可協商項目、協商程序、評分彙總表之名次總和計算方法及評審結果各參加甄審廠商之名次總和等事項之公開；而非指於甄審會議進行時，必須以閉路電視對公眾或對廠商播映；亦非指對於甄審委員評定個別計分表必須捨棄慣例上之秘密處理方式而必須公諸於社會。本會93年2月26日工程技字第09300072330號函所稱：「委員個別評分表是否公開乙節，依慣例該部分係以秘密方式處理，原則可不公開」亦同此意旨。從而，主辦機關於甄審委員會召開委員會議進行之過程，未以閉路電視公開，且未公開甄審會委員評定得分之個別計分表，並決定於甄審作業完成後，始公開會議紀錄，即無違反法令可言。又查，上開甄審辦法係依本法授權訂定之法規，業已依法送立法院備查在案，申訴人 (即本件原告)主張甄審辦法第17條逾越本法之授權範
圍，應為無效云云，洵不足採。是以行政院公共公程委員會本於主管機關之職權就上開法條所謂「公開」加予闡述綦詳，其是否違背法律授權原則，本院本得依法加予審查，自不待言。
三、查，促參法第44條第3項規定所稱之公開，其真意應係指該
甄審過程應如何為之，其作業程序為何，其甄審之標準為何；其評審之項目為何、其時程方法為何；其協商作業、可協商項目、協商時程、協商程序事項等為何，應予公開而言。對此，被告機關亦已公開於「徵求民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案招商文件第一部份申請須知第十二章甄審計劃第12.1至12.6.3內，即將之公開於該招商文件第68頁至77頁，使申請或有意申請本計劃案之廠商知悉。申訴審議判斷機關即行政院公共工程委員會為達促參法第44條第3
項所定甄審過程公開之要求，依促參法第44條第3項及同法
第56條之授權，訂定之「甄審辦法」與促參法施行細則，依該甄審辦法及該施行細則之相關規定，主辦機關辦理民間參與公共建設之甄審作業應遵循以下事項：依法定方式設置甄審委員會及遴選甄審委員、甄審標準應於公告徵求民間參與之時一併公告、評審期限依個案決定並應通知申請人、「申請案件之評決方法、評審項目、評審時程及甄審標準」應由甄審委員會訂定或審定後列於招商文件公告、應載明原公告內容得經協商後變更者、評審應由甄審委員會為之、甄審委員會應依申請人所提資格文件及公告所定應檢附之資料進行審查評選、評審階段應對申請人所提送文件辦理補正或澄清、完成評審後應公告綜合評審結果，並於甄審作業完成後，公開甄審會會議記錄，此參諸促參法第44條第1項與第3項、甄審辦法第3條至第5條、促參法施行細則第40條第2項與第5款、促參法第44條第2項、促參法施行細則第22條第1項第1
款、甄審辦法第3條第2項第1款與第2款、第12條與第13條、第14條、第13條第5項及第17條等規即明。本件被告機關已
依法令設置甄審委員會及遴選甄審委員共十四人，並將評決方法、評審時程、協商作業、甄審標準及評審項目等公開列於該招商文件第12章第12.1至12.6.3內即該招商文件第68頁至77頁並予公告，此外，被告機關更於92年12月16日公開甄審委員之名單。其後甄審委員會評選合格之入圍申請人，已遵循「申請須知」規定閱覽投資計畫書、聽取簡報暨系統設備展示、進行投資計畫書及簡報內容口頭詢答，甄審委員會並依「申請須知」規定之評決方法評選。有關各申請人所提送本計劃案之所有文件，依該「甄審辦法」第10條規定：「甄審會委員及參與評審工作之人員對於申請人提送之資料，除公務上使用或法令另有規定外，應保守秘密。評審作業完成後亦同。」，故對於7家申請參與本計畫案申請人所提送
之所有資料，包括投資計畫書，主辦機關在法令上負有保密之義務，且亦遵照此法令辦理本計劃案的所有事項。然此係依法令規定之行為，難謂違反甄審過程公開為之之規定。至於甄審之協商過程及內容，依甄審辦法第15條第5款規定：
「協商之過程及內容均應保密」，被告機關亦於92年11月19日以政字第09200028150號函發布「專案機密維護計劃」乙
份，故協商之過程及內容，被告機關依法令係應予保密，亦難謂違反甄審過程應公開為之之規定。而本件甄選會議之會議紀錄，依該甄選辦法第15條規定「甄審會會議紀錄，於甄審作業完成後公開。」另依行政院公共工程會93年2月26日
工程技字第09300072330號覆主辦機關之函文，其說明二、
三明載：「二、促參法所授權訂定之「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」第十七條所稱「甄審會會議紀錄」之內涵，及公布最優與次優申請人相關甄審結果之時點，均由各主辦機關考量個案特性，合理規範，請本於權責自行決定。三、另貴局來函述及委員個別評分表是否公開乙節，依慣例該部份係以秘密方式處理，原則可不公開，惟仍請貴局本於權責依前點原則辦理。」，故該甄審會議紀錄，於甄審作業完成後始能公開。惟此亦係依法令規定之行為，難謂違反甄審過程應公開之規定。
四、至於原告於異議時質疑被告未依規定命申請人提出經認證或公證之財力證明文件及針對各公司報表、附註製作人員之部分及各該票據交換中心或受託查詢之金融機構進行公認證而進行資格預審部分，異議決定於理由欄業已說明：依「申請須知」第10頁第2章2.7.3節「財力資格證明文件」及「申請須知」第9頁第2章第2.7.1節「一般規定」第2點之規，明述申請人應提供會計師簽證之財務報告，出具簽證之會計師其簽證經公證或認證。上開規定並未如原告所主張凡撰寫財務報告中任一報表、附註之相關人員其用印或報表內容皆應經認證或公證；而依據中央銀行法第32條之規定，票據交換業務為中央銀行法定職權之一，台灣票據交換所處理存款不足退票紀錄等票信資訊，無論退票紀錄由台灣票據交換所提供或由一般金融機構提供，皆屬受中央銀行委託辦理票據交換業務，依行政程序法第2條第3項之規定，於該業務範圍內，受託行使公權力之台灣票據交換所視為行政機關。復按「申請須知」第9頁第2章第2.7.1節一規規定: 「出具證明書者
為中華民國政府所屬之機關時，其所出具之證明文件無須認證。」故「申請須知」第10頁至第11頁第2章第2.7.4節所列之「信用證明資格文件」，申請人無須再提交中華民國公證人之公證或認證等語。其係就上開原告質疑之財務報告範圍、應否「公、認證」信用資格證明文件是否合乎規定，依據相關法令為適當之闡述及說明，當無違法可言。
五、綜上所述，被告機關就該甄審過程之相關資訊，均已依法令規定將之公開揭露，並無原告所指「甄審過程」未予公開之情，縱或有部份尚未公開或無法公開，亦係依法令規定辦理。而所謂「公開」相對於「不公開」即甄審之過程保密，以致該甄審是否合法，申請人無從得知，是「過程公開為之」非必即指「過程同時公開為之」，如解釋為「甄審之過程，申請人可取得充分之資訊以判定甄審是否合乎相關法令及招商文件之規定。」較為妥適。本計劃之甄選過程及結果之合法性既非顯有疑義，異議決定認無停止甄審之必要，亦不違法。從而原告訴請確認被告93年2月20日業字第0930003357
號之異議決定為違法之部分為無理由，其合併請求被告賠償參與本件招商及異議、申訴所支出之各項費用合計20,342,
748元及自起訴狀送達被告翌日起依年息百分之五計算之利
息之部分自亦無所附麗，均予駁回。
六、又提起確認行政處分違法之訴訟，自應以作成該行政處分之機關為被告，方為當事人適格。本件原告訴請確認行政院公共工程委員會93年4月14日促字第930002號之審議判斷為違
法，惟起訴時並未以該機關為被告，則縱獲勝訴之判決，對該機關亦不生效力，原告對被告提起此部分之訴，自屬欠缺權利保護要件，亦無理由，併予駁回。
據上論結，本件原告之訴一部分為不合法，一部分為無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第3項前段，判決如
主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　　12　　月　　15　　日第二庭審判長法 官　鄭忠仁
法 官　黃秋鴻
法 官　林育如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日書記官　簡信滇