臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

宗淑媛律師

被告

經濟部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國93年5月25日院臺財訴字第0930085005號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告未經申請許可，於民國92年12月18日在苗栗縣苗栗巿文山段142地號後龍溪河川區域內採取土石，經經濟部水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局查獲，被告以原告違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款、第93條之4及第93條之5規定，以93年1月29日經授水字第09320228120號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元，限於93年2月25日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，並沒入使用之大貨車1部。原告不服，以華源營造有限公司（以下簡稱華源公司）向苗栗縣政府標得苗栗巿外環道第3期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構第2期工程，其係華源公司所僱用之司機，依該公司工地主任林銀雄指示前往前揭工程工地駕駛大貨車進行作業，無從得知華源公司是否取得許可，其並無故意過失，且未經檢察官偵結起訴，竟遭處罰鍰；貨車非其所有，並無長期繼續扣留必要，卻遭扣留及沒入，違反比例原則云云，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張

甲、原告主張：

㈠按行政罰係針對違反法規義務或行政程序之行為而為之非難手段，課罰之對象亦以行為人為限。原告係受僱於華源公司之怪手司機，並受公司指示駕駛公司所有之大貨車施做本件工程，法律地位上，僅屬華源公司之使用人而已，則倘原告受公司指示之施做行為有何違反義務或違規行為之情事，其違反之行為人應為華源公司，而非原告，詎被告未察，逕以原告為處分課罰對象，已有不當。

㈡訴外人華源公司於92年間向苗栗縣政府標得「苗栗市○○道第3期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構第2期工程」後，於92年12月間僱請原告至工地駕駛公司所有之大貨車，進行施工作業。原告之工作內容，依現場工地主任林銀雄之指示為：配合挖土機之作業，將工地現場挖出之土石，裝載至工地附近堆置，日後回填時，再將該土石運至回填現場使用。工作數日後，因工地挖出之土石方數量甚鉅（超過2千立方米以上），堆置在工地附近，影響車輛之行進及機具之作業，並有妨礙水流之虞。工地主任林銀雄為解決此問題，並慮及依工程合約施工規範，挖取後應為回填之土方，其大小有1定之限制，直徑超過10公分以上之砂石及廢雜物均不得回填，乃決定向離工地最近之久豐砂石場租用設備分離砂石，亦可分散部分砂石之堆置問題。92年12月18日上午，原告見工地附近已堆置過多砂石，即將砂石運至對面之久豐砂石場。但因砂石場無人在場，原告無法卸下砂石，又聯絡不到工地主任林銀雄，正不知如何處理時，每日固定在河川地附近巡邏之警察忽然駛入，指原告盜採砂石，並誣指久豐砂石場內現場原來堆置之約80立方米砂石亦為原告等人所盜採堆放，除將原告移送苗栗地檢署偵辦外，並通知被告所屬水利署第二河川局人員對原告課罰。

㈢行政罰以行為人具有故意或過失為責任條件（參見司法院釋字第275號解釋），原告依華源公司指示而施做之工程地點，係華源公司向苗栗縣政府標得之工程範圍以內地區，並未逾區施工，亦非未經許可擅自採取河川砂石。且原告僅為受僱於華源公司之工人，日領微薄薪資，於華源公司指示工作之時，又如何能查悉或得知華源公司是否業已取得許可、或施做有無違反規定？換言之，原告僅係為升斗小計而靠勞力維生之工人，依公司之指示做工而已，何況，該件工程係華源公司向苗栗縣政府投標承攬，外觀上，自係屬於合法工程，則原告對於做工是否即有違規違法乙事，根本無從知悉，亦無法判斷，主觀上自無任何明知而仍違犯之故意，或有何應注意能注意而不注意之過失。詎被告竟引水利法第92條之2規定，課罰原告100萬元罰鍰，顯然有誤。

㈣按水利法第78條之1第3款係規定：河川區域內採取或堆置土石，應經許可始得為之。被告既自認「苗栗市○○道路第3期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構第2期工程確經本部許可」，則承包商華源公司僱工在該工地挖方及堆置挖出之土方俾日後供回填使用，屬工程施做所需要，且現場又有業主苗栗縣政府委託之設計及監造單位虹橋工程顧問有限公司不定時派員在場監督，業主苗栗縣政府承辦該項工程業務之技士謝國昌並有到場查看，自無違反水利法第78條之1第3款之規定。原告受僱主承包商華源公司指示在現場載運堆置挖方之土石，自亦無違法之可言。

㈤被告雖謂其所屬水利處於許可本件工程時，曾要求苗栗縣政府「工程施工期間材料機具臨時放置不得妨礙水流，開挖之土石不得外運」，且工程施工規範亦明定，工程係為填土工程，河川內砂石僅作就地整平，不得外運云云。惟查原告僅係受承包商華源公司僱用，在工地現場駕駛公司所有之貨車載運堆置挖方之土石而已，對被告水利署91年1月4日經（90）水利字第0908200399號致苗栗縣政府函及本件工程施工規範之內容一無所知，且現場又有業主苗栗縣政府委託之設計及監造單位虹橋工程顧問有限公司不定時派員在場監督，原告何可能隨便懷疑僱主華源公司之指示違反工程施工規範，而不依其指示執行？再者，原告僅係單純受僱在工地現場駕駛公司所有之貨車載運堆置挖方之土石一項工作而已，依公司指示載運即可，又非向承包商華源公司承包工程，何可能向僱用人華源公司要求查看工程施工規範！被告指：「本案係屬填土工程，理應由外面載運土石至施工範圍內填築，然原告依林銀雄君指示，將河川區內土石載運至河川區外之久豐砂石場堆置，即使無故意，亦顯有過失」云云，顯與情理有違！

㈥再，被告併引行政執行法第36條規定，將原告駕駛之上開大貨車1台扣留，併引水利法第92條之5規定，予以沒入處分。唯：

⒈行政執行法第36條固規定行政機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制，其即時強制方法並包括對物為扣留。但，即時強制應限於為阻止犯罪或危害發生或避免急迫危險，而有即時處置必要之情形，始得為之，若其急切情形一旦消失，自無再予援引而繼續限制或妨害人民權益餘地；而況，行政執行亦不得違反比例原則，逾越執成執行目的之必要限度（參見行政執行法第3條）。本件被告所屬之水利署第二河川局，自92年12月18日起，即扣留該台大貨車，迄今仍未肯發還，倘謂此種扣留車輛方式於其查獲之時，對於防止所謂盜採砂石之犯罪或避免急迫危害，具有急切且必要性，但及時將其扣留並施離或驅離現場使無法在該處繼續作業即可，一旦完成此種驅離，其急切情形即顯然消失，更無再繼續長期予以扣留之必要，被告竟援引此規定繼續予以長期扣留不放，自係適用法規不當，並違反比例原則。

⒉又，水利法第93條之5，固賦予主管機關得裁量沒入違規行為人使用之設施或機具，但主管機關裁量權之行使，應符合比例原則，亦即應符合適當性、必要性、及衡量性，而不得過度，否則即屬恣意而欠缺合法性。茲本件原告係受雇華源公司並承公司指示做工，而施做內容亦為華源公司合法承做苗栗縣政府之工程，此與盜採砂石犯罪集團擅自濫採或盜採之情形迥然不同，且究竟原告有無所指違反水利法行為之事證尚不明確，並尚在苗栗地方法院檢察署偵查當中，於負責調查犯罪事證之司法檢察官尚未偵結起訴、並認定原告確有違反水利法行為之情形下，被告即逕自作出沒入機具之處分，顯然已違反比例原則。更何況，該機具並非屬原告所有，而屬華源公司所有，被告竟作出對原告沒入機具之處分，亦顯屬處分對象不適格，違誤之至。

㈦再依被告答辯書所述：「查原告於河川區域內未經許可採取土石之行為，因嚴重破壞河川生態環境及危害橋樑、河防構造物安全」云云，足證水利法第78條之1第3款所指之「採取土石」，應係指將土石採取運離河川區域做其他使用，致有破壞河川生態環境及危害橋樑、河防構造物安全之虞而言。本件工程工地主任林銀雄係因工地挖出之土石方數量已鉅，堆置在工地附近，影響車輛之行進及機具之作業，並有妨礙水流之虞，且挖出後應為回填之土方，又須加以分離過濾始得回填，始指示原告將土石運至久豐砂石場處理，日後還須運回工地回填，並未指示原告將土石外運移作他用，自未違反水利法第78條之1第3款規定。原告依其指示執行，自亦無違反禁止規定或作為義務之可言。

㈧綜上，原告依華源公司指示將砂石運至久豐砂石場堆置，目的在過濾處理後再運回供回填使用，並非要移作他用。警方移送原告等人違反水利法及竊盜部分，業經台灣苗栗地方法院檢察署檢察官為不起訴處分。原處分及訴願決定委屬違誤，並難令人甘服，爰懇祈　鈞院鑒核，並賜准撤銷原處分及訴願決定，庶保權益為禱。

乙、被告主張：

㈠依水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土石，應經許可始得為之，其有違反者，應依同法第92條之2第7款規定處新臺幣100萬元以上5百萬元以下罰鍰。另依同法第93條之4及第93條之5規定，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，並得沒入行為人使用之設施或機具。

㈡原告陳述理由：「按行政罰鍰係針對違反法規義務或行政程序之行為而為之非常手段，課罰之對象亦以行為人為限。原告係受僱於華源公司之怪手司機，並受公司指示駕駛公司所有之大貨車施作本件工程，．．．其違反行為人應為華源公司，而非原告．．．」及「．．．行政罰係以行為人具有故意或過失為責任條件，原告依華源公司指示而施做之工程地點，係華源公司向苗栗縣政府標得之工程範圍以內地區，並未逾區施工，亦非未經許可擅自採取河川砂石．．．於華源公司指示工作之時，又如何能查悉或得知華源公司是否業已取得許可或施作有無違反規定？．．．該件工程係華源公司向苗栗縣政府投標承攬，外觀上，自係屬於合法工程，則原告對於做工程是否即有違規違法乙事根本無從知悉，亦無法判斷，主觀上自無任何明知而仍違犯之故意，或有何應注意能注意而不注意之過失」一節，說明如下：

⒈查苗栗市○○道路第3期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構第2期工程確實經本部水利署許可，惟規定土石不得外運，且工程施工規範亦明定，工程係為填土工程，河川內土石僅作就地整平，不得外運，有本部水利署91年1月4日經（90）水利字第0908200399號函及苗栗縣政府93年3月23日府工土字第0930028565號函可稽。

⒉本案原告及陳建勝依系爭工程工地主任林銀雄指示，將系爭工程範圍之河川區域內土石載運至河川區域外之久豐砂石場內堆置，數量估約80立方公尺，外運土石事實明確，顯有共同分擔該違法行為之意思，並經原告於取締紀錄簽名捺印在案，有本部水利署第二河川局取締紀錄及苗栗縣警察局竹南分局92年12月19日刑事案件報告書可稽，故原告、林銀雄及陳建勝均為該違法採取土石之共同行為人，殆無疑義。

⒊本案如前所述係屬填土工程理應由外面載運土石至施工範圍內填築，然原告依林銀雄指示將河川區內土石載運至河川區域外之久豐砂石場堆置，即使無故意，亦顯有過失，且其亦無舉證證明自己無過失，依司法院釋第275號解釋：「．．．應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失。於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」即應受罰，不因其係受雇人而可免責，本部所為處分，並無不當。

㈢原告陳述理由：「被告併引行政執行法第36條規定，將原告駕駛之前開砂石車1台扣留，併引水利法第93條之5規定，予以沒入處分。．．．本件原告係受雇華源公司並承公司指示做工，．．．究原告有無所指違反水利法行為之事證尚不明確，並尚在苗栗地方法院檢察署偵查當中，於調查犯罪事證之司法檢察官尚未偵結起訴，並認定原告確有違法水利法行為之情形下，被告即逕自作出沒入機具之處分，顯然已違反比例原則。更何況，該機具並非屬原告所有，而屬華源公司所有，被告竟作出對原告沒入機具之處分，亦顯處分對象不適格．．．」一節，查原告於河川區域內未經許可採取土石之行為，因嚴重破壞河川生態環境及危害橋梁、河防構造物安全，為避免原告利用貨車再進行河川區域內之違法行為，本部水利署第二河川局爰依行政執行法第36條規定，將該機具先予以強制扣留，本部再依水利法第93條之5規定及本部水利署沒入設施或機具作業要點第2點第4款之裁量基準（附卷第8頁至第12頁）予以沒入，並無違反比例原則；又本部處以沒入機具之處分係屬行政罰部分，與刑法竊盜罪或水利法第94條之1規定之特別刑法之處罰條件及目的不同，原告既已違反上開規定，即應受罰，不以檢察官認定有無違反水利法之刑責規定而得排除之。至原告主張其使用機具為華源公司所有，因其未提出相關證明文件，本部無法據以判識；更何況系爭工程為華源公司向苗栗縣政府所承攬，施工現場發生未經許可採取土石之情事，顯見該公司有故意或重大過失，本部依法所為之沒入機具處分並無不當。

㈣綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，爰請判決如被告之聲明，以維河防安全。

理由

一、按河川區域內採取或堆置土石，應經許可；違反者，處10 0萬元以上5百萬元以下罰鍰；主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；並得沒入行為人使用之設施或機具；分別為水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款、第93條之4及第93條之5所規定。

二、查原告在苗栗縣苗栗巿文山段142地號後龍溪河川區域內採取土石外運，為經濟部水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局於92年12月18日查獲等情，為兩造所不爭執，並有經濟部水利署第二河川局執行違反水利法現場取締紀錄及現場位置圖等影本附原處分卷足憑，自堪信為真實；被告據以認定原告未經申請許可，於河川區域內採取或堆置土石之違章行為，以原告違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款、第93條之4及第93條之5規定，以93年1月29日經授水字第09320228120號處分書處原告罰鍰100萬元，限於93年2月25日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，並沒入使用之大貨車1部，其論事用法，固非無據。惟查：

㈠依被告水利署91年1月4日經（90）水利字第0908200399號函及苗栗縣政府93年3月23日府工土字第0930028565號函，可知苗栗市○○道路第3期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構第2期工程係被告水利署許可，惟規定土石不得外運，且工程施工規範亦明定，工程係為填土工程，河川內土石僅作就地整平，不得外運。有被告水利處及苗栗縣政府函影本各一紙在卷可稽。而原告在苗栗縣苗栗巿文山段142地號後龍溪河川區域內採取土石外運，為經濟部水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局於92年12月18日查獲，固為原告所不爭執；然揆諸台灣苗栗地方法院檢察署檢察官93年度偵字第23號不起訴處分書，其理由欄第2點謂「‧‧。再被告甲○○雖受林銀雄指示，載運一車次砂石前往張東模之久豐砂石場堆放，而為警查獲，惟依被告甲○○、林銀雄所述，甲○○僅係一受僱於林銀雄之工人，且全案經查亦未查得甲○○知悉本案砂石不得外運，而有與林銀雄共同盜取砂石犯意聯絡等情事，是甲○○所為，堪認係在不知情之情況下，受林銀雄指示將砂石外運，難謂其有不法所有之竊盜犯意。‧‧。」等語，原告因而獲不起訴處分。是被告以本件原告依系爭工程工地主任林銀雄指示，將系爭工程範圍之河川區域內土石載運至河川區域外之久豐砂石場內堆置，故原告與林銀雄均為該違法採取土石之共同行為人云云，尚嫌率斷，自不足採。

㈡另依經濟部水利署第二河川局執行違反水利法現場取締紀錄所載，挖採地點係苗栗市○○道路第3期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構第2期工程工區範圍內，係華源公司向苗栗縣政府標得之工程範圍以內地區，原告並未逾區施工，且原告僅為受僱於華源公司之工人，於華源公司指示工作之時，又如何能查悉或得知華源公司是否業已取得許可、或施做有無違反規定；況該件工程係華源公司向苗栗縣政府投標承攬，外觀上，自係屬於合法工程；是以原告主張其受林銀雄指示工作，無從知悉所從事者有違規情事，根本無從知悉，亦無法判斷，主觀上自無任何明知而仍違犯之故意，或有何應注意能注意而不注意之過失，應可信實。

三、綜上所述，原處分以原告於92年12月18日未經確認採取土石許可內容及不得外運之規定，即依華源公司工地主任林銀雄君指示將挖取土石外運至河川區域外顯有過失之認定與事實不符，原告據以指摘，於法尚非無據。則原處分既有違誤之處，訴願決定未予糾正，亦非妥適。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，即屬有理，爰由本院予以撤銷。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　鄭　小　康