臺北高等行政法院判決

原告

阿羅哈客運股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

吳永發 律師

訴訟代理人

蔡步青 律師（兼送達代收人）

被告

交通部公路總局

代表人

陳晉源（局長）

訴訟代理人

楊政雄 律師

　　　　　　成介之　律師（兼送達代收人）

上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國92年12月29日交訴字第0930000207號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告從事公路汽車客運業務，其所屬如附表所示共96輛營業大客車，於92年8月至10月間，分別遭被告機關所屬監理所稽查小組及台北市政府監理處人員舉發下列違章事實：

⑴該等96輛營業大客車有「在駕駛座上方內高未達185公分加裝座椅」之事實。

⑵此等加裝座椅之事實出於原告之作為。

⑶此等作為涉及「擅自變更車輛規格」之違章，違反汽車運輸業管理規則第19條第5款之規定，而應依公路法第77條第1項之規定加以處罰。上開舉發人員因此填製作成共96張違反汽車運輸業管理事件通知單，且代被告機關作成共96件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處原告罰鍰新台幣（下同）9,000元（96張罰張共計864,000元）。【註】：⑴公路法第79條：

①公路用地使用之申請程序、使用限制、設置位置及監督管理等事項之規則，由交通部定之。

②公路規劃基準、修建程序、養護制度、經費分擔原則及管理等事項之規則，由交通部定之。

③專用公路申請之程序、修建養護之監督管理、禁止、限制及廢止等事項之規則，由交通部定之。

④公路經營業投資申請程序、修建、營運、移轉應遵行事項與對公路經營業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、限期改善或勒令停業之要件等監督管理事項之規則，由交通部定之。

⑤汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。

⑵汽車運輸業管理規則第1條：本規則依公路法第79條規定訂定之。

⑶汽車運輸業管理規則第19條：汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守左列規定：1、不得載運違禁物品。

2、不得與同業惡性競爭。

3、不得有欺騙旅客或從事不正當營利行為。

4、不得有玷辱國家榮譽妨害善良風俗之行為。

5、不得擅自變更車輛規格。

6、不得拒絕公路主管機關為安全管理所召集舉辦之訓練或講習。

⑷汽車運輸業管理規則第137條：汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。

⑸公路法第77條第1項：汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。原告不服上開96件行政處分，而提起訴願，但遭駁回，而提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：原告聲明：求為判決撤銷不利於原告部分之原處分及訴願決定。被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：原告主張之理由：

㈠原告並無違法變更車輛規格之行為：

⒈緣本件被告機關所爭執者，無非以依被告所轄監理機關辦理原告所屬系爭營業大客車領牌營業時駕駛座上層未裝設座椅，與系爭營業大客車遭檢舉違規當時之情形不符，有「違規裝設座椅」之事實，遂遽認原告違反汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款「變更車輛規格」規定，並依公路法之規定處罰之。

⒉惟查系爭營業大客車係由被告機關所轄之監理所依88年及89年間出廠當時道路交通安全規則（下稱道安規則）第39條附件6之標準，經監理機關檢驗合格並領取牌照在案。依道安規則第39條附件6之規定觀之，全無「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」之類此規定，故原告系爭營業大客車均符合法令規定，並無違法變更車輛規格之行為。

㈡原告系爭營業大客車車身均依原廠設計，並依原廠規範裝置座椅，部分並經車輛測試研究中心審核通過，均未違反汽車運輸業管理規則之規定：次查，依交通部之函令，89年1月1日後出廠之營業大客車始須由「財團法人車輛測試研究中心」認證，原告系爭營業大客車分別於88及89年間出廠，因此分為下列二種情形：

⒈89年1月1日前出廠之部分系爭營業大客車：毋須由ARTC認證，惟掛牌營運前均依原出廠車輛之規格配置。因此原告所屬系爭營業大客車駕駛座上方層原本即設計有活動式可拆卸座椅，有無拆卸均未違反法令規定，與「變更車輛規格」無關。

⒉89年1月1日後出廠之部分系爭營業大客車：係由ARTC認證，依被告所提被證5號「安審（89）字第1827號審驗合格證明」及被證6號「安審（92）字第1101號審驗合格證明」所示，其中被證5號「大客車內部配置圖（車型名稱：CD-SC01-10）」（原證8號）及被證6號「大客車內部配置圖（車型名稱：CD- SC01-04）」（原證9號），均明確標示駕駛座上方確有設置座椅。

⒊依前所述，原告系爭營業大客車於駕駛座上層裝設座椅均符合交通部規定之安全檢驗標準，並經車輛形式安全檢測及審驗合格，取得安全審驗合格證明書，足證原告並無變更車輛規格之行為。

㈢我國法令並未禁止駕駛座上層裝設座椅或未達185公分禁止裝設座椅之規定：再查，綜觀我國公路法、汽車運輸業管理規則及道路交通安全規則之規定，均無明文規定駕駛座上層禁止裝設座椅，或未達185公分禁止裝設座椅之類此規定。被告自知於法不合，遂另提出被證3號行政函釋及被證4號內部會議紀錄以為處罰依據，惟查：

⒈被告機關提出之被證3號係77年做成之行政函釋，於行政程序法公佈施行後2年內，從未以法律規定或以法律明列其授權依據，依行政程序法第174條之1之規定，應為無效之行政命令，無庸置疑。

⒉被告機關另提出之被證4號係1內部會議紀錄，與行政程序法規定之法規命令及行政規則要件不符，無法規命令或行政規則之法效性，不得對外拘束人民。

⒊如被告機關援用被證3號及被證4號為處罰依據，自屬違法。

㈣駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅之要求既於法無據，亦非細節性技術性之行政規則，更非所謂人民已同意遵守之「行政慣例」：

⒈駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅之要求於法無據，已如前述。被告機關雖改口辯稱：「此一車輛規格要求，不但屬交通專業技術之問題，亦有其公共安全上之顧慮，故交通部特別召開會議，彙集各方意見後做成決議，進而由交通部公路總局轉知各區監理所，俾憑辦理（見被證7號）。故『駕駛座上層未滿185公分處，不得設置座椅』之規定應屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，均屬行政機關之行政規則制定裁量之範疇。」等語云云。

⒉惟對照道安規則附件6之規定即知，關於營業大客車之車身規範舉凡走道、內高及椅距等無不規定鉅細靡遺，惟獨「駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅」此「規定」竟屬於「細節性、技術性次要事項」而無法律保留原則之適用，顯屬無稽，遑論被證7號係77年做成之內部會議紀錄，已違反行政程序法關於行政規則之形式要件及第174條之1應以法律明列其授權依據之規定，如被告機關援用被證7號為處罰依據，已屬違法。

⒊不惟如此，由被證7號之內容亦可得知不僅當時各與會單位意見並不一致，決議內容亦僅為「『暫時』仍依目前執行有關規定辦理」，對外均無法拘束性，監理機關是否皆以此無法源依據之決議內容辦理，顯有疑問；矧人民既無從得知，該決議即非所謂人民已同意遵守之「行政慣例」。原告亦否認知悉該決議，遑論同意配合遵守此違法決議。

㈤被告機關以「交通專業技術」及「公共安全」為由違法禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬：

⒈被告機關雖辯稱此一車輛規格要求屬交通專業技術問題，惟禁止之標準為何？由何交通專業機構認定？俱無科學數據佐證，但憑被告機關閉門會商後率爾認定，原告實難干服。反之，系爭營業大客車均經德國及瑞典原廠專業工程師親自來台監督認證，車身規格均符合國際安全標準。

⒉事實上綜觀各國雙層或高層大客車之車輛規格，駕駛座上層裝設座椅均為常態，從無影響「公共安全」之顧慮，有原證10號可稽，93年2月27日修正之道安規則第39條及第39條之1更已規定駕駛座上方得設座椅，故原告對於被告機關之無理要求自難茍同。

⒊再查綜觀近年車禍肇事原因，以「駕駛不當」及「未保持行車安全間距」等駕駛個人因素居多，有原證11號高速公路年報交通事故分析及台北市列管交通事故概況為證，被告機關以「公共安全」為由禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯無實證。被告苦無法律依據處罰原告，竟無限上綱「公共安全」，以「會議決議」方式禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬。

㈥被告機關應對系爭營業大客車於監理機關當初檢驗合格並領取牌照時駕駛座上層確未裝設座椅負舉證責任：退萬步言，倘依被告機關所言：「若該車輛於取得行車憑證後，改變原公路監理核可之車輛形式，即屬『變更車輛規格』」，被告機關應對監理機關88及89年間檢驗合格並領取牌照時之車輛形式與遭檢舉時之車輛形式不符之處、監理機關當初於檢驗合格並領取牌照時是否曾明確要求系爭營業大客車駕駛座上層不得裝設座椅，及系爭營業大客車於當時駕駛座上層確未裝設座椅等事實負舉證責任。

㈦綜觀本案，實係被告機關做出事實及引用法律違誤之處分，為自圓其說，竟以法未規定之所謂「駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅」為憑，率爾處罰。惟原告系爭營業大車均依法檢驗並請領牌照在案，並無所謂「變更車輛規格」之違法行為，故被告主張顯無理由。被告主張之理由：

㈠本件法律依據：本件原告違反汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款，而依公路法第77條規定處罰之：

⒈按公路法第77條第1項前段規定：「汽車或電車運輸業，違反第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新台幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」同法第79條第5項又規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照... 等事項之規則，由交通部定之。」

⒉次按汽車運輸業管理規則第19條第5款又規定：「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應付管理責任外，其營運應遵守左列規定：... 五、不得擅自變更車輛規格。」同規則第137條復規定：「汽車運輸業違反本規則者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」

⒊本件中原告所屬如附表所示96輛營業大客車，於駕駛座上方未滿185公分處設置座位，顯已擅自變更車輛規格，被告機關依法裁罰，並無違誤。

㈡本件原告確有變更車輛規格：

⒈按所謂「車輛規格」，係指車輛欲取得公路監理機關核發之行車許可憑證前，經公路監理機關依相關規定確定之車輛各部分型式，此一車輛型式，即成為日後該車輛使用行駛道路之車輛規格。因此，所謂「車輛規格」，係指各該車輛「領牌時」之車輛規格而言，應無疑義。

⒉而若該車輛於取得行車憑證後，改變原公路監理核可之車輛型式，即屬「變更車輛規格」。而依道路交通安全規則第23條第1項規定：「汽車... 座位... 如有變更，均應向監理機關辦理登記。」

⒊在本案中，原告所屬如附表所示之車輛，於取得牌照前，經過公路監理機關之檢驗時，於駕駛座上方未滿185公分處並未設置座位，則於被告所屬機關舉發時，駕駛座上曾卻涉有二張大型座椅，顯已變更車輛規格。

㈢原告所屬如附表所示車輛於領牌檢驗或定期檢驗時，於駕駛座上方未滿185公分處並未設置座位：

⒈查交通部路政司發佈77、03、01路臺監字第02231號函（參被證3號、被證7號），故自此後，公路監理機關對於大客車領牌或定期檢驗時，會要求「內高未達185公分者，不得設座位。」原告抗辯其所屬如附表之車輛，當初領牌檢驗時，未有此一規格要求，純屬強辯。此觀交通部92、8、13交路字第0920008325號函中，對於「加強大客車安全管理改進措施」會議記錄中，說明三（三）駕駛座上層內高未達185公分違規加設座椅一節，亦可證之此一規格要求已行之有年。

⒉又自88年起，公路監理機關採行ARTC認證，任何大客車取得牌照前，須繳驗車輛型式安全審驗合格證明，其中車輛座位配置圖中，駕駛座上方確實未設置座位。此亦可證明，公路監理機關確實要求此一車輛規格。

⒊另為證明公路監理機關確實此一規格要求，業經原告請求傳訊證人陳永峰到庭說明，證明監理機關對於所有大客車領牌檢驗時，皆依前開77年行政命令之規定要求內高未達185公分者，不得設座位，是以，原告主張被告從未要求此一規格，並非事實。

㈣對於「駕駛座上層未滿185公分處，不得設置座位」之要求乃屬技術性與細節性之規定，無法律保留原則之適用：

⒈查前開交通部路政司發佈77、03、01路臺監字第02231號函對於「駕駛座上層未滿185公分處，不得設置座位」之規定，乃屬行政規則，應無疑義。又按此車輛規格之規定，影響所及，僅有汽車運輸業者，並非涉及公共利益之重大事項，自屬低密度之法律保留事項，行政機關應有其制定行政規章之自由形成空間。

⒉此一車輛規格要求，不但屬交通專業技術之問題，亦有其公共安全上之顧慮，故交通部特別召開會議，彙集各方意見後作成決議，進而由交通部公路總局轉知各區監理所，俾憑辦理（被證7號）。故「駕駛座上層未滿185公分處，不得設置座位」之規定應屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，均屬行政機關之行政規則制定裁量之範疇。

⒊綜上，前開要求車輛規格之行政規則，係為執行公路法對於汽車運輸業者營運應遵守事項與對汽車運輸業之限制、禁止等事項（公路法第77條第5項規定參照），僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋理由書參照）。是以，原告主張此一規定有法律保留原則之適用，顯有誤會。

㈤本件被告機關就原告數個違規行為，分次予以處罰，並無違誤：

⒈按公路法第77條第1項前段規定：「汽車或電車運輸業，違反第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新台幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」準此，若汽車運輸業只要有一違規行為，公路機關即得依本條前段處以罰鍰，且得依照不同之數個違規行為，分次處罰。至於是否要給予「吊扣牌照」、「停止營業」、「吊銷牌照」或「廢止營業執照」等處分，則由公路機關按期情節再予處理。

⒉是以被告機關對於本件原告數個違規行為分次處罰，應無違誤；且被告機關對於原告如此多之違規行為，應已屬情節重大，但仍無另行給予吊扣牌照等之處分，對於原告而言，裁量並無過當。

理由

壹、兩造爭執之要點：本案原告從事公路汽車客運業務，其所屬如附表所示共96輛營業大客車，經被告機關認定有以下之違規行為，而對之加以課罰（針對每輛車之違規各處9,000元）。

㈠該等96輛大客車在向被告機關所屬各公路監理機關申請「行車許可憑證」；並提供車輛實體交由公路監理機關之承辦公務員檢查時（檢查之目的在確定該等車輛符合安全行駛之基本要求），其車輛實體之內部座位配置顯示，每輛車之駕駛座上方內高未達185公分處均未加裝座椅。

㈡而被告所屬各公路監理機關在決定是否給予「行車許可憑證」時，上開「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處未加裝座椅」之結構特徵，是發給「行車許可憑證」之必要條件（意取得「行車許可憑證」者，其車體內部一定要具備此一結構配置特徵。但即使具備此一結構配置特徵，仍然未必一定能取得「行車許可憑證」，因為還有其他要求）。所以上開96輛車輛均在「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處未加裝座椅」之實體結構下取得「行車許可憑證」。

㈢而被告機關要求營業大客車「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處未加裝座椅」之要求，其法規範來源可能無法求諸嚴格意義底下之實證法（法律、法規命令或行政規則），但卻是被告機關行之多年之慣例，而且被告機關所屬下級機關公路監理處之承辦公務員與受檢之車主均知悉此項規範要求，並對之有法之確信（意即被告機關認為此項行政慣例已取得習慣法之地位），另外此等事項屬於細節性、技術性之事項，依「層級化之法律保留」理論，上開法規範針對其所處理之事項，得通過「形式法治國原則」之檢驗，而為適格之法規範（即具有「規範適格」）。

㈣另外以上法規範之規範目的則在防止車禍發生時，駕駛座乘客所可能面臨的安全風險。

㈤但事後被告機關於92年8月至10月間隨機檢查上開96輛車輛，結果卻發現原告已將該96輛之內部車體結構予以改造，均在駕駛座上方內高未達185公分加裝座椅。

㈥被告機關因此認定原告此等作為構成以下之違章而依公路法第77條第1項之規定，按違章之次數（即一車一改裝違章行為）各別予以處罰。

⒈改裝行為本身違反汽車運輸業管理規則第19條第5款之規定。

⑴按「汽車運輸業管理規則」為一法規命令，其母法為公路法第79條（同規則第1條參照）。

⑵而公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之」。

⑶汽車運輸業管理規則第19條第5款則規定「汽車運輸業除...外，其營運不得擅自變更車輛規格」。

⒉違反汽車運輸業管理規則第19條第5款規定內容之法律效果，依汽車運輸業管理規則第137條之規定，應由主管機關依公路法第77條第1項之規定為舉發。而舉發結果之處理，公路法第77條第1項規定：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」

⒊所以被告機關即依應公路法第77條第1項之規定，按原告違規之車輛數量計算其違規次數而加以處罰。原告對上開96次裁罰處分則表不服，主張：

㈠原告並無違法變更車輛規格之行為存在，因為從沒有任何法規範要求「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」，所以原告也不可能有違規行為存在。

㈡另外被告機關所謂之法規範，原告否認知悉其其規範內容（意即否認上開行政慣例已取得習慣法之規範地位）。

㈢被告機關上開「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」實質上也無法確保行車安全。

貳、本院之判斷：本案所涉爭點，其基本觀念的釐清：

㈠在此首先應指明，被告所屬各公路監理機關在決定是否給予「行車許可憑證」時，以「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處未加裝座椅」之結構特徵為發給「行車許可憑證」之必要條件，這件決策本身，並不須實證法之明文，原告謂此項要求違反「法律保留原則」云云，其主張並非正確，這可以從二個觀點來說明：

⒈車體之行車安全性涉及專業判斷，不宜採「準則原則」，而應由專業人員視各申請車輛之實際結構，本諸專業而為判斷。其間縱使基於行政一體與平等原則之考量，讓主管機關有制定某些通案性之「專業檢查規則」的必要，但並不因此而限制主管機關在個案中發現安全缺失而否准核發「行車許可憑證」之權限。

⒉另外當主管機關在為核發「行車許可憑證」而驗車時，若其已經下達有關車體結構應如何配置之指令，而受驗車主也已經同意遵照此一項指令行事以後，此一指令內容實際也構成發給「行車許可憑證」條件之一部，事後不得再任意否認該條件對規制作用為爭執（車主如果不同意此一條件，應在核發之始即出具保留意見，並為此行政爭訟）。

㈡接著則須指明，原告對本案中之各項主張，在說理過程中似乎刻意將「事實」與「法律」予以混淆，本院在此有必要予以逐一澄清如下：

⒈上開有關「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處不得加裝座椅」之要求是否具有「法源」基礎，是法律適用問題。而被告機關在核發「行車許可證」時，有無提出此一指令，要求原告遵守，則屬事實認定問題。

⒉如果被告機關提出上開要求，且經原告遵守（即原告受檢當時並未出具保留意見），事後其再在駕駛座上方裝上座椅，即有「變更車輛規格之客觀行為」存在，這是「事實」問題。而此等客觀行為是否違法，則屬法律適用問題。在上開法理基礎下，本院認定原處分違法，其所持之理由：

㈠首先在法律適用之層次上，本院認為作為本案裁罰法規範基礎之公路法第77條第1項之規定，其處罰對象是「汽車或電車運輸業者」，而不是單一車輛之各別違規人。而且所規範之違規事實有刑法上「持續犯」或「集合犯」之特質，是對多數之違章「動作」為統括式之單一評價，而認定為單一之違章行為，並在此基礎下決定反應手段（裁罰效果之選擇），茲說明如下：

⒈按公路法第77條第1項之規定內容如下：汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照

⒉從其條文之構成要件結構觀察，其所在意者不是各別車輛的違規，而是重在對「汽車或電車運輸業」之整體管制，管制內容並不限車體結構一項而，已還包括「申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與限制、禁止事項」，乃是對運輸業者之全面管制。

⒊再從其法律效果觀察，其效果從最輕之「處新臺幣罰鍰」，一直到「吊扣、吊銷違規營業車輛之牌照」，甚至可以「暫停運輸業者營業活動之一部或全部」，最嚴重者甚至可以「廢止其汽車運輸業營業執照」及「吊銷全部營業車輛牌照」（等於是剝奪營利事業之營業活動權利，如同自然人之死刑一般）。而且這些不同種類之處罰可以同時對同一違章行為諭知。

⒋在此構成要件與法律效果之結構下判斷，立法者顯然是要求主管機關對運輸業者違反公路法第79條之違章行為為單一整體之評價，進而依違章情節輕重，依同一法條下所揭示之法律效果，做出單一選擇。

㈡而被告機關卻違反上開裁罰規範之規範意旨，而以單一車輛之違規狀態，加總計算違章行為數目，並一筆處以9,000元之罰鍰，這樣的處罰方式並不能真正達成上開法規範之行政管制目標（如果違規之車輛高達96輛，顯示違章情節很嚴重，為何採取更有效之管制手段，例如「吊扣、吊銷違規營業車輛之牌照」或「暫停運輸業者營業活動之一部或全部」等等），是以被告在本案中之法律適用方式是否符合規範本旨，實有斟酌之餘地。

㈢縱令假設被告機關上開之法律適用方式可以被勉強接受，則在本案中即須探究被告機關在發給行車許可證時是否曾以「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處未加裝座椅」之結構特徵，作為發給「行車許可憑證」之必要條件。而這是一個事實認定問題，原、被告間均將此一爭點置於法律適用層次來討論（例如從法源論之角度討論規範適格之問題），依上所述，實無必要，本院在此爰不再贅言。

㈣針對上述事實爭點，依舉證責任分配法則之通說（即「規範說」），應由被告機關負客觀證明責任（如果調查結果事證仍屬不明，其不利益歸被告機關負擔）。而被告機關對此並不能為適當之證明，爰說明如下：

⒈被告機關對此待證事實之證明，主要是引用：

⑴交通部路政司發佈之77、03、01路臺監字第02231號函（被證7號）。

⑵交通部92、8、13交路字第0920008325號函（被證4號）。

⑶自88年起，公路監理機關採行ARTC認證，在認證過程中提出「車輛座位配置圖」中，駕駛座上方確實未設置座位。

⑷證人陳永峰在本院作證時之證詞。

⒉但查：

⑴上開交通部路政司路臺監字第02231號函與交通部交路字第0920008325號函純屬行政機關之內部文件，並不能證明已對外宣示，並為原告所知悉。

⑵原告所言「在公路監理機關採行ARTC認證，依認證過程提出『車輛座位配置圖』顯示，駕駛座上方確實未設置座位」一節，事實上與原告所提之被證5號（車型名稱為CD-SC01-10）及被證6號（車型名稱為CD-SC01-04）之圖示不儘符合，依上開二圖示顯示，原告該二種車型上方均有安置小座椅。而以現行大客車車輛高度而言，只要駕駛座上方有座位，一定會低於185公分。

⑶證人陳永峰本身即為被告機關之公務員，立場之公正性易受質疑，而且其證稱：「依一般監理機關之驗車作業慣例，都會要求駕駛座上方185公分處不能設置座椅，這項慣例為各監理機關所熟悉與遵守」等情，仍然不是對待證事實（即上述96輛車驗車時之現況）直接為證明，證明力亦較薄弱，何況還與上開『車輛座位配置圖』不盡一致。

⑷是以上各項證據資料仍無從使本院確信上開待證事實為真正。

㈤從而被告機關指「原告在系爭96輛大客車申請『行車許可憑證』時，其每輛車之駕駛座上方內高未達185公分處均未加裝座椅，等到取得『行車許可憑證』後，才擅自變更車輛規格，在駕駛座上方加裝座椅」一節，顯然無法證明為真正，原處分依上開理由而對原告作成本案96件之裁罰處分，於法亦有未洽。

㈥不過在此仍須說明者，本案原告上開96輛大客車在申請「行車許可憑證」時固然已在駕駛座上方裝置座椅，但其座椅為雙排小座椅，而本案查獲時，上開座椅已換成單一大座椅，則其表示原告仍有變更車體內部規格，而此等變更是否符合汽車運輸業管理規則第19條第5款所稱之「擅自」變更車輛規格，其事證仍屬不明，有必要將全案發回被告機關重新調查事實及適用法律，以另為適法之決定。【註】：按大客車在取得「行車許可憑證」以後，如對車體有所變更，未必都構成違反汽車運輸業管理規則第19條第5款之違章行為。因為汽車運輸業管理規則第19條第5款之規定本身有其規範保護目標。因此必須這些變更，違反原來許可條件之安全性考量，以致其變更與原來許可之規範目的有衝突者，方能構成汽車運輸業管理規則第19條第5款所稱之「擅自」變更。換言之，微小而對安全性無影響之變更，並不受汽車運輸業管理規則第19條第5款之管制。是以被告機關在重為決定是否為裁罰時，除了須考慮可否分別按車輛來加以處罰外，還須一併說明哪些變更，相對於原來之許可，構成原先許可規範之實質違反。

參、綜上所述，本件原96件裁罰處分，其在法令適用上尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並發回被告機關依本院上開表示之法律見解重為決定。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長 法 官 張瓊文