臺北高等行政法院判決

原告

請問廣告股份有限公司

代表人

甲○（董事長）

訴訟代理人

莊乾城律師

複代理人

莊明翰律師

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

林姿瑛律師

複代理人

許富雄律師

上列當事人間因違反廣告物管理辦法事件，原告不服內政部中華民國93年8月18日台內訴字第0930004128號訴願決定， 提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告於民國（以下同） 92年3月間去函交通部臺灣區○道○○○路局北區工程處查閱該路兩側樹立廣告禁限建範圍距離，經該處以92年 4月10日北工字第0920003684號函覆後，原告於92年 6月間委託林志瑞建築師向被告所屬工務局申請於桃園縣大園鄉○○段埔心小段1476地號土地（以下簡稱系爭土地）大型樹立廣告物，再於92年 8月間向被告所屬工務局建管課陳情，請准予核發原告於系爭土地申請大型樹立廣告物、雜項執照。就原告申請准予核發雜項執照部分，被告所屬工務局以92年9月1日桃縣工建字第092E011619號函覆原告：「…二、因大型樹立廣告物（Ｔ霸）對高速公路沿線景觀有重大影響，本縣為審慎辦理此類廣告物之建築許可以維護國門觀瞻，懇請貴公司暫緩申請建造（雜項）執照。」而否准其申請案。原告就此行政處分未為何行政救濟，而告確定。嗣原告於92年11月間以同一事由向被告之代表人乙○○縣長、黃哲鍾議員陳情，請准予核發原告於系爭土地申請大型樹立廣告物、雜項執照。就原告申請准予大型樹立廣告物部分，被告以92年12月24日府工建字第0920262016號函覆原部分，被告以92年12月24日府工建字第0920262016號函覆原告：「…二、本府工務局依『地方制度法』第19條第1項第6款、『建築法』第97之3條、『廣告物管理辦法』第8條等相關規定，為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，對於高速公路兩側廣告物（T-BAR） 之申請案，目前暫以勸導緩建為原則。」而否准其申請案。原告就被告否准核發雜項執照及否准大型樹立廣告物部分均不服，提起訴願，惟內政部僅就原告申請准予大型樹立廣告物部分決定「訴願駁回」，就原告申請准予核發雜項執照部分，未作何訴願決定，原告遂就此二部分併向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、被告應許可原告於桃園縣大園鄉○○段埔心小段1476地號設置大型樹立廣告物並核發雜項執照。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。叁、兩造爭點：被告所屬工務局92年9月1日桃縣工建字第092E011619號函覆原告否准申請准予核發雜項執照，原告未為何行政救濟，而告確定，原告得否再以同一事由向被告申請、行政爭訟？被告考量原告申請大型樹立廣告物之設置地點及招牌大小，認有93年7月23日廢止前之廣告物管理辦法第8條第2款及第3款規定情事，而以92年12月24日府工建字第0920262016號函覆原告否准申請大型樹立廣告物，有無違法？

一、原告陳述：

㈠、程序部分：

１、訴訟標的：

⑴、訴之聲明第 1項之訴訟標的：行政訴訟法第4條第1項（撤銷訴訟）。

⑵、訴之聲明第 2項之訴訟標的：行政訴訟法第5條第2項（為特定內容之行政處分之訴訟）。

２、原告提起訴願之疑義：

⑴、本案請求之前，原告曾於92年 8月19日向工務局陳情，申請准予設置廣告物及雜項執照，工務局則回函：「懇請貴公司暫緩申請建造雜項執照」云云，原告再向被告陳情，請求准予設置廣告物及雜項執照，被告則函覆說明工務局函並無不符，原告遂就被告之函示意旨（包括該函所引之工務局否准核發雜項執照之函）即就廣告物之設置及雜項執照之核發，提起訴願，應無疑義。

⑵、就工務局函原告依行政程序法第98條第3項規定於1年內提起訴願應無不符。

３、原告之原請求包括「廣告物之申請」及「雜項執照」之請求：92年11月原告對被告之原請求為：「請准予核發『申請大型樹立廣告物』、『雜項執照』」，是包括「廣告物之申請」及「雜項執照」之請求。

４、原處分就「雜項執照」併為處分：

⑴、被告92年12月24日府工建字第0920262016號原處分是回覆上揭原告之請求：該函說明一、載明：「復請問廣告股份有限公司92年11月25日陳情書」云云，是對上揭原告陳情為處分，當包括對原告「廣告物之申請」及「雜項執照之請求」一併為處分。

⑵、該函主旨謂：「有關貴公司陳情本府儘速開放高速公路兩側『廣告物申請「乙案」』，復請查照」云云，用語為：「廣告物申請『乙案』」，而非謂「廣告物之申請」，原告之請求案包括「廣告物之申請」及「雜項執照之准予核發」二事，該函主文既陳明：為回覆原告陳情之「案件」，當指「廣告物之申請」及「雜項執照之請求」。

⑶、該函說明二、援引該府雜項執照核發單位「工務局」對於廣告物之申請案之處理原則為處分理由，並援引建築法第97之3條相關規定，故被告之處分包括對「雜項執照」乙事。

⑷、由被告未就原告92年11月請求之雜項執照之核發另為處分，亦可知：於被告92年12月24日之原處分已一併處分。

⑸、被告於訴願答辯書併就該機關「雜項執照之否准」處分，說明其理由：

①、被告訴願答辯書理由第3點第3至7行述：「惟本府工務局依…未許可該公司本案之『建築許可』（即雜項執照）。『本府』本於地方制度法第19條第6款第2目授予之自治權限，所為『否准』（即對雜項執照核發之處分）係為…符合行政行為之合目的性。」云云，即係說明對雜項執照核發所為處分之理由，併援引該機關工務局之理由為據，是可知被告所為否准處分，實包括對建築許可（即雜項執照核發）與工務局為相同認定及處分。

②、被告訴願補充答辯書一、理由及法令依據：㈠內亦說明該府工務局依據「廣告物管理辦法」第 8條規定未許可訴願人本案之「建築許可」（即雜項執照之許可），於㈡說明被告依「廣告物管理辦法」及「地方制度法」得作裁量云云，當亦係就雜項照之申請及廣告設置許可併為處分。

③、被告93年 2月19日府工建字第0930024444號函謂：「檢送…請求本府核准大型廣告物『雜項執照』申請事件案」、93年3月19日府工建字第0930046720號函謂： 「檢送…請求本府核准大型廣告物『雜項執照』事件案」、93年 4月21日府工建字第0930079222號函主旨謂：「檢送…申請大型廣告物『雜項執照』事件訴願案」，亦可知被告亦認原告係就雜項執照處分一併提起訴願。

５、訴願決定就雜項執照併為決定：

⑴、訴願決定理由第 1項下除援引廣告物管理辦法外，併援引建築法第97條之3及禁建限建辦法等有關「雜項執照」 之規定，亦可見「雜項執照」為該訴願決定審查範圍。

⑵、訴願決定書第2頁倒數第6行至第3頁第1行理由第2項第3行認定：「查依原處分機關之…答辯書及補充答辯書內容…，可知訴願人之申請並未違反『建築技術規則』及『公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法』之規定。」是可知該訴願決定就有無違反「雜項執照」之相關「建築」規定為認定。

⑶、訴願決定第3頁第1行至第10行則認：因有廣告物管理辦法規定情事，而否准申請「案」（包括設置許可及雜項執照之請求），是就雜項執照之請求併作成決定。

⑷、訴願決定機關（內政部）未就雜項執照之請求另為決定，亦可知於訴願決定已併為決定。

⑸、內政部函送本院訴願卷資料之「案卷目次表」「案由」項，第1、2、6、7分別列「檢送…申請大型廣告物『雜項執照』事件訴願案」、「有關…『設立廣告物』乙案提起訴願」、「檢送…核准大型廣告物『雜項執照』申請事件案」、「檢送…核准大型廣告物『雜項執照』申請事件案…」云云，亦可知訴願機關內政部係就「廣告物申請乙案」併就原告「雜項執照」之申請及原處分為訴願審理。

㈡、實體部分：

１、原告欲設置之廣告物符合相關建築法令：

⑴、被告自承原告欲設置之廣告物：「經台灣省建築師公會桃園縣辦事處審查符合建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法等相關建築法令。」

⑵、設置地點亦「不」在「禁止設置廣告物管制線」範圍（管制線在50公尺內），原告之申請不僅符合建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法之規定，尚符合「為免影響高速公路行車安全」之高公局92年 4月10日北工字第0920003684號函示禁止設置廣告物管制線之規定，可證被告稱：為維公共安全或高速公路行車安全云云之不實。是原告之申請符合相關法令規定之限制。

２、被告否准之主要理由為上級機關要求查緝違規樹立廣告物所致（被告93年 2月16日訴願答辯書理由欄第4、5點以內政部及交通部函示及監察院糾正件數，主張其係為配合政策而為云云），惟：

⑴、該等上級指示是為加強取締不法及廣告物犯濫情形，被告就合法申請者均不准設置，矯枉過正，有行政程序法第7條第3款採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡之不法。

⑵、查緝不法應針對不合法設置者，不能因噎廢食，對合法申請者予以暫緩處分反影響合法申請人權益，亦不能因取締行動影響正當申請人權益。

３、被告雖援引法條抽象規定謂：為維公共安全、交通安全及國門觀瞻云云，但：

⑴、原告已依相關限制規定申請設置，無違相關限制規定。

⑵、原處分係謂：「對於高速公路兩側廣告物之申請案，目前『暫』以『勸導緩建』為原則」，按如有違反廣告物管理辦法第 8條第2、3款規定，依該規定效果為「不得設置」，不應有「暫時」問題，亦不應有「勸導緩建」（為「得予建築」而予勸導），原處分顯非認「不得設置」，非屬廣告物管理辦法第 8條第2、3款規定情形，是被告否准原告之請求為無理由。

⑶、且原處分所引工務局函意旨為：「懇請暫緩申請」，非不准申請或駁回申請，如有礙公共安全、行車安全或有礙觀瞻，何「暫」緩「申請」之有？原處分內容亦謂以「勸導」「緩」建為原則云云，與有礙公共安全、行車安全或有礙觀瞻之「不准」申請不同，被告現之辯稱因有不准事由而否准云云，實不可採。

４、按：

⑴、行政程序法第4條規定： 「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。

⑵、行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」

⑶、行政程序法第7條規定： 「行政行為，應依下列原則為之︰

一、採取之方法應有助於目的之達成。…」

⑷、行政程序法第8條規定： 「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。

⑸、行政程序法第9條規定： 「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

５、原處分就原告符合法律規定所為申請，未說明何處不符規定、於如何範圍能准許設置，亦「無法律上依據」而以空泛之言詞為「勸導緩建」之處分：

⑴、「緩建」無任何法律上依據，與應「依法行政」之規定不符。

⑵、雖被告主張其事後已補正理由云云，然查其理由仍以空泛之言詞為之，迄今未能具體指出被告認定之標準，可證被告行政機關之執法確屬漫無標準，當與依法行政之法律原則不合。

⑶、「緩建」至何時？與處分明確性之法律原則不符。

⑷、被告以中央查處違規設置廣告物，對合法申請設置廣告物者竟因噎廢食，不予准許設置，其採取之方法無助於取締違規。

⑸、有失誠實信用方法，對人民依法申請案件之正當合理之信賴，無從保護。

⑹、原告申請時符合相關法律規定，如「建築技術規則」、「公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法」等、且經「台灣省建築師公會桃園縣辦事處」審查符合在案，設置地點亦符合高公局92年 4月10日北工字第0920003684號函示公路權線起算50公尺外之得設置處所（非在禁止設置廣告物管制線內）等情，被告未注意緩建對原告合法權益之影響。

⑺、被告之處分與上揭法條規定不符，被告亦未就原告之請求舉出具體標準或具體說明不符之處，就原告依相關法令合法申請案件，以模糊、空泛之詞為行政處分，違反上揭法條規定，為違法行政處分，應予撤銷。否則被告得執其所舉抽象法條為上方寶劍，就人民申請案件均與否准？當無是理。

⑻、按「國家之行為如涉及限制人民權利之行使者，其要件應以法律明文定之，如『授權行政機關發佈相關命令或作成處分行為』，其規定應具『明確性』，迭經大法官會議解釋闡明在案。」（司法院釋字第 564號解釋理由書），被告謂：「為『維公共安全、交通安全及國門觀瞻』，對於高速公路兩側廣告物之申請案，目前暫以『勸導緩建』為『原則』」云云，以籠統概括之「為維公共安全、交通安全及國門觀瞻」為詞，以消極、不明確之「目前『暫』以『勸導』『緩』建『原則』」等籠統、不明確之文句為理由，就轄內「高速公路兩側廣告物」於何時間、地點、範圍得予准許或應予限制，無具體、明確標準；簡言之，被告現就高速公路兩側廣告物似全面勸導緩建，無任何具體規範，任由被告隨意而為，被告就高速公路兩側廣告物之限制與大法官會議解釋揭示之行政處分「具體、明確」性原則不符，行政程序法第 4條亦規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第5條規定：「行政行為之內容應明確」， 原處分與上揭法條或解釋均不符。

⑼、憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」原告為專業廣告公司，從事高速公路旁設立廣告業務多年，原告之工作權及財產權依法應予保障，被告之限制處分不符行政處分之具體明確原則，其限制違反憲法保障之人民工作權，與上揭憲法規定不符。

６、綜上所述，爰請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

㈠、原告於92年 8月19日曾向被告陳情，申請於桃園縣大園鄉○○段埔心小段1476號土地設置大型樹立廣告物（Ｔ霸）及該廣告物之雜項執照，經被告以大型樹立廣告物對高速公路沿線景觀有重大影響，且為維護國門觀瞻，於92年9月1日以桃縣工建字第092E011619號函，針對原告雜項執照之申請，做出否准之處分（以下稱92年9月1日處分）。嗣後原告另於92年11月25日再次以陳情書向被告提出相同之申請，被告則基於公共安全、交通安全及國門觀瞻之維護，依地方制度法第19條第1項第6款、建築法第97條之3及廣告物管理辦法第8條等相關規定，於92年12月24日以府工建字第0920262016號函否准原告設置廣告物之申請（以下稱92年12月24日處分）。原告不服前揭92年12月24日處分，遂於93年 1月20日以其申請廣告雜項執照，被處分不予准許為由，向行政院內政部提起訴願，除請求撤銷原處分（指92年12月24日處分），並請求訴願決定機關命被告應准許原告廣告雜項執照之申請云云。惟其訴願並無理由，內政部訴願委員會審查後，認被告所為之92年12月24日處分並無不合，應予以維持，而駁回原告之訴願。原告不服，提起本件行政訴訟，惟其起訴仍屬無據，詳述如后。

㈡、被告以92年12月24日處分拒絕原告於桃園縣大園鄉○○段埔心小段1476號土地樹立大型廣告物之申請，係依法行政，並無違反授權明確性原則與行政行為明確性原則：

１、按國家之行為如涉及限制人民權利之行使者，其要件應以法律明文定之，如授權行政機關發布相關命令或作成處分行為，其規定應具明確性，司法院釋字第 564號解釋理由書說明甚詳，是為「法律保留原則」與「授權明確性原則」，原告引此解釋作為行政處分「具體、明確」性原則之依據，實有誤會，更足證被告駁回處分並無違反司法院釋字第 564號解釋所揭示授權明確性之要求。

２、原告於92年 6月間向被告申請在桃園縣大園鄉○○段埔心小段1476號土地樹立大型廣告物（以下稱系爭大型廣告物申請案），被告於92年12月24日以府工建字第0920262016號函拒絕其申請，其法律依據如下：

⑴、按地方制度法第19條規定：「下列各款為縣（市）自治事項：…六、關於都市計畫及營建事項如下：…（二）縣（市）建築管理。…」故縣（市）建築管理，包括大型廣告物之設置管理，均屬縣（市）自治事項。

⑵、次按建築法第97條之3第2、3項亦規定： 「…招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，…前二項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之。」查該條項係於92年6月5日增訂，以配合行政程序法之施行，將當時仍有效施行之「廣告物管理辦法」關於招牌廣告及豎立廣告管理之規定賦予授權依據。

⑶、按廣告物管理辦法第8條規定： 「下列處所不得設置廣告物：一、高岡處所或公園、綠地、名勝、古蹟等內部處所。但經各目的事業主管機關核准者，不在此限。二、妨礙公共安全或交通安全處所。三、妨礙市容、風景或觀瞻處所。四、妨礙都市計畫或建築工程認為不適當之處所。五、公路兩側禁建限建範圍內不得設置之處所。六、其他法令禁止設置之處所。」賦予主管機關對廣告物之核准設置有裁量權，得因地制宜而為判斷，以達該辦法第 1條所揭示之「維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序」目的。

３、被告於審理系爭大型廣告物申請案時，即依據前揭法律規定，考量大型廣告物（Ｔ霸）之設置對高速公路沿線景觀有重大影響，且該申請地點距離高速公路僅約50餘公尺，該路段之大部分時段交通流量大、車速快，為避免大型廣告物過於吸引高速公路用路人之注意力，導致交通事故發生，為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，依前揭廣告物管理辦法第8條第2、3款之規定， 駁回原告之申請，自屬合法正當，亦合乎廣告物管理辦法所與達成之「維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序」目的，符合行政程序法第 4條之依法行政原則與同法第 7條所規定之比例原則，足見原告指稱被告違反前揭原則，所為系爭處分有行政程序法第96條第項第 2款行政處分不備理由之違法云云，並無所據。

４、原告明確知悉被告「勸導緩建」之用語為「駁回申請」之意，被告92年12月24日處分並無不明確之處，亦不使原告產生任何信賴利益：

⑴、被告於系爭處分函中，僅係以「勸導緩建」之和緩語氣作為駁回系爭大型廣告物申請案之表示，惟其駁回之意相當明顯，原告並據此向內政部以「為依法申請廣告雜項執照，被處分『不予准許』之事件」提起訴願救濟，足見系爭處分並未造成原告誤解，其內容自無違反行政程序法第 5條所規定之行政行為明確性原則。惟原告事後卻認為原處分顯非認「不得設置」、與處分明確性之法律原則不符云云，顯無理由。

⑵、原告另主張被告92年12月24日處分有失誠實信用方法，對人民依法申請案件之正當合理之信賴，無從保護云云。惟查被告對所有人民之申請案件，仍應審查所有相關之法定要件，始能做出准駁之處分，並非一經申請即應准許，原告所指「人民依法申請案件之正當合理之信賴」云云，實屬無據。且被告並未曾就原告所提出之廣告物設置申請案做出任何准許處分，原告又何來信賴之有？足見其信賴保護之主張，亦屬無稽。

５、因此，系爭處分已表明處分之主旨、事實、理由及法令依據，並無違反司法院釋字第 564號解釋之授權明確性原則與行政程序法第4條、第5條、第7條所規定之依法行政原則、 行政行為明確性原則及比例原則，自屬合法正當，原告前揭指摘，顯無理由，並不可採。

㈢、退步而言，縱認系爭處分所據理由有原告所指不夠具體、明確之情（假設語氣，非表自認），原告亦已於訴願程序終結前補正詳盡理由，受理訴願機關內政部並據此為駁回原告訴願之決定，其程序均合法正當：

１、經查原告另指被告事後找理由、訴願機關執被告答辯內容為駁回理由有所違誤云云，惟其主張並無理由，詳述如后。

２、按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第 111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…二、必須記明之理由已於事後記明者。…前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定甚明。足見行政處分縱違反行政程序法第96條第1項第2款而不備理由時，屬於得補正之微量瑕疵，並非絕對無效或得撤銷。

３、故退步而言，縱認縱認系爭處分所據理由有原告所指不夠具體、明確之情（假設語氣，非表自認），惟查被告業已於93年 2月16日所提出之訴願答辯書理由項下第3、4段中，具體表明係「考量大型廣告物（Ｔ霸）之設置對高速公路沿線景觀有重大影響，且該申請地點距離高速公路僅約50餘公尺，該路段之大部分時段交通流量大、車速快，為避免大型廣告物過於吸引高速公路用路人之注意力，導致交通事故發生，為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，未許可該公司本案之建築許可」等語，並明確指出系爭處分之依據為廣告物管理辦法第 8條「第2、3款」之規定，符合前揭行政程序法第114條第1項第2款及第2項之規定，其瑕疵自已補正，原告之主張顯不可採。

４、受理訴願機關即內政部依被告訴願答辯書所持理由駁回原告之訴願，其決定亦屬合法正當：

⑴、如前所述，縱認系爭處分有原告所指處分理由不夠具體之瑕疵（假設語氣，非表自認），被告亦已於訴願答辯書中補正，即無原告所指之違法情形，訴願決定機關即內政部據此認原告之訴願無理由，而依訴願法第79條第 1項規定予以駁回，自屬合法正當。

⑵、基於行政一體之理念，受理訴願機關享有較廣泛之審查權限，並得不受原處分所持理由或證據之拘束，訴願法第79條第2項規定： 「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」即本諸此理，否則縱撤銷原處分，行政機關仍依其他正當理由而為駁回申請之處分，徒增行政程序之浪費而已。故縱認被告所為之系爭處分所憑理由不夠詳盡（假設語氣，非表自認），受理訴願機關亦非不得參酌被告訴願答辯書中所憑之具體理由與法令依據，依訴願法第79條第 2項規定，認定原告之訴願仍無理由而予駁回。原告誤解訴願審理程序，而主張受理訴願機關執被告答辯內容為駁回理由有所違誤云云，亦屬無據。

５、因此，退步而言，縱認系爭處分所據理由有原告所指不夠具體、明確之情（假設語氣，非表自認），原告亦已於訴願程序終結前補正詳盡理由，受理訴願機關內政部並據此認原告之訴原無理由而為駁回之決定，其程序均合法正當，原告未查行政程序法第 114條之補正程序規定，並誤解訴願審理程序，而認受理訴願機關執被告訴願答辯書之內容為駁回理由亦有違誤云云，顯屬無據，並不可採。

㈣、被告92年12月24日處分並未就原告92年11月25日陳情書所為「雜項執照之申請」做出處分，內政部訴願委員會92年 8月18日台內訴字第0930004128號訴願決定書亦僅針對上開處分做出駁回原告訴願之決定，並非認被告上開處分有駁回原告廣告物雜項執照申請之意：

１、被告92年12月24日處分並未就原告92年11月25日陳情書所為「雜項執照之申請」做出處分：

⑴、如前所述，原告曾於92年 8月19日向被告陳情准予核發其於桃園縣大園鄉○○段埔心小段1476號土地申請大型樹立廣告物、雜項執照，被告則於92年9月1日以桃縣工建字第092E011619號函，針對原告「雜項執照之申請」，明確做出否准之處分。

⑵、原告另於92年11月25日再次以陳情書向被告提出相同之申請，被告則於92年12月24日以府工建字第0920262016號函否准原告「設置廣告物之申請」。

⑶、被告前揭所引建築法第97條之3規定， 為當時仍有效施行之「廣告物管理辦法」有關招牌廣告及豎立廣告管理之法律授權依據，被告業已提出該條之立法理由詳為說明。原告未查，竟認被告92年12月24日處分有援引建築法第97條之 3之規定，即認該處分包括對雜項執照乙事云云，實屬對被告依法行政所為之誤解，不足為採。

⑷、被告並未於92年12月24日處分中另重複就原告「廣告物雜項執照之申請」為駁回之表示，自屬合法正當：

①、如前所述，被告前已做成92年9月1日處分，駁回原告「廣告物雜項執照」之申請，原告於92年11月25日所提出之陳情書，卻再次就此提出申請，顯屬重複申請，被告如仍對原告廣告物雜項執照之申請做出處分，即屬「重複處分」。

②、重複處分常衍伸出受處分人救濟期間何時開始起算、行政處分何時生效等問題，每每為司法實務與學者所批評，均認重複處分不生任何法律效果，其訴願仍應自第一次處分生效時起算，以維持行政處分之確定力及公信力。

③、故被告並未於92年12月24日處分中另重複就原告「廣告物雜項執照之申請」為駁回之表示，自屬合法正當。原告未查，竟仍主張被告未就其92年11月25日有關廣告物雜項執照之申請另為處分，即可知被告92年12月24日之處分已一併處分云云，或主張縱曾為處分，非不能再為處分云云，均顯有誤解法定行政程序之處。

④、原告復謂：前一處分（按：指被告92年9月1日處分）係工務局之處分，與第二次陳情對象為「市府」（按；應係指被告），市府所為處分當與工務局之處分不同云云。惟查工務局僅係桃園縣政府所轄之一單位而已，並非行政機關，故做成92年9月1日處分與92年12月24日處分之行政機關均係被告，原告顯然有所誤會。甚至於文字用語上質疑被告係用「廣告物申請『乙案』」之用語而非「廣告物之申請」，即指被告92年12月24日處分所指之案件包括廣告物之申請及雜項執照之請求云云，亦屬無據。

２、內政部訴願委員會92年 8月18日台內訴字第0930004128號訴願決定書亦僅係認被告92年12月24日處分合法正當，而做出駁回原告訴願之決定，並非認被告上開處分有駁回原告廣告物雜項執照申請之意：

⑴、原告無視被告92年9月1日處分（駁回原告廣告物雜項執照申請）之存在，僅就被告92年12月24日處分（駁回原告廣告物設置申請）表示不服，向內政部提起訴願，並請求內政部命被告准許原告廣告物雜項執照之申請云云。內政部訴願委員會本應以「被告92年12月24日處分並未就原告之廣告物雜項執照之申請做出任何准駁處分，其訴願聲明所針對之行政處分顯屬有誤」為由，駁回原告之訴願。惟查該會係就被告92年12月24日處分是否有違法或不當情形進行審查，經其審查結果，認為原告之廣告物設置申請雖未違反建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法之規定，並無廣告物管理辦法第8條第5款有關「公路兩側禁建限建範圍內不得設置之處所，不得設置廣告物」之規定，但仍有同條第2款「妨礙公共安全或交通安全」及第3款「妨礙市容、風景或觀瞻」之情形，認被告據此做出否准原告申請案之處分，並無不合，而做出駁回原告訴願之決定。換言之，該會係以其他理由駁回原告之訴願（原告廣告物之設置申請有違反廣告物管理辦法第8條第2、3款之情形）， 但原告之訴願遭駁回之結果並無不同。

⑵、次查，內政部訴願決定雖係以前揭理由駁回原告之訴願，然絕不能據此即認定被告之92年12月24日處分有對原告雜項執照之申請為駁回之表示；亦不能因內政部有做出駁回原告廣告物雜項執照申請訴願聲明之決定，或於審查原告廣告物之設置申請有無廣告物管理辦法第 8條各款之情形時，曾提及原告之廣告物設置申請雖未違反建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法之規定等語（僅係認未違反廣告物管理辦法第8條第5款之規定），即認內政部業已肯認上開92年12月24日之處分有駁回原告雜項執照申請之意。

⑶、惟原告未查內政部訴願決定之審查基礎，竟以內政部審查被告92年12月24日處分是否合法正當、判斷原告廣告物設置申請是否有廣告物管理辦法第8條第5款所規定之情形時，有參酌建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法等規定，即認訴願決定已就其雜項執照之申請併為決定云云，顯然誤解廣告物管理條例第 8條之適用標準，其前揭主張自無可採。

３、因此，被告92年12月24日處分之內容並未就原告廣告物雜項執照之申請做出准駁之表示，訴願決定機關亦未認被告上開處分有駁回原告廣告物雜項執照申請之意，其雖未以原告請求命被告准許其廣告物雜項執照申請之訴願聲明非屬原處分範圍為由，駁回原告之訴願，而係審查被告92年12月24日處分有無違法或不當之處，認原告廣告物之設置申請廣告物管理辦法第 8條第2、3款所規定之不得設置事由，原處分應予維持，而駁回原告之訴願，自仍屬合法正當。原告不查，竟仍以不服被告92年12月24日處分及訴願決定為由，向本院訴請命被告應准其廣告物雜項執照之申請云云，顯然仍有誤解，請逕予駁回其訴。

㈤、退步而言，縱認被告92年12月24日處分包括駁回原告廣告物設置與雜項執照之申請、且內政部訴願委員會亦係針對原告上開二項申請進行審核並做出駁回訴願之決定，原告提起本件行政訴訟符合法定程序（假設語氣，非表自認），原告實體部分之主張亦無理由：

１、原告廣告物設置之申請不符合廣告物管理辦法第 8條第2、3像之規定：

⑴、按廣告物管理辦法第 8條規定：「下列處所不得設置廣告物：一、高岡處所或公園、綠地、名勝、古蹟等內部處所。但經各目的事業主管機關核准者，不在此限。二、妨礙公共安全或交通安全處所。三、妨礙市容、風景或觀瞻處所。四、妨礙都市計畫或建築工程認為不適當之處所。五、公路兩側禁建限建範圍內不得設置之處所。六、其他法令禁止設置之處所。」被告審查被告廣告物設置申請案時，自應審酌其廣告物是否有前揭各款禁止設置之情形。

⑵、原告主張其所欲設置之廣告物符合建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法等規定，設置地點不在禁止設置廣告物管制線範圍云云，充其量僅是符合前揭廣告物管理辦法第8條第5款之規定，被告自仍應審查原告之申請是否有不符該條其他款規定之情形。

⑶、是故，被告認原告之大型廣告物設置申請，對國道二號高速公路沿線景觀有重大影響，且該申請地點距離高速公路僅約50餘公尺，該路段之大部分時段交通流量大、車速快，為避免大型廣告物過於吸引高速公路用路人之注意力，導致交通事故發生，為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，依廣告物管理辦法第 8條第2、3款之規定，駁回原告之申請，自屬合法正當，亦合乎廣告物管理辦法所與達成之「維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序」目的，符合行政程序法第 4條之依法行政原則與同法第 7條所規定之比例原則。原告未查其廣告物之設置地點應就廣告物管理辦法第 8條各款為綜合考量，徒憑其設置地點不在廣告物管理辦法第8條第5款所規定之公路兩側禁建限建範圍內，即主張所欲設置之廣告物符合相關建築法令云云，顯有誤解法令適用之處，並不足採。

２、被告92年12月24日駁回處分，係依廣告物管理辦法第8條第2、3款之規定，因地制宜所為之合法處分：

⑴、按廣告物管理辦法第 8條各款有關不得設置廣告物處所之規定，其內容雖涉及多項不確定法律概念，惟其係為賦予主管機關對廣告物之核准設置有充足之裁量權，得因地制宜而為判斷，以達該辦法第 1條所揭示之「維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序」目的，其立法方式自屬妥當。

⑵、經查被告於92年12月24日處分中業已表明係廣告物管理辦法第 8條之規定，為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，而駁回原告之申請；並於93年 2月16日所提出之訴願答辯書理由項下第3、4段中，具體表明係「考量大型廣告物（Ｔ霸）之設置對高速公路沿線景觀有重大影響，且該申請地點距離高速公路僅約50餘公尺，該路段之大部分時段交通流量大、車速快，為避免大型廣告物過於吸引高速公路用路人之注意力，導致交通事故發生，為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，未許可該公司本案之建築許可」等語，並明確指出所憑法條為廣告物管理辦法第 8條第2、3款，足認其處分所憑之理由已臻具體明確，自屬合法正當。惟原告竟仍指被告之執法漫無標準，與依法行政之法律原則不符云云，顯然忽視該條以不確定法律概念賦予被告因地制宜之充分裁量權限之原意，其主張亦無可採。

㈥、末查廣告物之設置申請與廣告物雜項執照之申請本屬二案，原告竟將之混為一談，並誤解被告處分與答辯之內容，主張被告之答辯相互矛盾，實屬無稽：

１、如前所述，內政部係認原告以廣告物管理條例第 8條第2、3款之規定駁回原告「廣告物設置之申請」為有理由，而做出駁回原告訴願之決定，且從其訴願決定理由中，並未見內政部有認「被告有駁回原告『廣告物雜項執照申請』」之意。。原告竟斷章取義，將被告狀載內政部「非」認「被告有駁回原告『廣告物雜項執照申請』」之意，與狀載「被告做出否准原告申請案」之處分（按：指被告92年12月24日駁回「廣告物設置申請」之處分）混為一談，將本屬二案之「廣告物之設置申請」與「廣告物雜項執照之申請」均以「申請」稱之，才造成如此明顯之認知錯誤。

２、被告狀指駁回之「申請」，係指被告92年12月24日處分所駁回之「廣告物設置申請」，與狀述被告92年12月24日處分並非駁回原告「廣告物雜項執照申請」之主張，並無矛盾之處，原告卻將上開二種不同之申請案混為一談，而認被告之主張相互矛盾云云，顯屬嚴重誤會。

３、被告狀指「絕不能據此即認定被告之92年12月24日處分有對原告『廣告物雜項執照之申請』」（按：被告誤寫為「廣告物設置之申請」，特此更正）、「訴願決定機關亦未認被告上開處分（按：指被告92年12月24日處分）有駁回原告『廣告物雜項執照申請』之意」、「被告於系爭處分函（按：指92年12月24日處分）中，僅係以『勸導緩建』之和緩語氣作為駁回系爭大型廣告物申請案之表示，惟其駁回之意相當明顯」，其中所指原告之申請案，係指原告「廣告物設置之申請」，與狀指「廣告物雜項執照申請」顯然不同。原告卻仍將之混淆，誑稱被告之答辯相互矛盾云云，顯無可採。

㈦、綜上所述，被告92年12月24日處分與內政部之訴願決定均符合行政程序法與訴願法之相關規定與原則，自屬合法正當，原告之主張顯無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、按93年7月23日廢止之廣告物管理辦法第1條及第8條第2款、第3款、第5款規定：「為維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序，訂定本辦法。」、「下列處所不得設置廣告物：…二、妨礙公共安全或交通安全處所。三、妨礙市容、風景或觀瞻處所。…五、公路兩側禁建限建範圍內不得設置之處所。」另93年 6月17日發布施行之招牌廣告及樹立廣告管理辦法第14條第2款、第3款、第5款規定： 「下列處所不得設置招牌廣告及樹立廣告：…二、妨礙公共安全或交通安全處所。三、妨礙市容、風景或觀瞻處所。…五、公路兩側禁建、限建範圍不得設置之處所。」建築法第97條之3規定： 「一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。前二項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之。…」又公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法第3條規定： 「公路兩側土地禁建範圍如左：一、高速公路兩側路權邊界外八公尺以內地區○○○○○道路用地。前項禁建範圍外，經公路主管機關認為足以影響路基、行車安全及景觀，得劃為限建範圍。高速公路兩側禁止設置樹立廣告之範圍，除左列路段為路權邊界外五十公尺以內地區○○○路權邊界外二百公尺以內地區為限：一、銜接國際機場之高速公路，自機場銜接處起三公里內之路段。二、與地方道路銜接之交流道路段。三、與省道或縣道立體交會之高速公路路段。四、毗鄰工業區○○○○路路段。」

二、本件原告於92年 3月間去函交通部臺灣區○道○○○路局北區工程處查閱該路兩側樹立廣告禁限建範圍距離，經該處以92年4月10日北工字第0920003684號函覆後，原告於92年6月間委託林志瑞建築師向被告所屬工務局申請於桃園縣大園鄉○○段埔心小段1476地號土地（即系爭土地）大型樹立廣告物，再於92年 8月間向被告所屬工務局建管課陳情，請准予核發原告於系爭土地申請大型樹立廣告物、雜項執照。就原告申請准予核發雜項執照部分，被告所屬工務局以92年9月1日桃縣工建字第092E011619號函覆原告：「…二、因大型樹立廣告物（Ｔ霸）對高速公路沿線景觀有重大影響，本縣為審慎辦理此類廣告物之建築許可以維護國門觀瞻，懇請貴公司暫緩申請建造（雜項）執照。」而否准其申請案。原告就此行政處分未為何行政救濟，而告確定。嗣原告於92年11月間以同一事由向被告之代表人乙○○縣長、黃哲鍾議員陳情，請准予核發原告於系爭土地申請大型樹立廣告物、雜項執照。就原告申請准予大型樹立廣告物部分，被告以92年12月24日府工建字第0920262016號函覆原告：「…二、本府工務局依『地方制度法』第19條第1項第6款、『建築法』第97之3條、『廣告物管理辦法』第8條等相關規定，為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，對於高速公路兩側廣告物(T-BAR）之申請案，目前暫以勸導緩建為原則。」而否准其申請案。原告就被告否准核發雜項執照及否准大型樹立廣告物部分均不服，提起訴願，惟內政部僅就原告申請准予大型樹立廣告物部分決定「訴願駁回」，就原告申請准予核發雜項執照部分，未作何訴願決定，原告遂就此二部分併向本院提起行政訴訟。

三、原告於本件行政訴訟中訴稱，被告92年12月24日府工建字第0920262016號函係就原告申請准予核發雜項執照及准予大型樹立廣告物二部分而為行政處分，原告就此二部分提起訴願，內政部亦就此二部分作成訴願決定，原告自得就此二部分提起行政訴訟。又原告欲設置之廣告物之設置地點不在禁止設置廣告物管制線範圍（管制線在50公尺內），原告之申請不僅符合建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法之規定，尚符合「為免影響高速公路行車安全」之高公局92年 4月10日北工字第0920003684號函示禁止設置廣告物管制線之規定，被告竟未說明何處不符規定、於如何範圍能准許設置，亦無法律上依據，而以空泛之言詞為「勸導緩建」之處分，與處分明確性之法律原則不符，亦違反憲法保障之人民工作權之規定云云。惟查：

㈠、原告於92年 6月間委託林志瑞建築師向被告所屬工務局申請於系爭土地大型樹立廣告物，再於92年 8月間向被告所屬工務局建管課陳情，請准予核發原告於系爭土地申請大型樹立廣告物、雜項執照。就原告申請准予核發雜項執照部分，被告所屬工務局以92年9月1日桃縣工建字第092E011619號函覆原告否准在案。原告就此行政處分未為何行政救濟，而告確定。嗣原告於92年11月間以同一事由向被告之代表人乙○○縣長、黃哲鍾議員陳情，請准予核發原告於系爭土地申請大型樹立廣告物、雜項執照。就其中原告陳情准予核發雜項執照部分，因案已告確定，原告不得再以同一事由申請而申請，被告92年12月24日府工建字第0920262016號函即未就此部分作成行政處分，原告卻就此部分提起訴願，因訴願決定機關就此部分未作成訴願決定，原告雖依法得就此部分提起行政訴訟，惟基於上揭理由，其訴仍無理由，應予駁回。

㈡、原告申請准予大型樹立廣告物部分，固未違反建築技術規則及公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限建辦法之規定。然被告所屬工務局依93年7月23日始廢止之廣告物管理辦法第8條規定，考量大型樹立廣告物（Ｔ霸）對高速公路沿線景觀有重大影響，且該申請地點距離高速公路僅約50餘公尺，該路段之大部分時段交通流量大、車速快，為避免大型廣告物過於吸引高速公路用路人之注意力，導致交通事故發生。故為維護公共安全、交通安全及國門觀瞻，未許可該公司本案之建築許可。況且廣告物管理辦法係為維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序等目的由中央建築主管機關頒定之廣告物管理規定。被告自得依地方制度法第19條第6款第2目授予之自治權限及該辦法，基於對高速公路沿線之安全性考量及城鄉景觀政策，作適當之行政裁量。是以，被告考量原告申請案之設置地點及招牌大小，認定原告申請准予大型樹立廣告物乙案有93年 7月23日廢止前之廣告物管理辦法第8條第2款及第3款規定情事 （現為招牌廣告及樹立廣告管理辦法第14條第2款及第3款），以委婉之詞句「目前暫以勸導緩建為原則」，而否准其申請案，揆諸首揭規定，並無不合，亦與依法行政、處分明確性、保障工作權等原則或規定無違。

四、綜上所述，原告之陳詞均不可採，是被告否准原告申請核發雜項執照之處分既因原告未為何行政救濟，而告確定，原告自不得再以同一事由申請、行政爭訟，暨被告否准原告申請大型樹立廣告物之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告應許可原告於系爭土地設置大型樹立廣告物並核發雜項執照，均無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官 徐瑞晃

上為正本係照原本做成。