臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)93年度訴字第696號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 09 月 08 日

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第696號
原　　　告　漢龍營造股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　許進德律師
被　　　告　國防部總政治作戰局
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　陳君漢律師
上列當事人間因政府採購法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
被告應給付原告新台幣壹佰零玖萬柒仟玖佰玖拾捌元，及自九十三年四月十七日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。
事 實
本件原告參與被告於民國（下同）90年12月26日公告之「國軍老舊眷村臺北縣四知八村基地統包工程甄選統包商」招標案（下稱系爭招標案），而於91年3月5日舉行資格標審查時，原告因未於「標單總表」記載補充說明收悉號數、日期，為被告依據投標須知18.4（1）⒌之規定，判定原告所投標單為無效標，因而排除
原告之投標。原告遂依據政府採購法之規定提出異議，經被告於法定期間內否准其異議之請求，原告乃向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，並經工程會91年7月5日訴字第91167
號審議判斷，撤銷被告所為之異議處理結果，原告遂依政府採購法第85條第3項之規定，提起本件訴訟，請求償付因參與投標等
所花費之必要費用。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、被告國防部總政治作戰局應給付原告漢龍營造股份有限公司新台幣壹佰陸拾壹萬參仟玖佰貳拾壹元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、按政府採購法施行細則第106條規定：「廠商依本法第85
條第3項規定向招標機關請求償付其準備投標、異議及申
訴所支出之必要費用。其有爭議者，得循民事程序解決」，被告所為異議處理結果被撤銷後，原告曾委託律師發函請求被告與原告協商關於必要費用償付之事宜，惟被告於91年8月30日收受該律師函後即相應不理，依國家賠償法
第11條第1項規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出
請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴」，被告所為異議處理結果既經工程會撤銷，依政府採購法第85條第3項之規定，被告即負有償付必要費用予原告之義務，
被告經原告通知拒不協議，其拒絕償付之意思甚明，原告自得提起本訴訟向被告請求償付必要費用，合先敘明。
二、政府採購法第85條第1項、第3項規定：「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應為適法之處置」、「第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議
及申訴所支出之必要費用」，工程會所為審議判斷，既認定被告所為之招標行為係「前開招標文件增加政府採購法所無之限制，而所加限制，招標機關未能說明如何有助達成所欲規範之目的，顯非合宜」，足見被告係違反政府採購法第1條、第6條第1項、第2項、行政程序法第7條第1款之法令，因此被告認定原告投標無效，因缺乏政府採購法積極之法律授權而做成限制原告權益之處分，被告之異議處理（行政處分）係屬違法之行政處分，致令原告無法繼續參與投標，惟原告為參與該次投標，投入大量人力、物力及其他費用，卻因被告違法之異議處理，致使原告喪失投標資格，依上開政府採購法第85條第3項之規定，原告
自得請求被告償付其已支付之必要費用。
三、另參工程會91年7月10日工程訴字第09100289670號審議判斷：「審諸投標須知第12.1條『投標者應於「標單總表」第2項預留之欄位內填寫補充說明收悉號數，本補充說明
書之號數填寫並得於開標前以書面補正。若未依規定補證者，其投標文件視為無效』規範目的，不外在確認投標廠商是否已領取並參閱補充文件後，參加投標。而廠商未重視該附加說明領取文件，參予投標之風險須自行負責；投標廠商填寫收悉補充說明書號數，僅能表示已『領取』補充文件，是否詳閱，招標機關仍無從確知，招標機關尚無須以申訴廠商未在『標單總表』第2項預留之欄位填寫『
補充說明收悉號數』，即判定為無效標。前開招標文件增加政府採購法所無之限制，而所加限制，招標機關未能說明如何有助達成所欲規範之目的，顯非合宜」所揭，可知被告已違反政府採購法第1條、第6條第1、2項：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提高採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」以及行政程序法第7條：「行政行
為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成．．．」。亦即被告所加之限制無助於規範目的之達成，顯然為不合理、不適當的限制，且無法提升採購效率與功能，違反政府採購法第1條、第6條第1、2項，以及行政程序法第7條，原告自得依照政府採購法第85條第1項、第3項之規定，請求償付相關必要費用。
四、原告所支付之必要費用如下：
㈠員工薪資部分共新臺幣（下同）515,923元：
⒈直接人員：原告因本次投標案，投入5名專案人員，分
別為江三洋、江泓儒、林素禎、黃淑凌、蔡正一等5位，
其投入時間為90年1月、2月兩個月份，5人薪資總計3
41,039元。
⒉間接人員：原告為系爭招標案，除上開5名直接參與之
員工外，另尚有陳志和、王碧娟、游瑞隆、楊俊傑、楊進福、蘇永隆6名管理階層人員參與，惟管理階層並未
如專案人員全力投入，因此其應攤計之薪資支出以30%
計，總計管理階層所支出之薪資為174,884元。
⒊被告主張以上人員係原告之員工，本為編制內之人員應無多出之支出，因此也並未產生損害云云，惟查原告既然為參與投標，當然需要專案人員全程負責規劃，而當原告將其本身工作擱置，並以之為專業人員或幫忙企劃人員，必然其工作要有其他人協助或延後處理，因此時間遞延之情形原告當然會造成人力費用之增加，因此原告此部分之請求應無不當。
⒋證人丙○○於鈞院亦證稱：原告之人員須為「施工、安檢、品質管理、投資風險他們要做，他們作總集合，我們是協力廠商。如果我們投標，我們要付透視圖的錢，一樣的道理。」，而依常情原告人員對於招標機關之文件、招標所須之準備、招標所須之資料整理，當然需要為總整理之工作，期間更須開會、研討、修改，嗣最後定案而亦須準備投標時之演練、解說，以使評分人員得以了解，而此皆須事前重複之排練，如何可能不須增加日常之工作。
㈡製圖費150,000元：
⒈原告委託富譽室內裝修設計工程有限公司繪製電腦彩色透視圖，費用總計150,000元。此部分依照臺北縣「四
知八村」新建統包工程統包投標須知第16頁以下E設計
圖內容：須有「建築量體配置圖」（含基地四周建築量體，可提供模型照片或3D立體電腦圖）、立面圖，此部分之圖體配置乃為被告所要求，因此為必要費用無疑。⒉依據證人丙○○於鈞院94年8月11日到庭證稱：透視圖
的費用算是便宜，因為它是動畫的，可能他們有殺過價。由證人之證述，足見原告之透視圖並非虛枉，而觀諸鈞院向得標之評輝股份有限公司函詢之項目，評輝公司回函亦有包括透視圖、3D動畫費用之文字，足見原告之請求乃投標所須準備之文件資料。
㈢印刷費共53,390元：
⒈原告委託鳳祥企業有限公司影印系爭招標案所須之影片及計劃書等，總計支出影印費用53,390元，此部分依照臺北縣「四知八村」新建統包工程統包投標須知第18條18.2『服務計畫書之內容及作業規定』已載明投標時廠商應提供服務計畫書一式20份．．．單獨裝訂成冊，此外並有如前所述圖面之影印，及18.2『服務計畫書之內容及作業規定』（2）『設計計畫說明書』、『設計需
求計畫書』等其費用自屬必要。
⒉被告訴訟代理人於訴訟中一直質疑本筆費用之必要性，惟依據被告訴訟代理人請求鈞院向本件「四知八村新建統包工程」得標廠商評輝營造股份有限公司函詢之「服務計畫書及相關文件之影印費」即達245,361元，遠遠
高出原告起訴請求之此筆費用，足見原告請求應屬合理。
㈣審議費30,000元：原告因被告為其投標無效之異議處理結果，遂向工程會申訴，依規定申訴須繳納30,000元之審議費用，因此該筆規費亦屬原告所支出之必要費用。
㈤空心印章刻印費6,000元：原告為投標本案公共工程須製
作服務計劃書，而該服務計劃書依被告機關之規定，須加蓋紅色空心戳記印章於每本服務計劃書每頁正中央，依序編定冊數，因此原告委託創造刻印社，刻製所須空心戳記印章，其費用為6,000元，此部分依照臺北縣「四知八村
」新建統包工程統包投標須知第18條18.2『服務計畫書之內容及作業規定』已載明：「計畫書內容應依序編號1至
20之空心戳記」，因此原告勢必委請刻章，本費用應屬必要無疑，此部分已經由被告訴訟代理人表明不爭執。
㈥協力廠商之費用共858,608元：
⒈原告為參與系爭招標案，委請丙○○建築師事務所代為規劃設計系爭「四知八村」眷村改建工程，其費用總計503,263元。
⑴此部分依照臺北縣「四知八村」新建統包工程統包投標須知第18條18.2『服務計畫書之內容及作業規定』（2）D設計原則要點d「投標廠商完成基本設計與細
部設計之圖說與文件內容詳如『設計需求計畫書』之規定」；於其下E設計圖內容更將細項如：設計說明
、基地分析（基地分析：含法規、設計面積檢討（容積率、建蔽率、建築面積、總樓地板面積、高度限制）、都市計畫或區域計畫使用分區、基地現況及周
圍環境分析等。（含地質調查及鑽探、參考設計需求計畫書）、整體設計說明：含建築配置計畫、道路系統、公共設施、安全管理、開放空間及景觀計畫、水上保持（非山坡地免）、環保計畫、垃圾集中點、雨污水排放等、基地配置圖（含本基地鄰近街廊之關係如與公路二村整體設計，並標示各棟樓層數）、整體之地面層平面圖（含建築物地面層平面、道路系統、景觀設計及其他公共設施等）、各層平面圖（含地面樓層，地下樓層及屋頂樓層）、剖面圖、各坪型住宅單元平面圖（含傢俱配置）、建築結構系統及設備系統圖。因此此部分費用實屬有據，而且是被告所必須。
⑵此部分已據證人丙○○到庭證稱：「是的，有需要這麼多金額。裝潢公司算管理費的基礎是工程費，其金額相當龐大。我們提出的1.8，其基礎是設計人工（
例如我手下的設計師、繪圖師他們的薪水的1.8為單
位）。相對外面工程顧問公司幾乎超過2.5的計算。
我們有一個計算的方法，管理費是依據設計人工乘上1.8，裡面包括辦公室租金、設備、大樓管理費、水
電費、設備費、電腦、列表機耗材費及繪圖紙張文具，還有辦公室總務、會計行政人員的薪水、主持建築師的薪水、勞健保費用、辦公公務停車費用、辦公室電話網路費用、繪圖設備軟體費用及其他費用等等。另外有數據如技術人員有多少人加上加班費、福利，再下面是管理費、福利含年節還有其他勞保費用等等。人工的報表有單據提出來，提出明細4紙，繕本交
被告訴訟代理人收受。」、「我們是用全年的薪水來計算比例。所提出的明細是以全年計算其比例。1.8
是一個比例，如果我們花一個鐘頭，則乘以1.8之比
例。」、「我們事務所的開支加上福利費等等。管理費就跟設計人工有關係了，如會計、總務等也要薪水，是以壹個月為基礎來計算，福利就是這個月要分擔的0.2，這樣計算就是450,000元。1.8是從直接的設
計人工所計算出來的。原告的設計人只有170,000多
，設計費只有4,000多。最後一頁的人工有8人。我們事務所事實上成本分析是很清楚的，這個不是造假的。」、「管理費用裡面是包括我的建築師薪水。這個部分是最初的設計，所花的心血比較高，而我們的利潤都沒有計算進去。公家機關不會去問這些事情，我看過財團法人工程顧問公司，一開始，他也是算小時，我計算過超過2，是2.5倍。我們的管理人員薪資，可能比其他的公司高些。我們自己算出來就是這樣的結果。」，參以被告訴訟代理人於鈞院94年6月9日開庭時亦自承：評輝公司也有此部分之費用。足見此部分費用絕非虛妄。
⒉原告並因該投標案，委請兆弘機電股份有限公司規劃設計水電工程，其費用共355,345元：
⑴此部分依據臺北縣「四知八村」新建統包工程統包投標須知第18條18.2『服務計畫書之內容及作業規定』（4）D標單詳細表應包含……水電工程、弱電等，
其下E項更規定「前項工程施工費應根據廠商完成之
設計圖、材料設備計畫考量市場行情……」，F項也
規定廠商之設計，依規定應由建築師、專業技師或消防設備師等專業人員簽證者，該項工作應由該等專業人員負責執行。因此不論前述之建築師設計費用或此部分因規劃設計水電工程之費用，乃為被告之要求，顯有必要。
⑵依據鈞院向評輝公司詢問參考費用雖未得到確定之數目，惟依據評輝公司之回函確實有載明『水電工程規劃設計費』之項目，有該公司回函可稽。此外依據證人丙○○到庭證稱：「是BOT的案子，所以工程都要
相當一定的程度設計出來，要用什麼材料、什麼廠牌等等，例如水電要有管線，有了這些管線，才知道他要多長，須費多少。就我們的部分還有很多沒有做，我們只是做個大概。如果不是BOT，而是一般的系統
，不一定要劃出來。（法官問：第8項的部分355,000多元，投標一個工程，是否水電規劃一定都要設計出來？）」，足見此部分誠屬必要費用無疑。
⒊查以上之1、2項費用誠屬必要，此由臺北縣「四知八村」新建統包工程統包投標須知第2條投標廠商資格須有
甲級營造業、建築師事務所、甲級水管電氣業之規定及相關設計圖之要求，即可認定無疑。
㈦總計原告因系爭招標案所支出之必要費用為1,614,221元
。
五、綜上所述，原告因系爭招標案所支出之必要費用總計為1,614,221元，被告之招標行為已經工程會確認為違反政府
採購法之規定，而將其所為異議處理結果撤銷，原告自得依政府採購法第85條第3項之規定，向被告請求償付上開
之必要費用，懇請鈞院明鑒，賜判決如原告訴之聲明，以維原告權益。
乙、被告方面：
壹、聲明：一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、本件發生之緣由，乃係被告於90年12月26日公告「國軍老舊眷村台北縣四知八村基地統包工程甄選統包商」招標案，原告雖於規定期間參與投標，然於91年3月5日舉行資格標審查時，原告因未於「標單總表」記載補充說明收悉號數、日期，被告依據投標須知18.4（5）之規定，判定原
告所投標單為無效標，故而排除原告之投標。經原告依據政府採購法之規定提出異議，被告亦於法定期間內否准其異議之請求，原告向行政院公共工程委員會（以下均稱工程會）提出申訴，並經工程會訴字第91167號審議判斷，
撤銷被告所為之異議處理，原告遂依政府採購法第85條第3項之規定，提起本件訴訟，請求償付因參與投標等所花
費之必要費用。
二、惟按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。．．．第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」政府採購法第85條第1項、第3項訂有明文。換言之，投標廠商援引前開規定請求償付因參與投標等所花費之必要費用，必須招標機關所為之採購行為，經工程會審議判斷指明違反法令者，始足當之，並無疑問。因此，本案首應確定者，在於：工程會就本件所為之審議判斷，究竟是否業已指明被告之採購行為係屬違反法令？乙節。惟按「審議判斷，視同訴願決定。」為政府採購法第83條所明訂，參照訴願法第1條第1項前段「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」之規定，則工程會之審議判斷對於招標機關針對異議之處理，無論係不當或違法，均能本於職權為撤銷之決定。因此，本件系爭工程會之審議判斷，固然廢棄被告對於原告異議之處理結果，惟被告依據招標須知第12.1以及18.4（1）⒌之規定，並據以認定原告所投之
標單為無效標，及其異議之處理，究係違法或不當？與本件原告之請求是否有理由有重要關係，自有究明之必要。三、被告自始即強調：政府採購法中，對於標單有效、無效之認定，或投標文件之內容，並無任何明確之規定，故機關於招標時，投標須知中關於標單應記載如何之事項，以及其有效與否等認定，本屬招標機關依據各次採購之特性與機關之需求，所為細節性、技術性規定，除有明顯與法律明文牴觸外，對於法令未規定之事項，機關自有裁量之空間。因此，機關縱然處理上有所失當，亦難逕認為違法而非不當。原告雖主張，被告係違反政府採購法第1條、第6條第1、2項以及行政程序法第7條關於「比例原則」之規
定，然前開原告所舉之規定，未據審議判斷載明，且細究前開條文，均僅為「原則性」之規定，且所謂「合理」、「適當」或者為「比例原則」者，均非確定之法律概念，而賦予行政機關得本於其對於「合理」、「適當」者確信，對於個案選擇其執行行政行為之方式，故顯有裁量之空間，縱事後認為行政機關之處置有所不宜、不當或認為與法規之目的並非合宜，亦不當然即可認為行政機關所選擇其行政行為之方式必然構成「違法」，而非僅為「不當」而已。因此，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，行政法院自無須就行政行為之合目的性，進行審查。本件工程會之審議判斷，並未說明被告機關對於異議之處理等事，究竟違反政府採購法何條？何項？之規定，僅略稱被告機關之處置並未說明如何有達成所欲規範之目的，顯非合宜等語，似僅認為被告之處置與政府採購法之目的尚有未合，應僅屬「不當」而已，故即亦不得當然認為本件審議判斷業已認定被告為違法。從而，本件原告既無法明確指出被告究竟有何違法之情事，卷附審議判斷亦未指明被告究竟違反何種法律，則原告所提償付必要費用之請求，與政府採購法第85條第1項之規定有間，
自無從准許。
四、至於原告所指被告應償付之費用，政府採購法第85條第3
項明訂「請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用」等語，故依法原告所主張之費用必須具有「支出」以及「必要性」等要件，並無任何疑問，因此，原告自應究其費用支出之「必要性」負舉證之責。若原告所主張之費用，並未「支出」，或非因針對準備投標文件之作成所必須，而係原告日常所須之花費者，自非被告所需償還之必要費用，若逕為准許，豈非由被告負擔原告之日常開銷！此絕非政府採購法第85條第3項所訂償付必要費用之立
法目的。而本件除原告業已捨棄起訴時主張之內部影印費1 萬2,565元、利息2,083元、律師費2萬元以及郵電費
6,000 元與交通費及各項什支8,034元等項目外，謹就原
告所主張之其他各項支出，說明意見如下：
㈠員工薪資：原告所指直接或間接人員均為原告編制內之員工，無論是否承接本案，原告均應給付薪資。換言之，原告按月支付予其員工之薪資，係基於其與員工之勞僱關係，其員工無論是否投入本案之規劃，原告均應按月給付薪資，顯與是否準備本件投標文件，並無任何關聯，亦無任何因果關係，自非本件之必要費用。且原告已委由建築師辦理規劃設計，竟又向被告請求其員工薪資達51萬5,920
元，顯屬重複。
㈡製圖費15萬元：由原告所提供之憑證尚難判斷與本案之必要費用有關。況且，透視圖一般均以A3格式製成，而被告於招標須知中已規定A3圖說不得超過35張，則即使全部35張圖說均為原告所指之透視圖，以原告應備一式廿份，亦僅需備700張，且只需準備一份，其餘均可用影印之方式
處理即可。則以700張計算平均一張透視圖需花費214.3元，若以一份35張計算平均一張更需費4285.7元，顯然其所列費用過高。
㈢影印費5萬3,390元：就所呈憑證，尚難判斷與本案之必要費用有關，且原告並未明示其影印之張數為若干，其無從評斷是否為必要費用。
㈣審議費3萬元：如認被告異議處理確屬「違反法令」，而
應償還原告必要費用，則審議費用被告不擬爭執。
㈤空心印章6,000元：本費用為被告於招標文件之要求，如
認被告應償還原告必要費用，則本費用被告不擬爭執。
㈥建築師50萬3,263元：並無原告業已支出之憑證，已與需
係「支出之必要費用」之要件有別。且原告雖就建築師工作之具體資料，洽請證人即建築師丙○○到庭陳述，然依證人所提出之計算方法，無論其員工薪資或管理費部分，如房租、水電費、電話費等等，均屬於日常性開支，即如無本件招標案，證人仍應按月給付薪資或相關費用，則證人所列之相關費用，顯非完成招標文件之必要費用，且與本件招標案並無任何之因果關係，自無全部由被告負擔之理。因此，即使認為有必要費用之支出，參考證人所提出之「工程收支分析表」，其中載明設計人工之加班費為3
萬6,740元，如果屬實，前開加班費始為本件因完成招標
文件之必要支出，縱使加計所謂1.8倍之管理費，亦應以
前開加班費為基礎，合計為10萬2,872元（即36,740＋（
36,740×1.8）＝102, 872）始為合理，逾越此部份即無
理由。
㈦水電工程規劃費用35萬5,345元：本項費用亦同樣並無原
告業已支出之憑證。而本件於招標階段，僅係就統包廠商對於系爭基地之規劃設計、配置，由甄選委員加以比較，以最有利標方式選取廠商。水電工程規劃設計並非招標階段所應附具之圖說，而係廠商得標後，於「細部設計」階段所應提出者，故原告所提水電規劃設計費用35餘萬元，自非因準備投標文件所需之必要費用。況且，投標須知第18頁（4）D部分，係記載標價需含水電工程、弱電等項目之費用，非謂必須進行水電規劃設計，且所謂之「工程施工費」係指土木工程本體施做之費用，與水電工程無關，此觀「工程施工費」與「水電工程」、「弱電」等項目於投標須知中並列為單一獨立項目，應分別提列標價費用者自明。因此，投標須知第18頁（4）E部分所指投標時「工程施工費」需參考之設計圖，與水電工程無關。況且，原告所附「兆弘機電股份有限公司」之請款資料，其中最大之部分亦為員工薪資達26萬326元，占其請求金額之77﹪
，惟該員工薪資顯然亦為該公司日常所需支出者，即縱無本件標案亦需支付予員工，故非完成招標文件之必要費用，被告自無需負擔。
五、綜上所述，工程會申訴審議判斷並未說明被告關於異議之處理係違反法令，而原告所請求之金額，除有支出之憑證外，員工薪資為日常開支，所謂協力廠商之費用亦無支付，如何計算「遲延利息」已有疑問，且原告對於支出「必要性」之舉證尚有不足，故本件原告之訴為無理由，謹請判決如所聲明！
理 由
一、被告代表人原為陳邦治，94年2月1日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、關於本件究為公法上之爭議或私法上之爭議，兩造原有爭執，原告原主張本件係屬私法上之爭議，因而於92年間提起請求損害賠償之民事訴訟，惟經台北地方法院以92年度訴字第1142號判決認係公法上之爭議，而從程序上駁回原告之訴，原告上訴後，台灣高等法院亦採相同之見解，以92年度上字第1215號從程序上駁回原告之訴，現正上訴由最高法院審理中。本院就政府採購法於91年2月6日修正公布之新舊法條對照及立法理由觀之，認本件係屬公法上之爭議，其理由有三：㈠修正前政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」修正後同法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」換言之，關於履約及驗收之爭議，依新法已不得提出異議及申訴，顯見新法有意採二階段理論。㈡條正前政府採購法第83條第1項規定：「審議判斷依其性質，得視同訴願決定
或調解方案。」修正後同法第83條則規定：「審議判斷，視同訴願決定。」新法對招標、審標、決標之爭議，提供了行政救濟的途徑，對於履約及驗收之爭議則刻意加以排除，顯見新法有意將招標、審標、決標之爭議視為公法上爭議，反之則將履約及驗收之爭議視為私法上之爭議。㈢修正前政府採購法施行細則第106條規定：「廠商依本法第85條第3項規定向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。其有爭議者，得循民事程序解決。」修法後則將該條刪除，顯見立法者有意將招標程序中所發生之爭議視為公法上之爭議。由以上分析，足見本件係屬公法上之爭議，本院有審判權，兩造對此已無爭執，合先敘明。
三、按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」「第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」政府採購法第85條第1項、第3項分別定有明文。換言之，投標廠商援引前開規定請求償付因參與投標等所花費之必要費用，必須招標機關所為之採購行為，經工程會審議判斷指明違反法令者，始足當之。本件原告主張系爭審議判斷已指明被告之採購行為違法，被告則主張系爭審議判斷僅指明原採購行為裁量不當，並未指明原採購行為違法。經查，本件審議判斷業已指明：被告91年2月22日於政府採購法資訊公告為更正公告
時，僅以「附加說明」稱之，並未提及本件公告係屬「補充說明」之字樣；又該更正公告「附加說明」欄中「是否提供釋疑文件」欄僅載「請廠商於本案截止收件日前，上班時間憑購買標單之收據（正本）免費領取」，亦未述明或具體說明如未依規定領取即符合投標須知第12.1未填寫「補充說明收悉號數」，其投標文件視為無效。從而申訴廠商所稱：已自更正公告上「附加說明」欄中知悉補充說明之釋疑項目，因而未至被告領取補充說明，並認為該更正公告內容，與其權益並無影響，致未前往領取「補充說明」之文件云云，尚非空言。審諸投標須知第12.1條規定：「投標者應於『標單總表』第2項預留之欄位內填寫補充說明收悉號數，本補充
說明書之號數填寫並得於開標前以書面補正。若未依規定補正者，其投標文件視為無效」規範目的，不外在確認投標廠商是否已領取並參閱補充文件後，參加投標。而廠商未重視該附加說明並領取文件，參與投標之風險自須自行負責；投標廠商填寫收悉補充說明書號數，僅能表示已「領取」補充文件，是否詳閱，被告仍無從確知，被告尚無須以申訴廠商未在「標單總表」第2項預留之欄位填寫「補充說明收悉號
數」，即判定為無效標。前開招標文件增加政府採購法所無之限制，而所加限制，被告未能說明如何有助於達成所欲規範之目的，顯非合宜等語。系爭審議判斷雖未具體指明被告之採購行為究違反何項法律規定，惟已明白指出「被告之招標文件增加政府採購法所無之限制，而所加限制，被告未能說明如何有助於達成所欲規範之目的，顯非合宜」，依該審議判斷之意旨，被告之採購行為已違反行政程序法第7條第1款之規定：「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。」換言之，被告在招標文件上所加之限制，並無助於政府採購法第1條、第6條所揭櫫「提升採購效率與功能」「維護公共利益及公平合理」之目的之達成，是原告主張被告之採購行為已違反行政程序法第7條第1款、政府採購法第1條、第6條第1項之規定，尚非無據；被告主
張：原告所引前開條文，均僅為原則性之規定，所謂「合理」、「適當」、「比例原則」，均非確定之法律概念，而賦予行政機關得本於其確信，對於個案選擇其執行行政行為之方式，故顯有裁量之空間，縱事後認為行政機關之處置有所不宜、不當或認為與法規之目的並非合宜，亦不當然即可認為行政機關所選擇其行政行為之方式必然構成「違法」，而非僅為「不當」而已云云，惟查被告對於招標文件之記載於個別之採購案固有其裁量之空間，但仍以不得違反相關法令規定為前提，若已明顯違法，則非僅裁量是否適當之問題，被告所述，尚非可採。
四、如上所述，被告之採購行為既經工程會之審議判斷指明為違反法令，則原告依政府採購法第83條第3項請求被告償付其
準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，自屬有據，惟原告請求之項目及數額應否准許，爰分項說明如下：
㈠員工薪資部分共515,923元：
原告主張因本次投標，投入5名專案人員（直接人員），薪
資總計341,039元，投入6名兼職人員（間接人員），薪資以30%計，為174,884元。原告既然參與投標，當然需要專案或兼職人員全程負責規劃，而當這些人員將其本身工作擱置，必然其工作要有其他人員協助或延後處理，因此時間之遞延，當然會造成原告人力費用之增加，因此原告此部分之請求，應無不當等語。被告則主張以上人員係原告之員工，本為編制內之人員，應無多出之支出，因此並非支出之必要費用等語，查原告參加本件投標，當然會增加人力之投入，惟原告為一營造公司，其公司業務本就在投標承攬工程，其員工若因本件投標而增加工作負擔，但仍在其上班之工作量可以承擔之範圍，尚未達於必須加班之程度，則原告仍僅須照付原來之薪資即可，並未因本件標案而增加支出，經本院命原告提出其準備投標期間之91年1月及2月之員工加班紀錄，原告稱無法提供，則原告既無法証明其準備投標期間員工究竟有無加班？所領取之加班費究竟有多少？其主張確因本件投標而增加支出云云，即無足取，是原告此項員工薪資之請求，尚屬無據，不能准許。
㈡製圖費150,000元：
原告主張其委託富譽室內裝修設計工程有限公司繪製電腦彩色透視圖，費用總計150,000元，此部分係依照臺北縣「四
知八村」新建統包工程統包投標須知第16頁以下E設計圖內
容：須有「建築量體配置圖」（含基地四周建築量體，可提供模型照片或3D立體電腦圖）、立面圖，此部分之圖體配置乃為被告所要求，因此為必要費用無疑等語。查依投標須知第18條18.2（2）E.d.g.之規定，及原告提出之服務計畫書
確有電腦彩色透視圖，且證人丙○○亦於94年8月11日到庭
證稱：本件透視圖的費用算是便宜，因為它是動畫的，可能他們有殺過價等語，又此筆製圖費原告業已支出，有富譽室內裝修設計工程有限公司所開之統一發票一紙在卷可稽，此項製圖費支出確屬原告必要之支出，原告之請求核屬有據，應予准許。
㈢印刷費共53,390元：
查原告委託鳳祥企業有限公司影印系爭招標案所須之影片及計劃書等，總計支出影印費用53,390元，此部分依照投標須知第18條18.2「服務計畫書之內容及作業規定」已載明投標時廠商應提供服務計畫書一式20份，單獨裝訂成冊，此外並有如前所述圖面之影印，及18.2（2）（3）「設計說明書」、「工作計畫書」等印刷費用，被告雖質疑本筆費用之必要性，惟經本院向本件「四知八村新建統包工程」得標廠商評輝營造股份有限公司函詢，該公司之「服務計畫書及相關文件之影印費」即達245,361元，有評輝公司94年7月13日業發字第084號函在卷可稽，且此筆印刷費原告業已支出，有鳳
祥企業有限公司簽發之統一發票一紙在卷可稽，足認此筆確屬支出之必要費用，原告請求尚屬合理，應予准許。
㈣申訴審議費30,000元：
原告因被告為其投標無效之異議處理結果，遂向工程會申訴，依規定申訴須繳納30,000元之審議費用，有工程會繳費收據一紙在卷可稽，並為被告所不爭執，因此該筆規費亦屬原告所支出之必要費用，應予照准。
㈤空心印章刻印費6,000元：
查原告為投標本件公共工程須製作服務計劃書，而該服務計劃書依被告之規定，須加蓋紅色空心戳記印章於每本服務計劃書每頁正中央，依序編定冊數，因此原告委託創造刻印社，刻製所須空心戳記印章，其費用為6,000元，此部分依照
投標須知第18條18.2「服務計畫書之內容及作業規定」已載明：計畫書內容應依序編號1至20之空心戳記，因此原告勢
必委請刻章，本費用應屬必要費用，有創造刻印社所開之統一發票一紙附卷可稽，並為被告所不爭執，原告此筆請求應予准許。
㈥建築師之規劃設計費503,263元：原告為參與系爭招標案，
委請丙○○建築師事務所代為規劃設計系爭「四知八村」眷村改建工程，其費用合計為503,26 3元，此部分依照投標須知第18條18.2「服務計畫書之內容及作業規定」（2）D設計原則要點d「投標廠商完成基本設計與細部設計之圖說與文
件內容詳如『設計需求計畫書』之規定」；於其下E設計圖
內容更規定細項：a.設計說明。b.基地分析：含法規、設計面積檢討（容積率、建蔽率、建築面積、總樓地板面積、高度限制）、都市計畫或區域計畫使用分區、基地現況及周圍環境分析等。（含地質調查及鑽探、參考設計需求計畫書）、整體設計說明：含建築配置計畫、道路系統、公共設施、安全管理、開放空間及景觀計畫、水上保持（非山坡地免）、環保計畫、垃圾集中點、雨污水排放等。c.基地配置圖（含本基地鄰近街廊之關係如與公路二村整體設計，並標示各棟樓層數）。e.整體之地面層平面圖（含建築物地面層平面、道路系統、景觀設計及其他公共設施等）。f.各層平面圖（含地面樓層，地下樓層及屋頂樓層）。g.剖面圖。h.各坪型住宅單元平面圖（含傢俱配置）。i.建築結構系統及設備系統圖。以上費用依投標須知核屬必要之費用，此部分亦據證人即原告委託代為規劃設計之建築師丙○○於本院準備程序中到庭證稱：「是的，有需要這麼多金額。裝潢公司算管理費的基礎是工程費，其金額相當龐大。我們提出的1.8，
其基礎是設計人工（例如我手下的設計師、繪圖師他們的薪水的1.8為單位）。相對外面工程顧問公司幾乎超過2.5的計算。我們有一個計算的方法，管理費是依據設計人工乘上
1.8，裡面包括辦公室租金、設備、大樓管理費、水電費、
設備費、電腦、列表機耗材費及繪圖紙張文具，還有辦公室總務、會計行政人員的薪水、主持建築師的薪水、勞健保費用、辦公公務停車費用、辦公室電話網路費用、繪圖設備軟體費用及其他費用等等。另外有數據如技術人員有多少人加上加班費、福利，再下面是管理費、福利含年節還有其他勞保費用等等。」、「1.8是從直接的設計人工所計算出來的
。原告的設計人工只有170,000多，設計費只有4,000 多。
最後一頁的人工有8人。我們事務所事實上成本分析是很清
楚的，這個不是造假的」、「管理費用裡面是包括我的建築師薪水，這個部分是最初的設計，所花的心血比較高，而我們的利潤都沒有計算進去」等語，並提出分析表四紙為証，核與原告所提出之丙○○建築師事務所請款函、工程總帳明細表之記載相符，被告雖質疑此部分之支出過高，且原告尚未支付，不符「所支出之必要費用」之要件云云，惟查本筆建築師之規劃設計費，其中管理費為何偏高，已據証人丙○○就為何乘以1.8倍之理由詳細說明，並提出計算式供參，
被告既未能提出數據或實証以証明該筆費用偏高，所述自無足採；又政府採購法第85條第3項所謂「所支出之必要費用
」，似應從寬解釋為「應支出之必要費用」，縱尚未實際支付，惟依約或依法必須支出時，仍應認為係「所支出之必要費用」，始符立法原意，是原告實際上雖尚未支付此筆費用予建築師，惟係經原告之特別情商而暫緩支付，既係依約所必須支出之費用，縱尚未實際支付，仍應認與政府採購法第85條第3項所謂「所支出之必要費用」相符，是原告此部分
之請求，尚非無據，應予准許。
㈦水電工程規劃設計費355,345元：
原告因本件投標案，委請兆弘機電股份有限公司規劃設計水電工程，其費用共355,345元，此部分依投標須知第18條18.2「服務計畫書之內容及作業規定」（4）D項「標單詳細表
」應包含工程設計費、工程施工費．．．主結構工程、水電工程、弱電等，由其上下文義觀之，所謂設計費及施工費自應包括主結構及水電工程，此觀其下E項更規定「前項工程
施工費應根據廠商完成之設計圖、材料設備計畫考量市場行情，進行估價」，F項也規定「廠商之設計，依規定應由建
築師、專業技師或消防設備師等專業人員簽證者，該項工作應由該等專業人員負責執行」，再依投標須知第2條規定，
投標廠商資格須有甲級營造業、建築師事務所、甲級水管電氣業及共同投標廠商組合之要求，已可認定水電工程規劃設計費確屬必須支出之費用無疑；又依據本院向得標廠商評輝公司函詢水電工程之規劃設計費，雖未得到確定之數目，惟依據評輝公司之回函亦不否認確有「水電工程規劃設計費」之項目，有該公司回函可稽。此外依據證人丙○○到庭證稱：「（問：起訴狀第8項的部分35萬5千多元，投標一個工程，是否水電規劃一定都要設計出來？）答：這是BOT的案子
，所以工程都要相當一定的程度設計出來，要用什麼材料、什麼廠牌等等，例如水電要有管線，有了這些管線，才知道他要多長，須費多少。就我們的部分還有很多沒有做，我們只是做個大概。如果不是BOT，而是一般的系統，不一定要
劃出來」等語，被告主張所謂之「工程施工費」係指土木工程本體施做之費用，與水電工程無關云云，核係對於投標須知文義之誤解，委無足採，此部分規劃設計水電工程之費用，既為被告之要求，自屬必要之支出。此筆費用原告雖尚未支付，惟係依約必須支付，有原告所提之請款單及四知八村水電規劃費用各一紙可稽，依上所述政府採購法第85條第3
項之立法意旨，原告此部分之請求亦屬有據，應予准許。
五、綜上所述，被告之招標行為業經工程會認定為違反法令，而將被告所為異議處理結果撤銷，原告自得依政府採購法第85條第3項之規定，向被告請求償付其準備投標、異議及申訴
所支出之必要費用，原告主張因系爭招標案所支出之必要費用總計為1,614,221元，其中1,097,998元，及自起訴狀繕本送達之翌日即93年4月17日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，為有理由，應予准許，另515,923元及遲延利息，
為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　 華　 民 　國　 94 　　年　 9 　　月　　8　　日第 六 庭 審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 陳鴻斌
法 官 詳瑞助
上列正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 　8　　月　　8　　 日書記官 鄭聚恩