臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○

共同訴訟代理人

丁○○

被告

行政院農業委員會

代表人

蘇嘉全（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　陳建中律師　　　　 （兼送達代收人）

　　　　　　劉韋廷律師

上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院中華民國91年09月03日院台訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院於93年04月08日以91年度訴字第4544號判決。被告不服，提起上訴，經最高行政法院於94年10月28日以94年度判字第1654號將原判決廢棄，發回本院更審。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（以下同）69年間向前台灣省政府農林廳林務局台東林區管理處（87年07月01日改隸行政院農業委員會，下稱台東林管處）承租成功事業區第31林班造林地，面積13.09公頃及3.75公頃，未經許可於承租地擅伐林木及以機械大面積整地。經台東林管處成功工作站（下稱成功工作站）於91年03月01日查獲，報由被告以其有違森林法第45條第1項規定，依同法第56條規定，分別以91年04月26日（91）東政字第0917210119號及第0000000000號違反森林法案件處分書，各處罰鍰新台幣（下同）12萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院判決將訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

1.原處分及訴願決定均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

㈠原告於69年間向台東林管處承租成功事業區第31林班，面積13.09公頃及3.75公頃，接受林務局暨農發會（即被告前身）之輔導種植薩爾瓦多銀合歡，雖造林多年，因歷年遭世界性木蝨為害，呈灌欉化現象，均無成材之林木。原告於90年12月20日提出申請書，依照林務局之造林方法重新整地改種台灣櫸木，並經成功工作站以91年04月01日91東成字第0746號函核准配台灣櫸木苗木26,200株及7,500株在案。又該租地內銀合歡密生，以人工挖掘植穴，頗為困難，是參照林務局澎湖造林（銀合歡生長地）及永豐餘造林整地方法，採用機械整地，此係為早日成林，復舊造林，為林業經營之正當作法。

㈡原告並無違反森林法第21條之規定:

1.按「主管機關對於左列林業用地，得指定森林所有人、利害關係人限期完成造林及必要之水土保持處理。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰︰...。2、森林所有人或利害關係人未依主管機關依第21條規定，指定限期完成造林及必要之水土保持處理者。」分別為森林法第21條及第56條之1之規定。

2.依該條係規定期限完成造林及水土保持等情形，該造林地因無成林希望，該林業管理機關理應輔導改變造林數種，原告今主動提出造林申請書，應無違法；且原告向被告領取台灣櫸木苗木後均依規定期限完成造林，並未接獲被告指定期限完成水土保持處理之任何通知，被告依同法第56條之1第2款之規定各處原告12萬元罰鍰，適用法律錯誤。

㈢原告並無違反森林法第45條第1項之規定:

1.按「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。」「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處新台幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」分別為森林法第45條第1項及第56條之規定。又依前台灣省政府農林廳林務局76年08月19日76林政字第20813號函，主旨略謂：「貴處轄內租地造林地，種植薩爾瓦多銀合歡林木者達一千公頃之多，因遭受『木蝨蟲』危害嚴重確須全面處分一案，經簽奉省府准在不妨害水土保持原則下，予以全面處分，並免受每伐區不得超過25公頃之限制。又嗣後如有類此林木遭受木蝨蟲危害嚴重，確須砍伐時准予比照辦理。」

2.本件造林地之銀合歡均無搬出利用價值，原告僅比照林務局造林方法，將小徑木及灌木伐倒，放置於造林行間，故無須查驗運銷出售，應無前揭森林法第45條第1項前段規定之適用。

3.本件應依前揭林務局76年08月19日林政字第20813號函辦理:⑴今原告響應政府造林政策，為把握造林季節，於90年12月20日向被告提出造林申請，依前揭林務局76年08月19日76林政字第20813號函，「砍伐林木」，廢棄原種植銀合歡，重新整地，改種台灣櫸木，並將砍除之銀合歡全部放置現場；惟被告於91年02月20日始引林務局81年07月11日林造字第18274號函，以已達伐期齡造林木皆伐時，「每一伐區皆伐面積應在03公頃以下」，以原告之申請與該函示不符為由，未予明確答覆。惟此所謂03公頃以下，應係指「伐採林產物」而言。

⑵按「伐採林產物」與「砍伐林木」兩者不同，前者指造林已屆採伐期，所採林木具有經濟價值，須報主管機關許可後始能伐採並經查驗後始得運銷，應依森林法第45條規定辦理；後者係指造林遭受蟲害，砍伐之林木無經濟價值，須廢棄原地，重新整地，改種其他樹種，應依林務局76年08月19日函規定辦理，本件係屬後者之情形。

⑶今原告於90年12月20日及91年02月25日二次向被告所屬台東林管處提出申請「砍伐林木」重新造林，並接受成功工作站通知於91年03月04日領取台灣櫸木苗木26,200株；及於91年03月18日領取7,500株供原告整地種植。俟完成種植後，被告卻引森林法第56條規定「未經許可擅自砍伐林木及以機械大面積整地」裁罰原告各12萬元，顯有錯誤。

㈣原告甲○○於69年09、10月間以本人名義及原告乙○（即原告甲○○之妻）名義承租系爭造林地，面積分別為13.09公頃及3.75公頃，原告乙○承租部分實際上委由原告甲○○整地造林。按行政罰以行為人為裁罰對象，縱使原告甲○○有違規情事，亦應僅以其為裁罰對象，被告對非行為人乙○亦予裁罰，顯有違誤；且本件系爭造林及改植工作，均係由原告甲○○委託訴外人丁○○全權處理，故原告與丁○○並無犯意之聯絡與行為之分擔。被告如認原告與丁○○有共同實施、教唆之行為，應由其負舉證責任。

㈤又永豐餘造紙公司於台東林管處成功工作站申請八十多公頃及關山工作站一百多公頃，合計二百多公頃，同樣種植薩爾瓦多銀合歡，亦同遭蟲害，台東林管處均准予砍除改植台灣櫸木，原告承租地僅十六公頃多，申請比照永豐餘造紙公司之前例辦理，卻遭重罰，實與行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之規定有違。

㈥綜上所陳，懇請　鈞院鑒核，惠賜判決如訴之聲明，以維權益，俾符法制。

乙、被告主張：

㈠按「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷。」為森林法第45條第1項所明定。違反上開規定者，依同法第56條規定，處12萬元以上60萬元以下罰鍰。本件原告未經許可，在所承租國有林成功事業區第31林班造林地內，擅伐林木及以機械大面積整地，有被告卷附處理違反森林法案件查報書及現場照片可稽。被告以原告違反森林法第45條第1 項之規定，依同法第56條規定處以罰鍰，並無不當，原告自不得以不諳法令為由主張免罰。原告所稱伐木棄置現場並未搬出云云，並無解於原告未經許可於承租造林地擅伐林木完成整地之違規行為，所訴核不足採。至於原處分贅引森林法第21條並不影響其事實認定及適用法令之正確性。

㈡又按森林法第45條規定之伐採林產物，應經主管機關許可，並無專指林木已屆採伐期，具有經濟價值而言，亦即雖未屆採伐期，惟因發生蟲害，有砍伐除去之必要，縱無經濟價值，仍應受45條之規範，應經主管機關許可，始得予以砍伐，是原告謂林木因發生蟲害，無經濟價值而有砍伐之必要，並無森林法第45條之適用，顯有誤會。且本件原告砍伐之林木是否有蟲害、有除去之必要或已非茂密林木而不符生態經營原則，均須詳予探究，以為准駁之依據，原告未經此程序即自行砍伐，顯已違反上開規定。

㈢原告向成功工作站申請砍伐系爭林木，依該工作站91年02月20日91東成字第0401號及0402號函示，原告甲○○申請砍伐面積13.09公頃及乙○申請砍伐面積3.75公頃均違反被告所屬林務局81年07月11日林造字第18274號函示：「已達伐期齡造林木皆伐時，每一伐區皆伐面積應在03公頃以下」之規定，且原告之租地內原造林木成活率達81.07%，為獎勵造林而砍除已鬱密之造林木，並不符合生態系經營原則，為免原告之權益受損，成功工作站已請原告撥冗至該工作站就具體狀況作雙向溝通及審查，再辦理後續相關申請事宜，並未全盤否准，詎原告率行砍伐林木，且指被告差別待遇，顯有誤解。

㈣原告甲○○與乙○雖為夫妻，惟係各別與被告成立租賃關係，縱原告乙○部分之行為係甲○○所為，乃其內部之問題，依法分別處罰，並無違誤。

㈤另依行政秩序罰係以處罰行為人為原則，對於非行為人之處罰，應限於法令有特別規定時，方得為之，惟按行政法上之命令或禁止，法令多定有遵守其命令或禁止之特別義務。本件原告為系爭林地之承租人，即為有採取林木權之承租人，自應遵守森林法第45條之規定，如有違反，雖非親力所為，該承租人仍應負責。質言之，實際上之義務違反，雖係他人所為，該他人反不負責。如不作上開解釋，則會造成利用或教唆他人違反行政秩序罰之行為人，利用人得以取得各項利益，主管機關卻對於此等惡意違行政秩罰之人無法加以處罰。

㈥本件原審認為原告為系爭林地之承租人，且係原告委任丁○○處理系爭林地之造林及改植等相關事項，乃造成在系爭林地中擅伐林木之違法情形發生，卻僅認為原告非行為人，即為本件訴願決定及原處分撤銷之判決，對上開情形置而未論，其有判決不備理由之當然違法情形，亦至顯然。退萬步言，本件應處分原告之受委任人，則按數人參與實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別（最高行政法院91年判字第2310號判決參照）。本件原審認為原告為系爭林班地林地承租人，且將系爭林地之造林及改植等相關事項委任丁○○處理，原告此種委任處理行為，即有共同實施之情形，若認為原告非親力實施，則其行為至少亦有利用他人實施或幫助之情形，原審僅認為原告非行為人即將本件訴願決定及原處分撤銷，而為慮及原告共同實施違反行政法上義務，亦應負同一責任之情形，亦有判決不適用法規或適用不當之違法。

㈦綜上所述，本件原告之訴為無理由，狀祈貴院，依法判決如答辯聲明，以維法制。

理由

一、本件被告之代表人原為李金龍，於95年1 月25日變更為蘇嘉全，是其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。」「違反第9 條、第34條、第36條及第45條第1 項之規定者，處新台幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」，分別為森林法第45條第1 項及第56條所明定。

三、本件係原告二人於69年間向台東林管處承租成功事業區第31林班造林地，面積13.09 公頃及3.75公頃，未經許可於承租地擅伐林木及以機械大面積整地。經台東林管處成功工作站於91年03月01日查獲，被告以其二人係違森林法第45條第1項規定，依同法第56條規定，爰分別以91年04月26日（91）東政字第0917210119號及第0000000000號違反森林法案件處分書，各處罰鍰12萬元。原告二人不服，為如事實欄所載之主張。

四、經查：

㈠原告未經許可，在所承租國有林成功事業區第31林班造林地內，擅伐林木及以機械大面積整地，有卷附處理違反森林法案件查報書及現場照片8 張可稽，且為原告所不爭執，洵堪認定。

㈡依上開森林法第45條規定之伐採林產物，應經主管機關許可；並無專指林木已屆採伐期，具有經濟價值而言，亦即雖未屆採伐期，惟因發生蟲害，有砍伐除去之必要，縱無經濟價值，仍應受45條之規範，應經主管機關許可，始得予以砍伐；另揆諸前台灣省政府農林廳林務局76年08月19日林政字第20813 號函，主旨略以：「‧‧。又嗣後如有類此林木遭受木蝨虫為害嚴重，確須砍伐時准予比照辦理。」，足認林木縱因發生蟲害，有砍伐除去之必要，仍應經主管機關許可，始得予以砍伐。

㈢至原告主張其於90年12月20日提出申請書，依照林務局之造林方法重新整地改種台灣櫸木，並經台東林管處成功工作站核准配台灣櫸木苗木26,200株及7,500 株在案；該租地內銀合歡密生，以人工挖掘植穴，頗為困難，是參照林務局澎湖造林（銀合歡生長地）及永豐餘造林整地方法採用機械整地，並無不法之處乙節。查原告向成功工作站申請砍伐系爭林木，依該工作站91年02月20日91東成字第0401號及0402號函示，原告甲○○申請砍伐面積13.09 公頃及乙○申請砍伐面積3.75公頃均違反被告所屬林務局81年07月11日林造字第18274 號函示：「已達伐期齡造林木皆伐時，每一伐區皆伐面積應在03公頃以下」之規定，且原告之租地內原造林木成活率達81.07%，為獎勵造林而砍除已鬱密之造林木，並不符合生態系經營原則，為免原告之權益受損，成功工作站已請原告撥冗至該工作站就具體狀況作雙向溝通及審查，再辦理後續相關申請事宜等語。惟原告未經許可，即在所承租國有林內，擅伐林木及以機械大面積整地，已如上述，被告認原告二人係違森林法第45條第1 項規定，依法自無不合。

㈣查森林法第56條固以行為人為處罰對象，惟所謂行為人，除單獨直接實施違反行政法上義務之行為者外，尚包括共同實施、教唆或利用他人實施違反行政法上義務之人。本件原告既為前開林班造林地之承租人，則原告將承租地之造林及改植等相關事項委任丁○○處理，即有為改植之目的而與丁○○共同實施或利用丁○○伐採原栽林木之情形，且丁○○任原告二人之訴訟代理人，於本院審理中亦陳稱「我到現場去砍樹木，原告二人都知道此事。」等語，足認原告二人係共同實施或利用他人實施違反行政法上義務行為。從而，原告主張，渠二人與丁○○並無犯意之聯絡與行為之分擔，自不足採。

五、綜上所述，原處分依法並無不法，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第78條，判決如主文。

第七庭審判長法 官　黃　本　仁