臺北高等行政法院判決

原告

立進砂石場股份有限公司

代表人

林熺達（清算人）

代表人

憘

訴訟代理人

蔡惠子律師

訴訟代理人

莊立群律師

被告

經濟部

代表人

甲○○部長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國94年8 月11日院臺訴字第0940088230號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告前經新竹縣政府民國（下同）63年8 月1 日府建水字第59650 號函許可使用新竹縣新埔鎮○○段7 －15地先宵裡溪河川堤外新生地（下稱系爭土地），面積0.34公頃，供作碎石場及砂石卸運停車場。嗣於63年間在訴外人林垂洲所有之新竹縣新埔鎮○○段7 –14及7 －15地號土地及上開獲准使用之系爭土地，設置廠房及輸送帶等建造物（下稱系爭建造物）供碎石場及砂石卸運停車場使用。嗣被告所屬水利署93年12月10日以經水政字第09353072550 號函通知原告宵裡溪業經被告於89年1 月4 日重新公告為中央管河川，管理機關及執行機關為該署及所屬第二河川局，並以河川區域內施設碎石場為水利法第78條第4 款規定之禁止行為為由，廢止原告原取得之系爭土地使用許可，並命其於93年12月20日前拆除系爭土地內之系爭建造物。嗣被告所屬水利署第二河川局於94年1 月21日派員勘查時，系爭建造物仍未拆除，被告乃於94年1 月25日以經授水字第09420255020 號處分書（下稱原處分），以原告違反水利法第78條第4 款規定為由，依同法第92條之3 及第93條之4 規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並限於94年1 月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就原處分裁處60萬元罰鍰部分提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

１、訴願決定及原處分關於罰鍰60萬元部分均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

１、原告於63年7 月間原告向新竹縣政府申請於新竹縣霄裡溪近鳳山溪畔設立碎石場及砂石場起卸停車場，經新竹縣政府核發許可證在案。原告除自行租用新竹縣新埔鎮○○段7 之14 、7之15地號之私人土地（該土地嗣經原告購買，並以原告之員工林垂洲名義辦理信託登記）設置砂石場外，並經新竹縣政府同意將系爭土地交由原告作碎石場及砂石場起卸停車場使用。原告於砂石場設立後，亦多次以原告或代表人或股東之名義，向新竹縣政府申請採取鳳山溪及霄裡溪等相關河段之土石，均獲當時之主管機關新竹縣政府發給土石採取許可證明。嗣被告所屬水利署第二河川局為辦理霄裡溪治理基本計畫，於92年間邀請原告等砂石業者舉行座談會，依據該局當時之調查表，原告之砂石場係在河川區域線公告前即已設立，因此擬由地方政府查估後編列補償費拆除，原告同意該項方案，並自行停止系爭砂石場之作業，將相關器材移至上述林垂洲名下之土地，靜待政府核發補償費後即行拆除。嗣被告所屬水利署第二河川局未依拆遷補償之決定處理本案，逕以系爭砂石場無工廠登記為由，要求原告無償搬遷。原告不服，提起訴願，為保障原告己身之權益始將砂石場保持現狀。詎被告於93 年8月間以原告於河川區域內建造工廠及房屋，足以妨礙水流，違反92年2 月6 日修正前水利法第78條第1 項第1 款規定，依同法第92條之1 之規定，裁處原告罰鍰9 萬元，嗣於訴願程序中自行撤銷該處分，此後本件事實無任何變化，被告竟又於94年1 月25日以原告於河川區域內建造工廠或房屋，違反現行水利法第78條第4 款之規定，依同法第92條之3 規定，以原處分裁處原告60萬元罰鍰，自有違誤。

２、行政機關對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，為憲法第23條所明定，亦經司法院釋字第313 號、384 號及402 號等解釋揭示在案。因此對於法無明文處罰規定或不符法定處罰構成要件者，行政機關自不能對人民施以裁罰；又法律不溯及既往原則乃法治國之基本原則，除法律另有明文規定者外，行政機關不得援引嗣後通過之法律，作為處罰先前即已存在之行為之依據。本件被告據以處罰原告之法律規定為現行水利法第92條之3 第5 款之規定，其要件為「於河川區域內建造工廠或房屋」，然查系爭砂石場於63年間即已設立，設立時係在河川區域外，而現行水利法第92條之3 係於92年間始經立法院修正通過。被告援引嗣後修正之法律以為處罰原告之依據，違反法律不溯及既往原則；又原告之砂石場係於92年間因政府擬辦理拆遷補償而自行停工，當時原告除將原向新竹縣政府租借之土地騰空，並將相關設備移置自有土地上之廠房中之外，並無任何建造房屋或工廠之行為，原告既無積極之建造行為，與現行水利法第92條之3 第5款規定之要件自屬不符，原處分援引該條規定處罰原告，於法不合，應予撤銷。

（二）被告主張之理由：

１、原告於63年間在新竹縣新埔鎮○○段鳳山溪支流宵裡溪內公、私有地施設砂石碎解洗選場，新竹縣政府曾以63年8月1 日府建水字第59650 號函許可原告使用系爭土地作為系爭砂石場使用，且未訂有許可期限，然因系爭砂石場坐落位置，經前臺灣省政府於73年3 月19日以經府建水字第144788號公告劃入宵裡溪河川區域行水區內後，因事實變更，新竹縣政府本應依當時之水利法及臺灣省河川管理規則（91年8 月7 日廢止）相關規定廢止其許可，因該溪之管理權責於88年2 月1 日已移交被告所屬水利署，而水利法第78條第4 款規定禁止河川區域內施設碎石場，被告所屬水利署乃以93年12月10日經水政字第0935307250號函廢止原告前所取得之系爭土地使用許可，並請原告於93年12月20日前拆除系爭土地內系爭建造物。詎被告所屬水利署第二河川局於94年1 月21日派員前往現場勘查時，原告並未依限拆除，自屬違反水利法第78條第4 款規定，並無原告所稱法律不溯既往原則之適用。

２、又河川區域之劃定係為河川防洪需要，即為避免人民生命財產遭受危阻所劃設之河川洪泛所及範圍，河川區域內建造工廠或房屋無論是公有或私有土地，其行為均屬違反現行水利法第78條規定，且該等違反水利法行為，其建構完成後之持續妨害水流，仍屬繼續為違法行為，該違法並非狀態之繼續。本件系爭建造物於被告所屬水利署第二河川局94年1 月21日派員前往現場勘查時，仍未拆除，自屬違反水利法第78條第4 款規定，被告基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法作成處分，並無違誤。

理由

一、本件被告之代表人於訴訟進行中由何美玥變更為甲○○，茲由被告現任代表人甲○○依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、原告起訴主張：伊於63年7 月間向新竹縣政府申請於新竹縣霄裡溪近鳳山溪畔設立碎石場及砂石場起卸停車場，經新竹縣政府核准，新竹縣政府並應伊之申請，同意將系爭土地交伊供作碎石場及砂石場起卸停車場使用，其後伊始於系爭土地建造系爭建造物。系爭建造物既於現河川區域線公告前之63年間已設立，被告援引嗣後92年間始經立法院修正通過之現行水利法第92條之3 為處罰原告之依據，違反法律不溯及既往原則；又原告之砂石場係於92年間因政府擬辦理拆遷補償而自行停工，當時原告除將原向新竹縣政府租借之土地騰空，並將相關設備移置私有土地之廠房中外，並無任何建造房屋或工廠之行為，與現行水利法第92條之3 第5 款規定之要件自屬不符，被告援引該條規定處罰原告，於法不合，為此依行政訴訟法第4 條提起本件訴訟，求為判決如訴之聲明所示等語。

三、被告則以：原告於63年間獲新竹縣政府許可使用且設置砂石場於其上之公有土地，經前臺灣省政府於73年間公告將之劃入河川區域行水區內，因事實變更，且該溪之管理權責於88年間移交予被告所屬水利署，被告所屬水利署乃於93年12月10日以經水政字第09353072550 號函廢止系爭土地使用許可，並請原告於93年12月20日前拆除系爭建造物。惟系爭建造物於94年1 月21日被告所屬水利署第二河川局派員前往現場勘查時，仍未依限拆除，自有違反水利法第78條第4 款規定之於河川區域內建造工廠情事。又河川區域之劃定係為河川防洪需要，即為避免人民生命財產遭受危阻所劃設之河川洪泛所及範圍，河川區域內建造工廠或房屋無論是公有或私有土地，其行為均屬違反現行水利法第78條規定，且該等違反水利法行為，其建構完成後之持續妨害水流，仍屬繼續為違法行為，該違法並非狀態之繼續，並無原告所稱法律不溯既往原則之適用，原處分並無不當云云，資為抗辯。

四、按「河川區域內，禁止下列行為…四、建造工廠或房屋…」、「有下列情形之一者，處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰…五、違反第七十八條第四款規定，建造工廠或房屋者…」固為水利法第78條、第92條之3 第5 款所明定，然「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物…」亦經同法第78條之1第1款定有明文，據此，河川區域內施設建造物，如獲主管機關許可，自非不得為之，水利法第78條規定禁止之建造工廠或房屋行為，應限於未經主管機關許可之建造行為，即不待言。

五、經查，本件事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有新竹縣政府63年7 月23日府建水字第55033 號函、63年8 月1 日府建水字第59650 號函、新竹縣政府土石採取及河川公地使用許可證、土石採取展期申請書、土石採取申請書、新竹縣政府土石採取許可證、經濟部水利署93年12月10日經水政字第09353072550 號函、經濟部水利署第二河川局執行違反水利法現場取締紀錄、現場照片等件在卷足憑，堪信為真實。從而，系爭土地內之系爭建造物，既係原告於63年間經新竹縣政府核准使用系爭土地作為碎石場及砂石場起卸停車場使用後，始行建造，則原告上開建造行為係合法所為，此後亦未再於系爭土地內另有建造工廠或房屋之違章行為，則其63年間建造系爭建造物之行為，揆諸首揭說明，自非水利法第78條禁止對象，原告就此之主張，洵堪採信。

六、而系爭土地嗣雖經前臺灣省政府於73年間公告劃入河川區域行水區內，被告所屬水利署亦於93年12 月10 日本於職權以經水政字第09353072550 號函廢止原告使用系爭土地之許可，然系爭建造物前此即已建造完成，其存立坐落系爭土地之上僅係原合法建造行為所生狀態之繼續，要難認原告於原合法建造行為外，另有重行或繼續建造之行為，而系爭建造物存立之情形或該當於其他違章規定，惟要難以水利法第78條、第92條之3 第5 款規定相繩，被告所辯各語，容有誤會。

七、綜上所述，原處分關於漏未斟酌系爭建造物原係合法建造，逕認原告違反水利法第78條規定，進而依同法第92條之3第5款規定裁處原告罰鍰60萬元部分於法不合，訴願決定疏未注意及此遽予維持，亦有未妥，原告訴請撤銷原處分關於裁處60萬元罰鍰部分及部分訴願決定，洵屬有據，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　王立杰