臺北高等行政法院判決

原告

榮工企業有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

戊○○

被告

行政院環境保護署

代表人

乙○○（署長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　己○○

上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院中華民國93年11月3日院臺訴字第0930090273號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於91年8月21日向被告申請LKC-50、LKC-100、LKC-150、LKC-200四型號預鑄式建築物污水處理設施審核認可，經被告以92年5月13日環署督字第0920034436號函復，以本件經第三次功能複審結果，原告對第一次、第二次審查意見之主要項目意見，未確實修訂，由於自行設計理念仍需符合學理，本件依學理無法達成處理成果，乃予不通過處理，不再續審。原告復於92年10月8日檢送LKG-100、LKG-200二型號預鑄式建築物污水處理設施產品，向被告申請審核認可，經被告以92年10月13日環署督字第0923100894號書函檢還原告全份資料，請其依92年8月20日被告與內政部會銜令發布之預鑄式建築物污水處理設施管理辦法（下稱管理辦法）規定先行提送第一階段設計技術書面資料，俾進行後續審核作業。嗣原告迭經陳情及請求釋示相關規定，經被告以92年11月19日環署督字第0920079305號書函等答復在案。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、被告92年5月13日環署督字第0920034436號函及92年10月13日環署督字第0923100894號函均撤銷。

⒉請求判命被告退還申請費4件計新台幣（下同）4萬元。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：

㈠被告以本件經第三次功能複審結果，原告對第一次、第二次審查意見之主要項目意見，未確實修訂，乃予退件處理，不再續審，是否有據？

㈡原告復於92年10月8日送件申請時，被告請其依管理辦法規定辦理，是否有據？

四、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈被告審查預鑄式建築物污水處理設施核可登記，該處理設施作業要點，既然有明文規定三次不通過以退件處分之規定，為何有其他廠商通知達七、八次之多，而獲通過審核登記許可之不平等情形存在。

⒉對原告送審案件之處理方式，關於缺點或修正部分，在第一次審核意見書中未告知缺點或修正意見，在第二次審核意見書中出現，第三次又出現第二次未告之缺點修正意見，就以不再審查退件處分，這種屢修屢增百般挑剔的做法，難令原告信服。且原告所送審查案，係依功能、容量、規格、大小分為4件送審，但批駁退件理由均為一案4件，以相同理由批駁，又某些測試值為不同時間、地點、環境氣候及污水取樣，所測數據自然不同，審查過程委員要求相同，實有刁難之處，而4件又如何拼成一案提修改意見，原告如何判斷是那件需修改，或四件均需修改？

⒊被告所應聘的審查委員，每2年應改聘一次而未改聘，任由三級主管負責簽呈任聘，應有違法包庇之嫌。

⒋預鑄式建築物污水處理設施審定登記申請文件格式及功能測試記錄報告書文件格式，於92年10月9日公告，又審查作業規範尚未公告前，92年8月20日所會銜發布之管理辦法，應自何日生效？原告於92年10月8日依舊式作業要點表格文件繳費完成送審掛號手續，卻在當月13日遭退回，被告稱要依10月9日公告文件及測試作業規定辦理，如此法律追溯既往，是否合法？且被告以公告程序均採公聽會及預告方式作為理由，未經產經學專業人士討論於期限內徵求意見評估可行性，即片面發布執行，又該發布並非採正式公文通知，公告僅在被告內部網頁公布，一般民眾及業者是否都有使用電腦作業之設備，其硬性規定值得考慮，有違公理云云。

⒌提出被告92年5月13日環署督字第0920034436號函、92年10月13日環署督字第0923100894號函、93年4月2日環署水字第0930022711號函、92年11月19日環署督字第0920079305號書函，法務部93年9月15日法政字第0931114912號函，被告己核可登記容積大小比較表、審查第一、二及三缺點附件，內政部94年1月13日內授營建管字第0930088751號書函，專利證書，法規容積對照表，容積差異抽樣比較表等件影本為證。

㈡被告主張：

⒈「申請案因違反相關法規及本須知之規定，或未於期限內完成補件，或補件資料經送審二次仍未審查通過，或其他不能審辦及不適審核原因，應予退件處理」，為被告公告「預鑄式建築物污水處理設施審核作業要點」附件「預鑄式建築物污水處理設施審核認可申請須知」第7點所規定。本件原告於91年8月21日函送LKC-50、LKC-100、LKC-150、LKC-200等四型號預鑄式建築物污水處理設施審核認可申請案，經被告受理後進行資料完整性初審，即循程序進行功能複審，經第1、2次功能複審，請原告依審查意見補正，復進行第3次功能複審，由於原告對申請案歷次意見均未確實修訂，被告即依前開規定，於92年5月13日以環署督字第0920034436號函作成審核不通過之處分，應無不當。

⒉針對申請案審查意見中初沈池太小功能不足應加大、污泥濃度假設一萬毫克/公升（10、000 mg/L）太高，低估污泥量、接觸曝氣槽之功能計算不合理等，原告以本件「為自行設計不以學理論斷」為理由，無意修訂；以依據規範設計或自行設計之產品，所採用之處理方式，依學理及經驗於設計仍存在既有的準則，諸如停留時間及污泥產量等均屬基本準則，而小型處理設施，在無專業人員操作之前提，更應採保守設計，自行設計亦應符合學理；而使用維護及操作維護手冊文字說明，需詳細記載，俾未來產品銷售時，獨立提供消費者閱讀並據以執行。另針對四型號污水處理設施，均以平均日污水量為設計依據，其污染量過於低估，應予修正等審查意見，原告卻堅稱「已實際操作，不以學理上論斷」；惟縱然已實際操作，仍應合乎實際需要，雖以日平均流量設計，但仍須考量以最大日流水量計算水力負荷及停留時間，是否在合理範圍，作為驗證，尤其是小型處理設施，其流量變動非常大，尖峰流量與平均負荷比差達四倍，尖峰流量很高，沈澱槽將無法承受，原告對初沈槽、曝氣槽、終沈槽設計理念，既非依據設計技術規範設計，更應提出其設計足以符合學理之證明依據，以供專案審查，惟原告無法就審查意見作確實且進一步說明及合理修正。

⒊被告申請案之2、3次審查意見，大都為前次審查意見中修改不完整、標示不清楚等未完成補正部分，要求再次補正，並非原告所稱故意挑剔。

⒋本項審核認可，係針對建築物污水處理設施產品功能、規格、單元、配置等之申請文件正確性及理論設計合理性等進行審查，若有申請案補正2次後仍未獲審查通過，而其原因係僅餘部分瑕疵未修正完成，在申請者已積極依審查意見修正，類此案件，基於便民意旨，均予以業者再行補正，並無不平等存在。

⒌被告為辦理本項審核工作，於88年起遴聘30位國內環境工程領域具有充分專業能力之學者專家，每一案件依序請3位協助審查工作。原以2年為期得進行檢討遴聘，後經檢討因原聘委員均已是國內環工領域之資深專家，故未改聘其他專家，仍續借重其專業協助被告審查，並無原告所稱包庇特定之嫌。

⒍原告於92年10月8日檢送LKG-100、LKG-200二型號預鑄式建築物污水處理設施產品，向被告申請審核認可，被告以92年10月13日環署督字第0923100894號書函檢還全份資料，請其依管理辦法規定，並配合被告92年10月9日公告之預鑄式建築物污水處理設施審定登記申請文件及預鑄式建築物污水處理設施功能測試紀錄報告書格式，先行提送第一階段設計技術書面資料，俾進行後續審核作業，並無不當。

⒎被告辦理一般法規發布、公告事宜，均依法制作業流程辦理，管理辦法係依水污染防治法第25條第3項授權訂立，於92年8月20日會銜發布，公告前被告亦於91年9月13日，依據行政程序法第154條第1項規定辦理草案預告及公告，並將已依規定公告之法規命令刊登行政院公報、被告之公報且置於被告之全球資訊網站，使需要者均易於下載及閱讀，上開程序皆已依規定辦理等語。

理由

甲、程序方面：原告於91年8月21日向被告申請LKC-50等四型號預鑄式建築物污水處理設施審核認可，經被告於92年5月13日駁回，申請費4萬元不予退還。原告嗣又於92年10月8日向被告申請LKC-100等二型號預鑄式建築物污水處理設施審核認可，經被告於92年10月13日退件，請其另行依新修正之規定重新申請，並退還申請費2萬元。故依原告之申請意旨以觀，係為請求被告做成授益之行政處分 (審核認可)。惟其起訴之聲明並未請求本院命被告為核准認可之行政處分，經本院於言詞辯論時予以闡明，原告已明示其不請求被告做成授益處分，僅主張原處分違法，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告反還申請費4萬元 (見94年10月20日言詞辯論筆錄)查依原告之聲明，其對申請事件提起學理上所稱「孤立的撤銷訴訟」，除92年5月13日環署督字第092034436號處分，原告除主張其違法外，並請求判命被告應返還申請費4萬元，可認為原告有提起撤銷訴訟實益存在外，對92年10月13日環署督字第0923100894號函，原告並未敘明其提起孤立的撤銷訴訟之必要性，該部分起訴是否具備一般實體裁判要件，即不無疑義。惟現行實務上，對於此一問題仍有爭論，本院仍併就原處分之合法性進行審查。

乙、實體方面：

一、原告於91年8月21日向被告申請LKC-50、LKC-100、LKC-150、LKC-200四型號預鑄式建築物污水處理設施審核認可，經被告以92年5月13日環署督字第0920034436號函復，以本件經第三次功能複審結果，原告對第一次、第二次審查意見之主要項目意見，未確實修訂，由於自行設計理念仍需符合學理，本件依學理無法達成處理成果，乃予退件處理，不再續審。原告復於92年10月8日檢送LKG-100、LKG-200二型號預鑄式建築物污水處理設施產品，向被告申請審核認可，經被告以92年10月13日環署督字第0923100894號書函檢還原告全份資料，請其依92年8月20日被告與內政部會銜令發布之預鑄式建築物污水處理設施管理辦法（下稱管理辦法）規定先行提送第一階段設計技術書面資料，俾進行後續審核作業。嗣原告迭經陳情及請求釋示相關規定，經被告以92年11月19日環署督字第0920079305號書函等答復在案。原告不服，提起訴願亦遭駁回等情，有上開各該函文、2份原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷可稽。

二、原告不服被告92年5月13日環署督字第0920034436號函部分：

㈠按建築物污水處理設施之建造、管理及清理，應符合中央主管機關及目的事業主管機關之規定，水污染防治法第25條第2項定有明文。又本法第24條第2項建築物污水處理設施建造之有關規定，應由中央建築主管機關會同中央主管機關定之。前項設施，屬預鑄式者，應依左列規定辦理：

一、其構造申經中央建築主管機關會同中央主管機關審定功能合格並登記後，始得生產上市，行為時同法施行細則第47條第1項及第2項第1款前段各定有明文。又被告88年11月25日（88）環署水字第0077936號公告修正預鑄式建築物污水處理設施審核認可申請須知第7點規定，申請案因違反相關法規及本須知之規定，或未於期限內完成補件，或補件資料經送審二次仍未審查通過，或其他不能審辦及不適審核原因，應予退件處理。

㈡本件原告主張被告審查預鑄式建築物污水處理設施作業要點，既然規定三次不通過以退件處分，為何有其他廠商通知達七、八次之多，而獲通過審核登記許可，其有不公平之情形；且第一次審核意見書中未告知缺點之修正意見，在第二次審核意見書中出現，第三次又出現第二次未告之缺點修正意見，實有屢修屢增百般挑剔之嫌，而原告所送審查案，係分為4件送審，但批駁退件理由均以一案4件相同理由批駁，不知該如何判斷是那件需修改，或四件均需修改，故被告應無其審定之標準及規範；又被告所聘之審查委員，每2年應改聘一次而未改聘，任由三級主管負責簽呈任聘，有違法包庇之嫌云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，由於原告對申請案歷次意見均未確實修訂，被告為審核不通過之處分，應無不當；被告僅要求原告再次補正，並無故意挑剔情事；原告所稱其他審核案有補正逾3次仍可通過，其乃僅餘部分瑕疵未修正完成，而申請者已積極依審查意見修正之情形，類此案件，基於便民，均給業者再行補正，並無不公平之情形存在；又被告原聘委員均已屬國內環工領域之資深專家，故未改聘其他專家，仍續借重其專業協助被告審查，並無違法包庇之情事等語，資為爭議。

㈢經查，被告為推動水污染防治法施行細則第47條規定之預鑄式建築物污水處理設施審核作業，已訂立預鑄式建築物污水處理設施審核作業要點及預鑄式建築物污水處理設施審核認可申請須知，本件係依上開規定審核，並無不合；原告所稱被告之審定沒有標準及規範云云，並非可採。又系爭LKC-50、LKC-100、LKC-150、LKC-200四型號預鑄式建築物污水處理設施部分，被告文件初審後，經第一次、第二次功能複審請依審查意見補正，復進行第三次功能複審；經審查結果，係以設計水質採用BOD 200mg/L，其他設計並未跟著修正，適用之建築物對象混亂不清；過濾桶清理之說明難懂，也仍未在操作手冊說明；以改變曝氣時間解決污水流量小所致之流量、水質變化較大之問題，並不合學理，也不見如何操作或規劃；功能測試資料雖已附上污水來源圖，但是仍未說明測試用之生活污水之水質差異原因；不測N、P去除效果之回覆說明，如使用單位需求再進行功能測試，係不合實際商品販售現況；預鑄式建築物污水處理槽之安裝設置、使用維護及清理操作資料不見明確之處理對象，檢查保養也不是由清潔公司執行；污泥清理頻率之敘述未見合理修正；各型號污泥濃度為100,000mg/L 是錯誤，由於大幅低估污泥體積，致高估污泥貯存日數；LKC-150、LKC-200型號之曝氣量不足，前後不一致；建築物污水處理槽之詳細設計規格資料之人孔數圖文不符；堰負荷（終沉池）太大及各負荷偏高；各數據前後不一致等，為其審查之意見。其中，原告對於第一次、第二次審查意見之主要項目，如初沉池太小功能不足應加大、污泥濃度假設100000mg/L太高、低估污泥量、接觸曝氣槽之功能計算不合理、終沉池負荷偏高等意見，均未確實修訂。由於自行設計理念需符合學理，本件依學理既然無法達成處理成果，被告自得依其專業判斷，不予通過，不再續審。又設施如不適於設置在水質水量保護區內，應將使用範圍清楚表明於使用操作維護手冊，提供消費者選用，而非僅向審查委員說明；且原告之回覆說明如使用單位需求再進行功能測試，與商品販售使用現況不合；污泥清理頻率採「每隔1年以上清理污泥乙次」敘述，並不明確，故委員請其確認，是否3年清理一次可以嗎？非要求需3年清理一次。至於產品取得國家標準等，係指玻璃纖維強化塑膠（FRP）化糞槽體材質等之標準，化糞槽與預鑄式建築物污水處理設施處理功能、規格及管理要求不同，自不可混為一談。由上觀之，被告之審查意見及審查結果，核無不合。原告前述指稱，被告之審查意見及審查結果有不公平、不當之情形，揆諸前開說明，原告所稱，尚非有據，並不足採。

㈣再者，依水污染防治各項許可申請收費標準第六條規定，本標準所規定之各項費用繳納後，除有誤繳情形外，不得以任何理由要求退費或保留。故原告所繳之審查費，被告已依其申請進行審查，無論其申請案是否核准，依前揭規定，均不予退費。故原告請求被告退還4件申請案計4萬元之申請費，核與規定不合，自非可採。

㈤又原告指稱被告所聘之審查委員，每2年應改聘一次而未改聘，有違法包庇之嫌云云，經查，審核委員之任期為2年，期滿「得遴選」續聘之，預鑄式建築物污水處理設施審核委員遴選審核作業規範第4條定有明文。本件被告陳稱，原聘委員均已屬國內環工領域之資深專家，故未改聘其他專家，仍予續聘，以借重其審查之專業等語，觀其審核委員名冊涵蓋國內各大學環工相關系所教授與前揭遴選審核作業規範之規定，並無不合，原告所稱被告有違法包庇情事云云，並未舉證以實，亦非可採。

㈥從而，被告以原告向被告申請LKC-50、LKC-100、LKC-150、LKC-200四型號預鑄式建築物污水處理設施，經第三次功能複審結果，原告對第一次、第二次審查意見之主要項目意見，未確實修訂為由，予退件處理，其不再續審之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求退還計4萬元之申請費，為無理由，應予駁回。

三、原告不服被告92年10月13日環署督字第0923100894號函部分：

㈠按建築物污水處理設施屬預鑄式者，其製造、審定、登記及查驗管理辦法，由中央主管機關會同相關目的事業主管機關定之，水污染防治法第25條第3項定有明文。又公私場所依前條規定申請預鑄式建築物污水處理設施之審定登記應繳納審查費，並以一廠牌、一型號、一構造，為單一申請案件。前項申請應檢具下列文件：一、申請表。二、營利事業登記證或經政府機關核准登記之證明文件。三、具有建築物污水處理設施製造相關營業項目之工廠登記證影本。但未設立工廠者，應檢具委託合法工廠之證明及其工廠登記證影本。四、負責人身分證明文件。五、設計說明書：包含設計規格、圖說、功能計算及處理流程圖與說明等。六、功能測試計畫書，其內容應包括下列事項：㈠實體模場規格資料。㈡達到最大污水處理量之操作條件所需日數與完成功能測試所需日數。㈢污水處理流程簡介及處理單元之各項操作參數。㈣功能測試程序及步驟說明。

七、安裝、操作維護及使用手冊。八、其他經中央主管機關指定者。預鑄式建築物污水處理設施依中央主管建築機關規定之建築物污水處理設施設計技術規範設計者，免予檢具前項功能測試計畫書；中央主管機關受理預鑄式建築物污水處理設施之審定登記，分第一階段設計技術書面審查及第二階段功能測試審查。預鑄式建築物污水處理設施依中央主管建築機關規定之建築物污水處理設施設計技術規範設計者，免進行第二階段功能測試審查；本辦法自發布日施行，行為時管理辦法第4條、第5條及第16條亦各定有明文。

㈡本件原告主張其於92年10月8日依舊式作業要點表格文件繳費完成系爭LKG-100、LKG-200二型號預鑄式建築物污水處理設施產品之送審掛號手續，卻在當月13日遭退回，被告稱要依10月9日公告文件及測試作業規定辦理，如此使法律追溯既往，且被告僅在其內部網頁公布，有違公理云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，被告請原告依管理辦法、預鑄式建築物污水處理設施審定登記申請文件及預鑄式建築物污水處理設施功能測試紀錄報告書格式，先行提送第一階段設計技術書面資料，俾進行後續審核作業，應無不當；且管理辦法公告前，被告已於91年9月13日辦理草案預告及公告，並刊登行政院公報、被告之公報，且將其置於被告之全球資訊網站，上開程序皆已依規定辦理等語，以資爭議。

㈢經查，系爭LKG-100、LKG-200二型號預鑄式建築物污水處理設施產品與前開LKC-50、LKC-100、LKC-150、LKC-200四型號預鑄式建築物污水處理設施為不同案，係於管理辦法92年8月20日發布之後申請，故原告應依新頒辦法申請，並無法律溯及既往之情事；又查，管理辦法係依水污染防治法第25條第3項授權訂立，並自發布日施行，被告業於91年9月13日，依據行政程序法第154條第1項規定辦理預告程序等情，有被告提出之政府公報影本附被告卷可稽；而92年10月9日公告之預鑄式建築物污水處理設施審定登記申請文件及測試紀錄報告書格式內容，係為申請者對其設計之預鑄式建築物污水處理設施，提出設計功能足以符合環境工程學理，其測試亦應針對其設計功能項目進行說明，而公告前被告亦於同年9月19日擬定相關文件格式並依法制作業程序，函請相關業者（包含原告）辦理公聽、公告事宜等情，亦有被告提出之書函及公告影本附被告卷可稽。綜上以觀，被告已依相關法律規定辦理，本件原告於92年10月8日提出系爭申請時，已有新發布施行之管理辦法，被告依行為時之新法所訂之格式，將原告提出之申請資料退回，而請其依新規定之格式，先行提送第一階段設計技術書面資料，於法並無不合；又依前述被告已於公報及網站為法規之預告及公告等情以觀，原告主張被告僅在其內部網頁公布，有違公理云云，亦與事實不符，不足為採。

㈣從而，被告檢還原告全份資料，請其依管理辦法規定先行提送第一階段設計技術書面資料，俾進行後續審核作業，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　張瓊文