臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度簡字第01081號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 04 月 17 日

臺北高等行政法院判決
94年度簡字第01081號
原　　　告　錠鋐有限公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○（縣長）
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署
中華民國94年11月3日衛署訴字第0940035407號訴願決定，提
起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
原告因於民國（下同）94年5月6日在獨家報導第873期刊登
「母親節回饋胖媽優先瘦身其他人我們不要SOLO 30天讓胖
媽甩掉10公斤變辣媽．．．雕塑迷人曲線瘦身完美比例．．．超強燃脂CCBA-縱火燒脂，阻斷熱量．．．獨步噴霧萃取
技術，百分百純化18種頂級瘦身元素，吸收效果遠遠超越他牌瘦身產品達100倍以上．．．江宏恩45天，暴減13公斤，
．．．王美雪45天，狂減13.8公斤．．．」等文詞之廣告（下稱系爭廣告），經行政院衛生署中醫藥委員會查獲，由該署移送被告所屬衛生局查證認該等廣告涉及誇大、易生誤解，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依
同法第32條第1項前段規定，以94年6月29日北府衛藥字第
0940040614號行政處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）4萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提
起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造主張：
原告主張：
一、查系爭廣告中從無提及關於任何食品之訊息，而消費者亦無法自廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，實則原告為予消費者正確之減肥概念，排除傳統服用健康食品而不注重運動之錯誤概念，為教導消費者如何保持曲線及苗條身材，注重健康飲食及正確運動方法，並非以服用原告所販售之食品、食品添加物、食品用洗潔劑等產品。原告系爭廣告從無提及原告所販售之產品為「食品」，既非食品或食品添加物或食品用洗潔劑，又何來受食品衛生管理法之拘束？
二、按食品衛生管理法第19條規定之立法意旨在於食品並非藥品，並無療效，其成分應誠實告之，不得有隱匿或不實之宣傳，以免消費者因誤信廣告、宣傳或標示而產生誤解，致有誤購之虞。查系爭廣告並未提到「SOLO 5日勁美膠囊」可以減肥或具有藥性療效之字詞，消費者亦不知「SOLO 5日勁美膠囊」可以減肥或具療效，當不會因原告之廣告或宣傳，致指名購買「SOLO 5日勁美膠囊」，被告不能以事後之訪談結果，倒推系爭廣告內容即係販售「SOLO 5日勁美膠囊」。退步言之，原告所委託之鄧碧琴在被告所屬衛生局之訪談紀錄中，雖自承有販售「SOLO 5日勁美膠囊」，但所述內容係指原告為配合消費者接受其減肥計畫時，所附帶之產品，消費者可決定是否接受並購買。原告並未在系爭廣告宣傳或推介上開產品，與一般直接在廣告中提及產品，而違反食品衛生管理法之例，不能同日而語，原處分及訴願決定均有誤會。
三、再退步言之，原處分及訴願決定對原告系爭廣告1則處以4萬元罰鍰，有違信賴原則及法律保留原則，應無以維持。所謂一行為一處罰，應以自發覺處分之次數為行為次數始屬公允，否則行為人未受處罰之前，現行法未設置審核廣告機關，在未受處分機關之警告或處分前，行為人何以知悉其廣告有違反食品衛生管理法之虞？食品衛生管理法第19條規範內容充斥諸多不確定法律概念，因此，行為人對於所刊登之廣告在未受任何處分或警告之前，當然自信其廣告「合法」而繼續刊登，對於嗣後接獲多張之罰鍰處分而言，係可歸於行政機關怠惰，竟將之加諸行為人，實有違信賴原則。又原處分及訴願決定均係按行政院衛生署89年9月7日衛署食字第
0890014159號函釋，該函釋並非法律且無法律授權，被告竟據以作成加重原告負擔之處分，亦違反法律保留原則。
被告主張：
一、按行政院衛生署為保護消費者權益，以82年4月29日衛署食
字第8225211號函（88年7月31日衛署食字第88037735號函修訂）就有關食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤解或涉醫療效能等加以認定。又行政院衛生署業以94年3月31日衛
署食字第0940402395號函修訂「食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤解或醫療效能等之認定表」內容，並登載於行政院衛生署設置之食品資訊網公開網站供民眾參閱。
二、查原告於獨家報導第873期72頁刊載系爭廣告，內容宣稱「
．．．SOLO 30天讓胖媽甩掉10公斤變辣媽．．．雕塑迷人
曲線瘦身完美比例．．．辣媽瘦身保證班．．．」等詞句，顯見原告之產品為食品，又原告之受託人鄧碧琴於94年6月6日接受被告所屬衛生局人員訪談時已表示：「上列『SOLO』廣告確為本公司委請廣告公關公司製作刊載，而『SOLO』產品正確品名為『5日勁美膠囊』，屬性為食品，經衛署食字
第0930404296號函配方審查認定為食品，並已向將圓企業有限公司（台中市南屯區○○○○路587號2樓）取得代理權。」等語，有經鄧碧琴確認後始簽章之「臺北縣政府衛生局食品衛生訪談紀錄表」影本可稽，亦可證明原告所刊登系爭廣告之販售標的是名為「SOLO（5日勁美膠囊）」食品。
三、系爭廣告中除以瘦身、減重為主軸，佐以藝人減重、瘦身經驗為宣傳，明顯誤導消費者認為其產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效，然原告辯稱所述內容從無提及關於任何食品之訊息，消費者自無法從廣告內容中推知其所欲販售者為食品，係為予消費者正確之減肥概念云云，顯為規避、卸責之詞。
四、原處分僅處分原告於獨家報導第873期72頁刊載系爭廣告1則，故原告針對「一行為一處罰」之辯詞，顯係模糊違規事實。且查一行為一罰原意，乃是僅在一媒體刊載或宣播廣告，其讀者或觀眾自然減少，影響層面範圍自亦較小，然如相繼在數種媒體刊載或宣播，則其宣傳效果，自非僅在一種媒體刊載或宣播所堪比擬，故而不論違規廣告刊登幾次，均以按次處分，即同一產品在3種不同媒體各刊載一天則處以3次，如在3種媒體各刊登3次，即須處以9次。依據行政院衛生署
分別於86年3月3日衛署食字第86003925號函釋：「．．．即使為同一產品，但有多數之違規廣告行為時，仍應分別處罰。」89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋：「．．．對於執行違規食品廣告案件之處分時應落實一行為一罰，併案處罰應秉持公平原則處以倍數罰鍰。」90年8月17日衛署食
字第0900050968號函說明二釋示：「有關於報紙媒體之違規次數的認定標準（一）同一版廣告於同一天在不同報紙刊登之廣告，視為多起違規行為，但均視為個別乙次之違規行為，應分別加以處分。（二）同一版廣告於不同日期刊登於同一報紙，視為多起連續之違規行為。」多次重申一行為一罰之處辦原則，且行政罰本質上即是對過去之違法行為所作之制裁，故自當依行為數決定裁罰數，此為法理之當然，與法律保留原則並無牴觸。被告乃依據食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項規定，以每一行為（則）罰鍰4萬元計算，尚未逾越處3萬元以上15萬元以下之裁量額度，乃依法有據，並無不合。
五、被告未有任何意思表示致原告足資信賴其違規行為係屬合法，故其侈言「信賴保護」，表示違規行為在未受處分前即「自信」合法，完全扭曲「信賴保護」之內涵，實不足採。
六、法律公布後，人民即有知悉並遵守之義務。原告既經營販售食品，自應了解食品衛生相關規定，並加以遵守，按原告所刊登系爭廣告，以誇大不實訊息散發予消費者，其違規事實洵堪認定，謹請鈞院駁回其所訴，以維法紀，並保障消費者獲得正確資訊、維護健康的權利。
理 由
一、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰．．．」為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段所明定。又行政院衛生署修訂之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，其中「２、詞句未涉及醫藥效能但涉及誇張或易生誤解：（3）涉及改變身體
外觀者：例句：減肥。塑身．．．。」
二、原告因於94年5月6日在獨家報導第873期刊登系爭廣告，經
行政院衛生署中醫藥委員會查獲，由該署移送被告所屬衛生局查證認該等廣告涉及誇大、易生誤解，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，以原處分處原告4萬元罰鍰。原告不服，主張如事實
欄所載。
三、經查，本件原告於事實欄所揭時間及雜誌刊登系爭廣告1則
，經被告所屬衛生局人員於94年6月6日約談原告委任之該公司職員鄧碧琴，其坦稱系爭廣告：「確為本公司委請廣告公關公司製作刊載．．．『SOLO』產品正確品名為『5日勁美
膠囊』，屬性為食品，經衛署食字第0930404296號函配方審查認定為食品」等詞，此有系爭廣告及經鄧碧琴簽章確認之94年6月6日「台北縣政府衛生局食品衛生訪談紀錄表」影本在卷可稽，其有刊登食品廣告涉及誇大、易生誤解之違規事實，洵堪認定。
四、原告雖主張略以系爭廣告並無「SOLO 5日勁美膠囊」之文詞，亦無提及原告所販售之產品為「食品」，不受食品衛生管理法之拘束。且原告並未於系爭廣告宣傳或推介上開產品，與一般直接在廣告中提及產品，而違反食品衛生管理法之例不同一節。惟查，食品衛生管理法明確規定，食品之宣傳或廣告不得有不實、誇張或易生誤解之情形，而違規廣告之認定，係就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等綜合研判後，再據以認定。本件系爭廣告除以減重、瘦身為主軸，並佐以藝人減重、瘦身經驗為宣傳，縱其廣告未出現「SOLO 5日勁美膠囊」之文詞，其整體表現，仍可認定為違規食品廣告，況原告委任之該公司職員鄧碧琴於接受被告所屬衛生局人員約談時，即坦承「『SOLO』產品正確品名為『5日勁美膠囊』，屬性為食品
，並經衛署食字第0930404296號函配方審查認定為食品」，已如前述，是其所訴，顯對法令有所誤會，不足採信。
五、原告另主張原處分及訴願決定對系爭廣告處以4 萬元罰鍰，有違信賴原則及法律保留原則云云。惟查原告既將經衛署食字第0930404296號函配方審查認定為食品之產品為廣告，自應遵守食品衛生管理法及行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」之相關規定，自不得以不知法令規定而邀免罰。又本件僅有一次行為，與原告所稱「一行為一處罰，應以自發覺處分之次數為行為次數始屬公允」無關，又原告所為係屬違法行為，要無信賴保護原則之適用。
六、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。又本件訴訟標的為20萬元以下，屬簡易事件，且事證明確，爰不經言詞辯論，逕為判決。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、
第233條第1項及第98條第3項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　95　　年　　4 月　　17 日第一庭法　官　黃清光
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　4　　月　 17 　 日書記官 楊子鋒