臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度簡字第00825號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 02 月 15 日

臺北高等行政法院判決
94年度簡字第00825號
原　　　告　錠鋐有限公司
代　表　人　甲○○（董事）
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○（縣長）
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國94年7月29日衛署訴字第0940016346號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為販售「SOLO（5日勁美膠囊）」食品，陸
續於民國（下同）94年2月24日在蘋果日報C1版及94年2月25日在聯合報D3版刊載：「SOLO讓妳身材有型，怎麼動、怎麼露都行！‧‧‧僅能開放給需瘦5公斤以上者，只瘦5公斤以下者，拜託請自行運動即可！揭開千古的宮廷后妃瘦身秘方‧‧‧完整採集歷代漢方‧‧‧直到唐代蘇敬、李勣的（新修本草）裡，我們才終於能夠完全掌握，成功研發出當時楊貴妃能夠如此深深擄獲唐玄宗的驚人秘密！SOLO團隊鍥而不捨的焠鍊，不畏艱難，千古窈窕秘方問世‧‧‧在1998年6
月成功的研發出能夠完整保存漢方纖體美肌的獨步技術‧‧‧王美雪屁股變小了，身材真的好辣！45天、減掉13.8公斤、那麼大的屁股、大腿不見了‧‧‧江宏恩肚子消了、猛男身材、帥俊有力，暴腫到83公斤、飽受嘲笑、工作也變少了‧‧‧45天瘦了13公斤‧‧‧過年胖5公斤不稀奇，30天瘦
10公斤才厲害！只瘦5公斤以下者，不需要SOLO，0000-000-000」；94年2月28日在中國時報D3版刊載：「SOLO CCBA燃
脂縱火隊，燒光王美雪、江宏恩頑固脂肪26.8公斤，王美雪45天、狂減13.8公斤，江宏恩45天，暴減13公斤‧‧‧過年胖5公斤不稀奇，30天瘦10公斤才厲害！只瘦5公斤以下者，不需要SOLO，0000-000-000‧‧‧將18種惠頂級漢方藥理融合，‧‧‧完全展現出中西合併的內調外服優勢，‧‧‧最新奈米破璧技術，酵母鉻可幫助胰島素作用，維持血糖平衡，使空腹感消失，抑制食慾，預防過度進食，酵母鉻會促進碳水化合物及脂肪代謝，快速消耗熱量脂質」等三則涉及誇張、易生誤解詞句廣告，為行政院衛生署中醫藥委員會查獲函移被告所屬衛生局查處，經被告所屬查證屬實，被告乃依違反食品衛生管理法第19條第1項規定，爰依同法第32條第1項前段規定，於94年3月16日以北府衛藥字第0940014135號
行政處分書，處原告公司新台幣（下同）9萬元罰鍰。原告
不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
如主文所示。
三、兩造之主張：
㈠原告主張：
⒈惟查原處分及訴願決定均有違誤無以維持：
⑴查前揭原告廣告中從無提及關於任何食品之訊息，而消費者亦無法自廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，實則原告為予消費者正確之減肥概念，排除傳統服用健康食品而不注重運動之錯誤概念，為教導消費者如何保持曲線及苗條身材，著重健康飲食及正確運動方法，令體重過重者之體重上昇獲得緩解或下降，並非以服用原告所販售之食品、食品添加物、食品用洗潔劑等產品。前揭三則廣告從無提及原告所販售之產品為「食品」，既非食品或食品添加物或食品用洗潔劑，又何來受食品衛生管理法之拘束？
⑵退步言之，訴願決定理由以「原告所委託之受託人鄧碧琴於94年3月9日接受被告所屬衛生局人員訪談時已表示：產品屬食品，不需申請廣告核定表，案內產品正確名稱為5日勁美膠囊，經衛生署食字第
0930404296號函配方審查為食品，購自將圓企業有限公司等語，有經鄧碧琴確認後始簽章之被告所屬衛生局食品衛生訪談紀錄表影本可稽，益證所刊登販售之SOLO產品為食品」云云，亦有誤會。然查前揭食品衛生管理法第19條之立法意旨，在於食品並非藥品並無療效，其成分應誠實告知，不得有隱匿或不實之宣傳，以免消費者因誤信廣告、宣傳或標示而產生誤解，致有誤購之嫌。而原告於前揭廣告並未提到「SOLO5
日勁美膠囊」，可以減肥或具有藥性療效之字詞，消費者亦不知有「SOLO 5日勁美膠囊」可以減肥或具療效之事，消費者當不會因原告之廣告或宣傳，致向原告指名購買「SOLO 5日勁美膠囊」，因而不能以事後之訪談結果，倒推原告之廣告內容即係販售「SOLO 5日勁美膠囊」。退步言之，原告所委託之鄧碧琴在被告所屬衛生局之訪談紀錄中，雖自承有販售「SOLO 5日勁美膠囊」，但所述內容係指原告為配合消費者接受原告減肥計畫時，所附帶之產品，消費者可決定是否接受並購買產品，以配合原告之減肥方法，原告並無在廣告中宣傳或推薦「SOLO五日勁美膠囊」產品，廣告中既無直接販售「SOLO五日勁美膠囊」，與一般直接在廣告中提及產品而違反食品衛生管理法之例，二者間並不能同日而語，原處分及訴願決定均有誤會。
⒉再退步言之，被告、訴願決定對於前揭三則廣告處以9
萬元罰鍰之依據有違信賴原則、法律保留原則，應無以維持。行政院衛生署89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋：執行違規食品廣告案件之處分，應落實一行為一處罰，併案處罰應秉持公正原則處以倍數罰鍰，以達遏止違規食品廣告目的。其實不然，所謂一行為一處罰，應以自發覺處分之次數為行為次數始屬公允，否則行為人未受處罰之前，現行法未設置審核廣告之機關，在未設置審核廣告機關，又未受處分機關之警告或處分前，行為人何以知悉其處分前，行為人何以知悉其廣告有違反食品衛生管理法之虞？而前揭食品衛生管理法第19條規範內容，充斥諸多不確定法律概念，例如「不實」、「誇張」或「易生誤解」、「醫療效能」等字語，對於行為人而言實難以掌握，因此行為人對於所刊登之廣告在未受處分或警告之前，當然係自信「合法」而繼續刊登廣告，對於嗣後皆獲多張之罰鍰處分而言，係可歸於行政機關之怠惰，竟將之加諸於行為人，成為行為人之負擔（罰鍰），實有違信賴原則，原告認應有違信賴原則；抑有進者，原處分及訴願決定，均係按行政院衛生署89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋，並非法律竟加重原告負擔之處分，又未據法律授權，當有違反法律保留之原則。
⒊據上所述，原處分及訴願決定皆無得維持，為此敘明理由，請為訴之聲明之判決，俾符法意。
㈡被告主張：
⒈按食品衛生管理法第19條之規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」行政院衛生署為保護消費者權益，於82年4月29日衛署食字第8225211號函（88年7月31
日衛署食字第88037735號函修訂）就有關食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤解或涉醫療效能等加以認定。又行政院衛生署業以94年3月31日衛署食字第
0940402395號函，已修訂「食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤解或醫療效能等之認定表」內容。
⒉查系爭廣告內容：蘋果日報及聯合報刊載「揭開千古的宮廷后妃瘦身秘方‧‧‧完整採集歷代漢方‧‧‧直到唐代蘇敬、李勣的（新修本草）裡，我們才終於能夠完全掌握，成功研發出當時楊貴妃能夠如此深深擄獲唐玄宗的驚人秘密！SOLO團隊鍥而不捨的焠鍊，不畏艱難，千古窈窕秘方問世‧‧‧在1998年6月成功的研發出能
夠完整保存漢方纖體美肌的獨步技術」，於中國時報則刊載「最新奈米破璧技術，酵母鉻可幫助胰島素作用，維持血糖平衡，使空腹感消失，抑制食慾，預防過度進食，酵母鉻會促進碳水化合物及脂肪代謝，快速消耗熱量脂質」等詞句，顯見原告產品為食品，又原告所委託之受託人鄧碧琴於94年3月9日接受被告所屬衛生局人員訪談時已表示：「產品屬食品，不需申請廣告核定表，案內產品正確名稱為5日勁美膠囊，經衛生署食字第
0930404296號函配方審查為食品，購自將圓企業有限公司」等語，有經鄧碧琴確認後始簽章之被告所衛生局食品衛生訪談紀錄表影本可稽，亦可證明原告所刊登販售「SOLO」產品為食品。
⒊再者，原告於94年2月24日蘋果日報C1版、94年2月25日聯合報D3版、94年2月28日中國時報D3版刊載販售「
SOLO」食品廣告共3則，其內容宣稱「‧‧‧防止酵素
ATP的活性，使醣類難以轉換體內多餘脂肪，幫助體內
脂肪燃燒‧‧‧」、「‧‧‧居然能在那麼短的時間，就從63公斤掉到49公斤，總共少了14公斤左右‧‧‧」及「‧‧‧45天、減掉13.8公斤、那麼大的屁股、大腿不見了」、「‧‧‧過年胖5公斤不稀奇，30天瘦10公
斤才厲害！只瘦5公斤者，不需要SOLO‧‧‧」等詞句
，明顯違反前揭規定誤導消費者認為其產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效，然辯稱所述內容從無提及關於任何食品之訊息，消費者自無法從廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，係為予消費者正確之減肥概念‧‧‧等云云，顯為規避、卸責之詞。
⒋查一行為一罰原意，乃是僅在一媒體刊載或宣播廣告，其讀者或觀眾自然減少，影響層面範圍自亦較小，然如相繼在數種媒體刊載或宣播，則其宣傳效果，自非僅在一種媒體刊載或宣播所堪比擬，故而不論違規廣告刊登幾次，均以按次處分，即同一產品在3種不同媒體各刊
載一天則處以3次，如在3種媒體各刊登3次，即須處以9次。依據行政院衛生署分別於86年3月3日衛署食字第
86003925號函釋「‧‧‧即使為同一產品，但有多數之違規廣告行為時，仍應分別處罰」。89年9月7日衛署食字第0890014159號函釋「‧‧‧對於執行違規食品廣告案件之處分時應落實一行為一罰，併案處罰應秉持公平原則處以倍數罰鍰」。93年8月17日衛署食字第
0900050968號函說明段二釋示「有關於報紙媒體之違規次數的認定標準㈠同一版廣告於同一天在不同報紙刊登之廣告，視為多起違規行為，但均視為個別乙次之違規行為，應分別加以處分㈡同一版廣告於不同日期刊登於同一報紙，視為多起連續之違規行為」多次重申一行為一罰之處辦原則，且行政罰本質上即是對過去之違法行為所作之制裁，故自當依行為數決定裁罰數，此為法理之當然，與法律保留原則並無牴觸。故原處分依據食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項規定，以每一行為（則）最低罰鍰3萬元計次，處罰鍰新臺
幣9萬元，乃依法有據，並無不合，無法據以撤銷原處
分。
⒌結論：
法律公布後，人民即有知悉並遵守之義務。原告既經營販售食品，自應了解食品衛生相關規定，並加以遵守，按原告所刊登「SOLO」食品廣告，以誇大不實訊息散發予消費者，其違規事實洵堪認定，謹請鈞院駁回其所訴，以維法紀，並保障消費者獲得正確資訊、維護健康的權利。
理 由
一、本件原告起訴後，被告之代表人由林錫耀變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
二、按「對於食品‧‧‧所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項規定者
，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰‧‧‧。」分別為食
品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段所明定。
三、本件原告陸續於民國（下同）94年2月24日在蘋果日報C1版
及94年2月25日在聯合報D3版刊載：「SOLO讓妳身材有型，
怎麼動、怎麼露都行！‧‧‧僅能開放給需瘦5公斤以上者
，只瘦5公斤以下者，拜託請自行運動即可！揭開千古的宮
廷后妃瘦身秘方‧‧‧完整採集歷代漢方‧‧‧直到唐代蘇敬、李勣的（新修本草）裡，我們才終於能夠完全掌握，成功研發出當時楊貴妃能夠如此深深擄獲唐玄宗的驚人秘密！SOLO團隊鍥而不捨的焠鍊，不畏艱難，千古窈窕秘方問世‧‧‧在1998年6月成功的研發出能夠完整保存漢方纖體美肌
的獨步技術‧‧‧王美雪屁股變小了，身材真的好辣！45天、減掉13.8公斤、那麼大的屁股、大腿不見了‧‧‧江宏恩肚子消了、猛男身材、帥俊有力，暴腫到83公斤、飽受嘲笑、工作也變少了‧‧‧45天瘦了13公斤‧‧‧過年胖5公斤
不稀奇，30天瘦10公斤才厲害！只瘦5公斤以下者，不需要
SOLO，0000-000-000」；94年2月28日在中國時報D3版刊載
：「SOLO CCBA燃脂縱火隊，燒光王美雪、江宏恩頑固脂肪
26.8公斤，王美雪45天、狂減13.8公斤，江宏恩45天，暴減13公斤‧‧‧過年胖5公斤不稀奇，30天瘦10公斤才厲害！
只瘦5公斤以下者，不需要SOLO，0000-000- 000‧‧‧將18種惠頂級漢方藥理融合，‧‧‧完全展現出中西合併的內調外服優勢，‧‧‧最新奈米破璧技術，酵母鉻可幫助胰島素作用，維持血糖平衡，使空腹感消失，抑制食慾，預防過度進食，酵母鉻會促進碳水化合物及脂肪代謝，快速消耗熱量脂質」等三則廣告，此有各該廣告影本附原處分卷可稽，並為原告所不爭，自堪信為真實。查上開廣告雖未指明食品之名稱，但由廣告內容觀之，已足資認定其為食品，如為藥品未經查驗登記則為偽藥。況且原告所委託之受託人鄧碧琴於94年3月9日接受被告所屬衛生局人員訪談時業已表示：「產品屬食品，不需申請廣告核定表，案內產品正確品名『5日
勁美膠囊』，經衛署食字第0930404296號函配方審查認定為食品，購自將圓企業有限公司（台中市南屯區○○○○路
587號2樓）」等語，此有經鄧碧琴確認後始簽章之被告所屬衛生食品衛生訪談紀錄表影本附卷可稽；益證原告所刊登販售「SOLO」產品為食品無誤。次查，上開廣告內容宣稱「‧‧‧防止酵素ATP的活性，使醣類難以轉換體內多餘脂肪，
幫助體內脂肪燃燒‧‧‧」、「‧‧‧居然能在那麼短的時間，就從63公斤掉到49公斤，總共少了14公斤左右‧‧‧」及「‧‧‧45天、減掉13.8公斤、那麼大的屁股、大腿不見了」、「‧‧‧過年胖5公斤不稀奇，30天瘦10公斤才厲害
！只瘦5公斤者，不需要SOLO‧‧‧」等詞句，已涉及誇大
不實，因而誤導消費者認為其產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效，顯有違食品衛生管理法第19條第1項之規定
。是原告訴稱廣告中未提及食品之訊息，不受衛生管理法之約束云云，要屬飾卸之詞，不足採取。
四、原告另訴稱：所謂一行為一處罰，應以自發覺處分之次數為行為次數始屬公允乙節；查本件被告係以原告刊登之食品廣告三則，違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，依同法
第32條第1項前段規定，處原告罰鍰9萬元；依其處分「主旨」之形式觀之，係將原告刊登之三則廣告，以一行為視之，而為一次處罰，於法定罰鍰範圍內（3萬元以上15萬元以下
），酌處原告罰鍰9萬元；故與原告之上開主張，尚無不同
。雖原處分理由及法令依據欄援引行政院衛生署分別於86年3月3日衛署食字第86003925號函釋「‧‧‧即使為同一產品，但有多數之違規廣告行為時，仍應分別處罰」，且被告於本件行政訴訟答辯稱：「‧‧‧以每一行為（則）最低罰鍰3萬元計次，處罰鍰新臺幣9萬元，乃依法有據‧‧‧」等語，處分之「主旨」（一次處罰），與處分之「理由」（應分三次各別處罰），不無矛盾；惟一次處罰較之三次處罰，客觀上有利於受處分人（原告），基於行政救濟不利益禁止變更原則，本件原處分（主旨）仍應予維持，併此說明。
五、綜上所述，本件原處分及訴願決定，均應予維持。原告仍執前詞訴請撤銷，核無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，依卷內資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　2　　月　 15 　 日第 二 庭 法 官 李得灶
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　2　　月　 20 　 日書記官 陳清容