臺北高等行政法院判決

原告

祺昌紙器有限公司

代表人

甲○○

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國94年10月7日勞訴字第0940050753號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣原告祺昌紙器有限公司未經行政院勞工委員會許可，即聘僱逾期停留之孟加拉籍外國人MAKSUD君（下稱M君，護照號碼：N0000000）至其位於桃園市○○路○段409號工廠內從事機器操作工作，案經桃園縣政府警察局八德分局於民國（下同）94年1月21日當場查獲，該分局遂於94年2月25日以德警分外字第0943008037號函移由被告桃園縣政府裁處，經被告審查屬實，乃依就業服務法第57條第1款及第63條第1項規定，於94年8月22日以府勞外字第0940231286號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元整。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如左：

貳、原告起訴主張略謂：

一、聲明：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、理由：

㈠、按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」臺中高等行政法院89年度訴字第355號判決要旨謂：「查行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政處分之作用，在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件。是設定義務之行政處分，其內容須明確，相對人始能正確履行其義務，於相對人不自動履行義務時，行政機關亦始得以行政執行之手段強制實現其內容。行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處分亦因之而無效。」就業服務法第48條規定：「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。但各級政府及其所屬學術研究機構聘請擔任顧問、研究工作者或與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，不須申請許可。」就業服務法施行細則第11條規定：「本法第51條第1項第3款所稱經獲准與其在中華民國境內設有戶籍之直系血親共同生活者，指經入出國主管機關以依親為由核發居留證者。」

㈡、依照前開行政程序法之規定及判決要旨可知，行政機關於要求人民為一定之行為義務並訂定相關行政處分時，必須先設有內容明確之規定以供人民遵照依循，人民在有明確規範之前提下，仍不履行應為之義務，行政機關始得對於人民施以行政處分。倘行政機關無提供一個明確可供人民依循之規範時，人民自無法以正確之方式確實履行義務，此時行政機關如對人民為行政處分，該處分顯有瑕疵。

㈢、再者，綜觀就業服務法及其施行細則或相關法令中，對於雇主聘僱就業服務法第48條第1項所指「與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲居留之外籍人士」時，並無明確規範雇主應查核文件之項目，是雇主對於查核前開外籍人士身分時所應履行之查核義務即無法明確知悉應踐行之範圍及項目，僅於就業服務法施行細則第11條規定：「本法第51條第1項第3款所稱經獲准與其在中華民國境內設有戶籍之直系血親共同生活者，指經入出國主管機關以依親為由核發居留證者。」經查，就業服務法第51、57條之規定，其立法目的均係保障國民之就業機會，在保護法益相同之情形下，其所課予人民應行義務之強度即應相同，準此，就業服務法施行細則第11條既然明確表示以我國主管機關所核發之居留證為認定之標準，顯見雇主聘僱與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲居留之外籍人士時，如已查核該外籍人士之居留證後，應認為已盡其注意之義務，被告及訴願決定竟認為原告須克盡更多法無明文之注意義務，其認定顯非適法，故原處分及訴願決定應予撤銷。

㈣、本件中原告於僱用外籍人士M君前曾有要求M君提出由主管機關所核發之居留證並加查核，以為兩造問所不爭執之事實，依照前開相關規定，原告於已確實查核過M君所提出之居留證後，自應認為原告並無故意或過失而免為處分。被告及訴願機關雖提出有行政院勞工委員會93年8月11日勞職外字第093034960號函釋為被告處分之依據，惟原告於行政院勞工委員會之網站上無法查得所指之行政函釋，顯見該函釋應僅為行政機關內部流通之公文，未曾加以公告。既然被告所引用之行政函釋未曾對外公告，該函文要求原告應盡且超出法律規定範圍以外之部分，原告自無法經由任何管道而知悉，此將造成原告因無主管機關明確規範可供依循而知曉原告應履行之義務，而被告在此種情形下逕為行政處分顯然違反前開行政程序法第5條之規定，應加以撤銷方為適法。

㈤、就業服務法第57條其立法目的固然為保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，惟對此須負擔義務者應為國家及人民，又國家於此法令中持有強勢之權力，依照衡平原則，國家自應負有更高之應行義務。惟查，本件中僅看見主管機關一再主張原告應負擔更多之注意義務，卻未看見主管機關對於此種外籍人士使用偽造證件之情形加以防堵及預防（例如加強防偽功能），顯然怠於防止違法情事發生，放任偽造證件於社會上流竄，再來無限上綱解釋注意義務，將一切責任轉嫁於原告，被告依此所為之處分顯非適法。綜上所陳，原處分及訴願決定適用法律顯然錯誤之情形甚為明確。

參、被告答辯主張略謂：

一、聲明：

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

二、理由：

㈠、按「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」、「違反．．．第57條第1款．．．規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰」分別為就業服務法第57條第1款及第63條第1項所明定。

㈡、原告未經許可僱用孟加拉籍外國人M君於桃園市○○路○段409號該公司內從事機器操作工作，案經桃園縣政府警察局八德分局94年1月21日9時許當場查獲，經警訊原告及該外國人坦承上情不諱。核其行為違反就業服務法第57條第1款之規定，爰依同法第63條第1項規定處15萬元罰鍰，與首揭法條之規定洵無不合，合先指明。

㈢、原告雖謂如已查核該外籍人士之居留證後，應認為已盡其注意之義務云云，惟查原告之負責人甲○○94年7月7日於被告製作談話紀錄陳稱：「公司查驗其外僑居留證正本無誤後，才予以錄用。」；孟加拉籍M君於警訊時供稱：「外僑居留證是偽造變造的」，雖原告表示雇用M君前查驗其居留證正本，惟對於其所持證件之真偽並未要求其出示護照或依親之戶籍謄本等資料加以核對，亦未向行政院勞工委員會及發證機關查證證件真偽，仍有過失。按行政院勞工委員會93年8月11日勞職外字第0930034960號函釋：「．．．如係外籍配偶應徵工作，雖依前開說明無須申請許可，即可在華工作，惟仍應具備『與我國設有戶籍之國民結婚』及『取得合法居留』之要件，故若雇主對前來應徵之外國人除已比對過其所持居留證上之照片及所載資料外，再由其出示或繳交之證件資料（例如：依親之戶籍資料等）核對後，仍確信該外國人係獲准居留之外籍配偶而聘僱者，似已盡其注意義務，得免其疏失之責。．．．」，司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」乃最高行政法院36年判字第16號判例：「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實」，稽之上開解釋、判例，仍不能免責。原告違法事實洵堪認定。

㈣、綜上，本件原告非法聘僱外國人從事工作，顯已違反就業服務法第57條第1款，爰依同法第63條第1項規定處以罰鍰。且本件訴願經行政院勞工委員會以訴願為無理由駁回。原告所訴非有理由，原處分及訴願決定應予維持。

肆、按「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。但各級政府及其所屬學術研究機構聘請擔任顧問、研究工作者或與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，不須申請許可。」、「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。．．．。」「違反．．．第57條第1款．．．規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第48條第1項、第57條第1款及第63條第1項所明定。又「．．．如係外籍配偶應徵工作，雖依前開說明無須申請許可，即可在華工作，惟仍應具備『與我國設有戶籍之國民結婚』及『取得合法居留』之要件，故若雇主對前來應徵之外國人除已比對過其所持居留證上之照片及所載資料外，再由其出示或繳交之證件資料（例如：依親之戶籍資料等）核對後，仍確信該外國人係獲准居留之外籍配偶而聘僱者，似已盡其注意義務，得免其疏失之責。．．．」為行政院勞工委員會93年8月11日勞職外字第0930034960號函釋在案。經查，本件原告未經行政院勞工委員會許可，即聘僱逾期停留之孟加拉籍外國人M君，至其位於桃園市○○路○段409號工廠內從事機器操作工作，案經桃園縣政府警察局八德分局於94年1月21日當場查獲等情，既為原告所是認，另有前開八分局所制件違反社會秩序維護法案件現場紀錄、對原告代表人及外國人M君所作之調查筆錄影本等資料附原處分卷可稽，上開事實自堪認定。

伍、次查，就業服務法第57條第1款明文禁止非法聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。故針對聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，此揆諸同法第42條及第43條之規定自明，是原告如需聘僱外國人從事工作，原則上即應依法申請許可。原告未經行政院勞工委員會許可即擅自非法聘僱外國人從事工作，核其所為係違反就業服務法第57條第1款規定，應無疑義。原告訴稱外國人M君前往應徵時有出示主管機關許可文件供其檢視乙節，未能提出任何證據以實其說，況依被告所屬勞動及人力資源局於94年7月7日所制作之談話紀錄及於提起訴願時之訴願書均自承僅查證M君之居留證正本，對於M君所持證件之真偽並未再要求其出示護照或依親之戶籍謄本等資料加以核對，亦未向行政院勞工委員會及發證機關（臺北縣、桃園縣警察局）查證以確認M君之身分，即遽然採信加以聘僱，就非法聘僱外國人一節，顯有應注意能注意而未予注意之過失，自不得藉以免責。從而被告援引就業服務法第57條第1款及第63條第1項規定，處原告罰鍰15萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

陸、本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。

柒、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第3項前段，判決如主文。