臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

戊○○

被告

臺北市政府

代表人

乙○○（市長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　己○○

　　　　　　庚○○

上列當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服內政部中華民國94年3 月30日台內訴字第0940002610號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告係台北市北投區○○○路○ 段142 巷8 號1 樓區分所有權人，被告經台北市政府警察局北投分局民國93年6 月21日北市警投分防字第09362060200 號函通報，認其違規隔間使用地下防空避難室，乃以93年6 月28日府工建字第0930381220 0號函請原告依規定限期自行改善。嗣於93年11 月26 日，再因同一事由為警查獲，被告經上述分局二度函報，認原告已違反公寓大廈管理條例第16條第2 項規定，依第49條第1 項第4 款規定，以93年12月21日府工建字第09322953100號函，裁處原告新台幣（下同）4 萬元罰鍰，並請於文到30日內回復原狀。原告不服，提起訴願，復遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、原告於92年2 月11日因拍賣而取得上開建物暨土地及其附屬建物之所有權（拍賣案號：台灣士林地方法院91年度執吉字第1071號執行案件）。依台灣士林地方法院91年度執吉字第1071號拍賣條件，原告所取得之所有權為台北市○○區○○段5 小段第208 地號土地持分、台北市○○區○○段5 小段第50089 建號之建物全部及共同使用部分50104 建號之應有部分。其中共同使用部分50104 建號即門牌：台北市北投區○○○路4 段142 巷2 號等。其登記之主要用途為共同使用部分；總面積為446.65平方公尺：含水箱55.74 平方公尺、電梯樓梯間54.52 平方公尺及地下層（即防空避難室）336.39平方公尺。經調閱共同使用部分50104 建號之建物登記謄本，僅見建物標示部之資料，而無所有權之資料。

１、惟按系爭建物使用執照起造人為許安土等17人，其地下層（防空避難室）之所有權歸屬，業於73年10月6 日經起造人及向起造人買受該不動產者，檢附移轉證明文件向台北市士林地政事務所（以下簡稱士林地政）申請第1 次測量登記，並檢附「協議書」及相關證明文件辦理登記；依申請時所附之協議書明確記載：「．．．今經全體起造人協議同意棟別4防空避難室歸屬北投區○○○路○ 段142 巷8 號地面層所有．．．」可知，台北市北投區○○○路○ 段142 巷8 號2 、3 、4 、5 樓之區分所有權人（均為北投窯業廠股份有限公司）業於73年10月6 日對系爭區分建物棟別4 之地下層（防空避難室）持有之應有部份，同意移轉予台北市北投區○○○路○ 段142 巷8 號地面層之區分所有權人，上開起造人等已向該所申請登記所有權人，但遍查現行登記建號50104 之建物登記謄本僅有建物標示部，卻無所有權資料，應為士林地政於建立登錄電子謄本資料時，漏未建立所有權資料。

２、按物權依法應經登記，始生物權之效力，但如因內容過於冗長，登記簿所列各欄篇幅不能容納記載，可附件記載，作為登記簿之一部分。因此關於所有權之資料，雖未記載於土地登記簿，然於聲請登記時提出之所有權讓與契約書，有該項所有權讓與之記載者，此契約書既作為登記簿之附件，自生所有權讓與之效力。而本件聲請書附件之該所有權協議書，明確記載「棟別4 （地下層）防空避難室歸屬北投區○○○路○ 段142 巷8 號地面層所有」並經相關所有權人簽名確認，則由台北市北投區○○○路○ 段142 巷8 號地面層之區分所有權人自始取得該地下層（防空避難室）之所有權。

㈡、按行政法係以不溯及既往為原則，以溯及既往為例外，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。故公寓大廈管理條例公布前舊有公寓大廈當然不受該條例之規範。公寓大廈管理條例既係於84年6 月28日公布，系爭建物既屬前開公布日前（即73年I0月6 日）即已取得建造執照及使用執照，自無本條例之適用，系爭違法行政處分自當予以撤銷。

㈢、退萬步言，縱仍有本條例之適用，本條例亦不得強制施行前已取得建造執照之公寓大廈應成立管理組織（即區分所有權人會議、管理委員會或管理負責人）。且必須該公寓大廈依本條例成立管理組織，始得適用條例相關規定。按84年6 月18日制定公布之公寓大廈管理條例第16條第2 項、第5 項、第49條第1 項第4 款規定之處罰，須符合「住戶有變更使用之行為；且經管理負責人或管理委員會制止無效者；尚須由管理負責人或管理委員會報請直轄市、縣（市）主管機關處理」此3 項為前提要件。準此，住戶之違反行為及管理委員會或主管機關之制止行為，均須對於公寓大廈管理條例施行後之行為人為限。至公寓大廈管理條例施行前，如有違反規定變更使用者，因屬既存之事實，僅能適用行為時之建築法或其相關法規處理，方符法規不溯及既往之原則。然被告未審認違反防空避難室之變更使用者，非原告違規隔間使用，而是原告拍賣取得所有權時已存有隔間之既存事實；及原通報者並非管理負責人或管理委員會，其通報處理程序有瑕疵，實於法有違。

㈣、按「法定防空避難設備」屬公寓大廈之當然共用部分為公寓大廈管理條例第45條第2 項之規定，然於本法施行前，依該時法令登記狀態已有辦理產權登記者，基於不溯既往原則，即可繼續使用該防空避難設備，且依「台灣地區防空避難場所管理維護注意事項」第7點，申請利用防空地下室開設臨時對外營業場所之規定，如：不得妨礙防空避難、不違反分區使用規定，暨建築法規定及各業法令。已核准兼作停車空間者，其兼作面積，不得申請開設臨時對外營業場所。進入警戒戰備或宣布戒嚴時，凡是使用或占用的防空避難設備，應在24小時內，騰出供大眾作防空避難之用。本案原告所繼受者即為前手之權利義務，其中原告取得共同使用部分50104 建號之應有部分（即棟別4 之防空避難室）全部已如前述，依該時法令登記狀態已有辦理產權登記者，基於不溯既往原則，即可繼續使用該防空避難設備；且依「舉重以明輕」之法理，依規定防空地下室都可成為營業用途之使用（如超級市場），其夜間若無營業時必然關閉所有入口，設若遇有空襲警報時，又如何能讓人進入避難；而本案之使用僅為居住之低度利用，原告亦承諾遇有國難時（即空襲）必當開啟防空避難設備，讓所有同胞進入以緊急避難，且依規定只要在24小時內，騰出供大眾作防空避難之用即可。原處分率予處以罰鍰顯無理由。

㈤、按建築法第102 條之1 第1 項及建築技術規則建築設計施工編第59條至第62條、第140 條至第144 條規定，建築物應附建防空避難設備或停車空間，細繹此等規範意旨，乃期使興建房屋時能兼顧社會（停車位不足）及民防（防空避難）需求，但此等規定之意涵中，僅要求必須依法設置防空避難設備及法定停車空間，並無強制依法附建之防空避難設備或停車空間僅能由區分所有權人共有之意。換言之，建築物依法附建之防空避難設備及法定停車空間，若在構造上得與其他部分區隔分離、在使用上亦具有獨立之出入通道時，即非不得作為單獨之所有權客體，於區分所有權人間、或房屋出賣人與買受人間對於此一防空避難設備或法定停車空間有特別約定時，宜基於私法自治之精神，准許渠等將此地下室之法定避難設備或法定停車空間約定為共同使用部分、專用部分、甚或是專有部分而使用，在約定為專有部分時，即應認為該部分亦屬區分所有。

㈥、系爭房屋係原告經法院拍賣而取得，而當時交屋時就已有地下避難室，並於原告1 樓相通，93年6 月28日被告雖函請原告改善，惟原告不知如何改善；且系爭房屋七十幾年就已建立，公寓大廈管理條例係於系爭房屋建立後才施行，本件亦無適用該條例之餘地。至於地下室進出口之機車是樓上住戶所有，並非原告所置。況被告於本案相關行政、訴願及訴訟程序之答辯，均將罰鍰金額4 萬元誤植為6 萬元，顯見相關作業漫不經心，侵害人民權益至鉅。本案所為之行政處分全未給予原告陳述意見之機會，故原告對於被告於行政程序中所為之決定，現於對實體決定聲明不服時一併聲明之。

㈦、末按公寓大廈管理條例第16條管制之對象，應為公寓大廈負責人或管理委員會有制止可能性之住戶之違規「行為」，而非與住戶行為無關之違章建築「狀態」，此參最高行政法院92年判字第837 號判例可知。如前所述，系爭建物暨其地下室係於73年完工，原告係拍賣取得所有權，地下室之隔間於拍賣時即存在，原告單純利用既存建築狀態，不符該第16條第2 項之要件，被告自不得據以處罰。

二、被告主張之理由：

㈠、原告為台北市北投區○○○路○ 段142 巷8 號1 樓之所有權人，因擅自隔間使用地下l 層防空避難室，經被告依據北投分局93年6 月21日北市警投分防字第09362060200號函通報處理後，被告隨即以93年6 月28日府工建字第09303812200號函請原告依規定限期自行改善，其後北投分局關渡派出所於93年11月26日再次查獲原告違規隔間使用地下防空避難室並檢附「發現違規使用列管防空地下室名冊及現場相片4張」影本，時距被告93年6 月28日府工建字第0930381220 0號函限期改善期間已達5 個月，並由北投分局以93年12月7日、93年12月10日北市警投分防字第09363999000 、0936400 6300號函報請被告處理，被告審認其違反公寓大廈管理條例第16條第2 項規定，經通知逾期仍未改善，遂依同條例第49條第l 項第4 款規定，以93年12月21日府工建字第09322953100 號函處原告4 萬元罰鍰並限期回復原狀，並無違誤。

㈡、本件原告辯稱自92年2 月11日向法院拍得北投區○○○路○段142 巷8 號房屋時，即已包含地下1 層系爭防空避難室之管理使用權，然由原告檢附之建物登記謄本暨建物測量成果圖可知，其防空避難室仍屬全體住戶使用之公共空間，而原告所稱使用協議書係由起造人與買受人所訂，屬私權契約行為，自仍不能牴觸公法上之使用規定，故原告於拍得北投區○○○路4段142巷8號房屋所有權時，應使其防空避難室回歸正常之使用狀態，非謂前手之違法狀態經由拍賣即可合法化。且依據北投分局關渡派出所於93年11月26日再次查獲原告違規隔間使用地下防空避難室並檢附「發現違規使用列管防空地下室名冊及現場相片4 張」所證，原告之違規事實已無庸置疑，顯見訴訟所舉之理由不足採信。綜上所述，本件原告之訴為無理由，應依法駁回。

理由

一、原告主張：其於92年2 月11日拍賣取得系爭建物全部暨附屬建物（即系爭地下室）及其附著土地之應有部分。而起造人等於73年10月6 日就整棟建物申請建築改良物登記時，業已出具協議書，同意系爭建物之地下室自始由系爭建物當時所有人取得所有權，雖士林地政漏未登載，惟原告因拍賣而繼受取得者即應為該附屬建物之全部，而非僅有部分所有權。原告既係系爭建物地下室所有權人，且於92年經拍賣取得，並非系爭地下防空避難室之原始變更使用人，並無違反公寓大廈管理條例第16條第2 項之行為，亦無同條例第16條第5項所謂經制止而無效之情事，自無適用該條例處以罰鍰之餘地。再上述第16條管制之對象，應為公寓大廈負責人或管理委員會有制止可能性之住戶之違規「行為」，而非與住戶行為無關之違章建築「狀態」，系爭地下室之隔間於拍賣時即存在，原告單純利用既存建築狀態，自不符該第16條第2 項之要件。況公寓大廈管理條例係於84年6 月28日始公布，系爭建物取得使用執照在前，自不得溯及既往，適用該條例。縱有適用，惟系爭建物所在公寓，並未成立管理組織，無管理負責人及管理委員會，本件並非經管理負責人制止及報請被告處理，亦不符管理條例第16條第5 項規定要件，被告率予處罰，復未依法給予原告陳述意見之機會，於法有違云云。

二、被告則以：由原告檢附之建物登記謄本暨建物測量成果圖可知，其防空避難室仍屬全體住戶使用之公共空間，而原告所稱使用協議書係由起造人與買受人所訂，屬私權契約行為，仍不能牴觸公法上之使用規定，故原告於拍得系爭建物所有權時，應使其防空避難室回歸正常之使用狀態，非謂前手之違法狀態經由拍賣即可合法化。且依據北投分局關渡派出所於93年11月26日再次查獲原告違規隔間使用地下防空避難室並檢附「發現違規使用列管防空地下室名冊及現場相片4 張」所證，原告之違規事實已無庸置疑云云，資為抗辯。

三、兩造不爭之事實：原告係台北市北投區○○○路○ 段142 巷8 號1 樓區分所有權人，其所供住家使用係地下防空避難室隔間裝潢而成，有固定廚具及擺設傢具。被告經台北市政府警察局北投分局93年6 月21日北市警投分防字第09362060200 號函通報，認其違規隔間使用為防空避難室之系爭地下室，乃以93年6 月28日府工建字第0930381220 0號函請原告依規定限期自行改善。嗣於93年11月26日，再因同一事由為警查獲，被告經上述分局二度函報，認原告已違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，依第49條第1 項第4 款規定，以93年12月21日府工建字第093229 53100號函，裁處原告4 萬元罰鍰，並請於文到30日內回復原狀。原告不服，提起訴願，復遭內政部以94年3 月30日台內訴字第0940002610號訴願決定駁回等事實，並有上述函、內政部訴願決定書（以上均影本）各1 件及系爭地下室違規使用照片4 幀分別附於內政部訴願卷及本院卷可稽。

四、本院之判斷：

㈠、按「住戶不得於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入。．．．」、「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：．．．四、住戶違反第十六條第二項或第三項規定者。」公寓大廈管理條例第16條第2 項、第49條第1 項第4 款定有明文。又同法條第5 項：「住戶違反前四項規定時，管理負責人或管理委員會應予制止或按規約處理，經制止而不遵從者，得報請直轄市、縣（市）主管機關處理。」之規定，係法律課予管理者之義務及指明其得循之救濟途徑，並非以管理負責人或管理委員會舉報者，主管機關始得處罰，此觀同法第49條第1 項第4 款：住戶違反第16條第2 項規定，主管機關即應裁罰規定甚明。是原告主張公寓大廈管理條例第49條第1 項第4 款之裁罰限以同法16條第5 項所規定之人舉報為前提要件，顯有誤解，尚無可採。查系爭為防空避難室之地下室現經隔間供原告住家專用，已如前述，顯有違公寓大廈管理條例第16條第2 項為維護公共安全之意旨，經被告限期命其改善未果，則被告依同法第49條第1 項第4 款規定，予以裁處罰鍰，於法自屬有據。

㈡、又干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。本件依上述公寓大廈管理條例第49條第1項第4款及第16條第2項分別規定之「住戶不得於…防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄…」、「有下列行為之一者…」等文義觀之，該等條文規範對象，固係「行為」而非「狀態」，應以住戶有違反防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇之禁止規範行為，始克該當上引法條規定違反行政法上義務之構成要件。惟查：

１、原告係於92年2月11日因拍賣而取得上開建物暨土地及其附屬建物之所有權，此為兩造所不爭之事實，而被告經台北市政府警察局北投分局民國93年6 月21日北市警投分防字第09362060200 號函通報，認其違規隔間使用地下防空避難室，乃以93年6 月28日府工建字第09303812 20 0 號函請原告依規定限期自行改善。原告對該命限期改善行政處分，並未提出任何行政救濟，表明不服，該93年6 月28日府工建字第09303812 20 0 號函限期自行改善行政處分業已具形式存續力，原告即負有限期改善（亦即防止於防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇）之行政法上義務。

２、再者，公寓大廈管理條例係為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質所制定（參該條例第1條規定），有其公益目的，同法第16條第2項亦係為維護公共安全所明定，故第49條第1項所規定之「行為」責任，實包括「積極作為」與「消極不作為」，而得以消極不作為達到積極行為相同之事實（即學說上之不純正不作為）者，必先依法對違反政法上義務之事實，有防止之義務，因前一行政處分之禁制處分而負擔防止義務亦屬之。則本件因被告93年6 月28日府工建字第09303812 20 0 號函限期自行改善行政處分，原告即負有防止於防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇之行政法上義務。

３、嗣北投分局關渡派出所於93年11月26日再次查獲原告違規隔間使用地下防空避難室並檢附「發現違規使用列管防空地下室名冊及現場相片4張」影本，時距被告93年6月28日府工建字第0930381220 0號函限期改善期間已達5個月，是以北投分局乃以93年12月7日、93年12月10日北市警投分防字第09363999000 、093640 0 6300 號函報請被告處理，經被告審認原告經通知逾期仍未改善，係以不純正不作為違反行政法上義務，違反公寓大廈管理條例第16條第2 項規定，遂依同條例第49條第l 項第4 款規定，以93年12月21日府工建字第093229 53100號函處原告4 萬元罰鍰並限期回復原狀，並無違誤。

４、本件處罰既經被告認定原告經通知逾期仍未改善，係以不純正不作為違反行政法上義務而為處罰依據，與原告是否為系爭地下室之所有權人，或其是否為系爭隔間之原始興建者均無關；換言之，原告縱有系爭地下室所有權，且系爭隔間非其所建，然其嗣後經通知逾期仍未改善，係以不純正不作為違反行政法上義務，原告徙以系爭隔間非其所建云云為辯，自不可採。則被告依上述規定予以裁處罰鍰，於法自無不合。

５、退萬步言，縱認被告前開限期自行改善函，與本件行政處分即罰緩4 萬元之違反行政法上義務構成要件無關，亦即不從理論上認定：原告經通知逾期仍未改善，即係以不純正不作為違反行政法上義務之行為。惟單就事實面而言，原告亦有積極裝潢布置為排他使用之行為，此從北投分局關渡派出所於93年11月26日再次查獲原告違規隔間使用地下防空避難室並檢附「發現違規使用列管防空地下室名冊及現場相片4 張」，其中彩色照片（附於本院卷言詞辯論筆錄後）所示之裝潢、廚具、傢俱、器物及門扇均係新設，亦可見原告確於該照片拍攝時有積極為堆置雜物、設置柵欄、門扇等違反公寓大廈管理條例第16條第2 項規定之禁止規範行為。此外，再參酌同一棟住戶劉美玲於92年10月23日存證信函（附於訴願卷）提及92年5 月16日及同年月21曾有建管處命原告限期自行改善之函文，且該棟住戶在該存證信函中警告原告禁止就系爭地下室圈圍使用等文字，顯見原告於92年2 月11日拍得系爭建物後，確有積極從事堆置雜物、設置柵欄、門扇等禁止規範行為，被告依上述規定予以裁處罰鍰，於法自無不合。另地下防空避難室是否得經申請而開設臨時對外營業場所，實與本件之違法使用情形有別，原告亦不得據為其違規使用之正當依據，併此敘明。

㈢、次按所謂「法律不溯既往」之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事件，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，原與法律規範之標的物何時存在無涉；又所稱「事件」，係指符合特定法規構成要件之法律事實，倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。查系爭建物固係興建於公寓大廈管理條例公布施行之84年6 月28日前之73年間，有該建物登記第二類謄本在卷可憑，惟此僅表示該條例規範之標的物於上開條例公布施行前已存在之單純事實，而非謂該條例所欲規範之公寓大廈如何管理維護等法律事件於該條例施行前即已存在，則公寓大廈管理條例就其公布施行後始發生之事件或持續發生之事實自有適用，而不生「溯及既往」原則之問題。

㈣、再按「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，除已依第三十九條規定通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第39條、第102 條固分別著有規定。惟行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，同法第103 條第5 款另定有明文。查本件行政處分所據之違規隔間使用系爭地下室之事實，業為原告所不爭，並有前述照片及台北市政府北投分局函等件在卷足憑，違規事實客觀上足以明白確認，是被告雖未給予原告陳述意見之機會，惟既不影響其行政處分之結果，自難逕以被告未踐行該程序，即認本件處分係屬違法。況被告於本件93年12月21日府工建字第09322953100 號函，裁處原告新台幣（下同）4 萬元罰鍰及限期回復原狀之行政處分前，業已因同一事件於以93年6月28日府工建字第09303812 20 0 號函請原告依規定限期自行改善，是否有再予原告陳述意見機會之必要，殊屬有疑。

五、綜上所述，原告使用系爭違規隔間之地下防空避難室，經被告限期改善未果，則原告依據公寓大廈管理條例第49條第1項第4 款規定，裁處最低4 萬元罰鍰，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦屬妥適。原告訴請訴願決定及原處分均撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　劉介中