臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

吳啟玄律師

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○兼送達代收

上列當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國94年5 月25日經訴字第09406126740 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告前經被告核准於桃園縣中壢市○○路97號1 樓開設「泰瑞電子遊藝場」，領有桃商登字第09001649號營利事業登記證，營業項目為遊藝電玩之經營（註：前揭遊藝場嗣於民國90年2 月21日經核准變更為「鴻旭電子遊戲場」負責人為莊漢陽）。嗣於90年1 月26日為內政部警政署督察室維新小組查獲，其營業現場擺設有電子遊戲機具雙魚座55台、水果盤8 台、麻將檯10台，共計73台，供不特定人從事兌換現金之賭博行為，乃當場製作現場檢查紀錄及現場客人邱○○之偵訊（調查）筆錄，經被告所轄警察局中壢分局移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，並函報被告所轄建設局處理。案經被告認原告違反電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款規定，爰依同條例第31條前段規定，以90年3 月9 日90府建商字第33539 號處分書命其立即停業，並處罰鍰新臺幣（下同）250 萬元。原告不服，訴經經濟部以90年5月22日經訴字第09006310830 號訴願決定略以：本件原處分固係根據被告依職權訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準表」作成，惟該標準就違反條例第17條第1 項第6 款規定者，未按違規情節輕重而設有合理標準，逕以法定罰鍰額度上限之250 萬元為唯一標準從重處罰，不無裁量怠惰之情事為由，將原處分撤銷，責由被告再斟酌其違規情節裁處適當罰鍰。案經被告重行斟酌，於90年6 月4 日以90府建商字第100751號處分書處原告罰鍰240 萬元，並命令立即停業。原告不服，提起訴願，經經濟部以90年8 月28日經（90）訴字第09006320310 號訴願決定駁回，原告復提起行政訴訟，經本院以90年訴字第5947號判決駁回，原告提起上訴，最高行政法院於93年2 月12日以93年判字第103 號判決：「原判決關於罰鍰部分及其訴訟費用之裁判均廢棄。右廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。其餘上訴駁回」，即維持被告90年6 月4 日90府建商字第100751號處分書中關於立即停業之處分，惟將罰鍰部分予以撤銷，責由被告重為處分。被告爰以93年2 月24日府商輔字第0930038355號處分書，認原告違反電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款規定，依同條例第31條前段規定，處罰鍰230 萬元整。原告不服，再訴經經濟部以93年11月25日經訴字第09306231550 號訴願決定書撤銷原處分，被告再以93年12月9 日府商輔字第0930323734號處分書，認原告違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6 款規定，依同條例第31條前段規定，處罰鍰220 萬元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈本件歷經多次訴願、訴訟結果，被告於93年12月9 日作成府商輔字第093323734 號處分書，第三度象徵性地降低10萬元罰鍰。姑不論本件處分所憑之事證不足，況查獲之賭客僅有1 人，金額亦僅有1 萬餘元，可見被告並未依照個案機台種類、數量、查獲人數、查獲金額等違規情節之不同，而切實裁量，殊難令人折服。被告之違法行政處分，前經原告一再提起訴願、行政訴訟，迭遭經濟部、鈞院及最高行政法院撤銷，然被告僅一再象徵性地降低罰鍰額度，使原告耗費之勞力、時間、金錢等，早已不可計數。

⒉被告於90年10月25日依職權訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準表」，已構成原告信賴之基礎。被告應依上開裁量基準，作為其裁量罰鍰之依據：

⑴被告為因應電子遊戲場業管理條例之行政秩序罰，訂定「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準表」，此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準，寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能。

⑵司法院釋字第511 號解釋認定僅以「到案時間及到案與否」為其裁量之基準，屬「法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準」，「且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，亦非法之不許」，舉重以明輕，被告以違規次數之多寡（屬違規情節是否重大之一種表徵），作為其裁量罰鍰時之根據，則更非法所不許。誠如經濟部93年11月25日經訴字第09306231550號訴願決定所言，「按違規次數的多寡固屬『違規情節是否重大』的一種表徵，惟違規的規模，如違規營業之時間長短、違規的台數、查獲之金額數量等等，均屬處分時應予考量的因素，始得謂已為適法之裁量」。

⑶最高行政法院93年判字第103 號判決以「被上訴人（即被告）90年4 月3 日修正訂之『電子遊戲場業違規罰鍰金額標準表』規定第一次違規者，處罰鍰240 萬元，第二次違反者，處罰鍰250 萬元。將罰鍰金額限縮在最高額250 萬元及次高額240 萬元之間，依此標準，則違規電子遊戲場業者，不問其違規情節，永無適用最低額或較低罰鍰之機會，嚴重限縮母法規定裁量權行使之範圍」等為由，而認為90年4 月3 日修訂之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準表」不足為本件罰鍰之依據。換言之，若前開「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準表」係依違規情節之輕重，而有適用最低額或較低罰鍰之機會，則屬不致限縮母法規定裁量權行使之範圍，而得為本件裁量罰鍰之依據。

⑷被告訂定並二度修正其裁量基準，其中90年10月25日第二度修正訂定之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準表」未逾越法律明定得裁罰之上下限之裁量基準，依司法院釋字第511 號解釋及最高行政法院93年判字第103 號判決意旨，自為法之所許。從而，被告依該標準表至多僅能處原告50萬元之罰鍰。

⒊依司法院釋字第432 號解釋意旨，原告違反行政法上應遵守之義務，而依法應受行政秩序罰者，必須使原告能預見何種作為或不作為，方屬構成義務之違反及所應受之處罰為何，方符法律明確性原則。被告90年10月25日修正訂定之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準表」，係以違規次數之多寡，為其裁量罰鍰時之依據。若被告不依該標準表之規範，而逕處「初次」違章之原告220 萬元之高額罰鍰，此使原告無法預見違反行政法上應遵守之義務及應受之處罰為何，已違反釋字第432 號解釋意旨，不符法律明確性原則。

⒋依憲法第7 條規定，行政權之行使，不論在實體上或程序上，相同事件應為相同處理，非有合理的正當理由，不得為差別待遇。查鈞院92年訴字第2176號、92年訴字第2913號、92年訴字第2419號、92年訴字第4150號、92年訴字第4481號、92年訴字第4978號等判決內容可知，「信義發實業有限公司」等6 家電子遊戲場涉及賭博行為，被告於90年10月25日依職權修正訂定「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」表後，對於轄區內第一次違反電子遊戲場業管理條例之負責人，均僅處以50萬元之罰鍰。準此，原告同樣僅係初次違反電子遊戲場業管理條例，至多僅應處以50萬元之罰鍰而已。詎被告竟不依前開裁量基準（以違規次數之多寡）裁量罰鍰金額，仍處原告幾近最高額之罰鍰220 萬元（高於90年10月25日所訂「第二次」違規之罰鍰金額標準—100 萬元），實有違憲法第7 條平等原則。

⒌查鈞院92年訴字第2176號、92年訴字第2913號判決，被告對於其他犯罪情節顯然較重之電子遊戲場負責人，均僅處以50萬元之罰鍰，卻對並無具體事證證明店內確有賭博情事之原告，處以220 萬元之罰鍰，相權之下，顯已輕重失衡，違反憲法第23條之比例原則。

㈡被告主張之理由：

⒈查桃園縣89年登記電子遊戲場營業家數為228 家，至94年7 月止登記合法家數減為142 家，其中多數歇業之原因係經警方查獲涉及賭博行為，法院判決有罪確定，被告依法撤照後歇業，電子遊戲場業涉及賭博行為之嚴重可見一般。原告經營之「泰瑞電子遊藝場」經被告所轄警察局中壢分局於90年1 月26日查獲之賭博行為時其擺設之電子遊戲機機檯共有73台，數量不在少數，規模亦稱龐大，且該遊戲場供不特定人兌換現金從事賭博行為之情節顯然重大，，已嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康。從而，被告衡酌原告違規情節重大，按電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款、第31條規定，處220 萬元罰鍰，係依職權所為之裁量，難謂有違平等原則及比例原則。

⒉按中央法規標準法第18條所謂之「從新從優原則」，指各機關受理「人民聲請許可案件」之適用法規原則，本件處分乃下命處分，核與中央法規標準法第18條所謂之「人民聲請許可案件」有別。再者，參照改制前行政法院62年判字第507 號及72年判字第1651號判例意旨，中央法規標準法第18條所稱「處理程序」並不包括行政救濟程序在內，因此，縱然本件屬人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，自仍應適用舊法之規定。

⒊至原告訴稱系爭被告新為之處分書未依照個案其違規情節輕重裁處，即「裁量怠惰」之違法依舊存在，並提出「信義發實業有限公司」等6 家電子遊戲場涉及賭博行為之判決案例及被告之處罰情形，主張對原告處以220 萬元罰鍰，相權之下輕重失衡，違反憲法第23條之比例原則云云。惟查，被告係為桃園縣電子遊戲場業之主管機關，考量轄內電子遊戲場業管理之地方性、必要性，訂定符合法定罰鍰範圍內之裁量標準，要無濫用權力之裁量怠惰可言，被告依職權於90年4 月3 日修正訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，乃針對各種違規行為態樣為之，本次修正已斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為，將單一處罰250 萬元，修正為第一次違規者，處240 萬元，第二次違規者，處250 萬元，並非未予裁量，而該標準規定內容復與電子遊戲場業管理條例之立法意旨、授權目的相符，原告稱其未顧及母法授與之裁量權，核無足採。且「信義發實業有限公司」等6 家電子遊戲場，均為被告90年10月25日第2 次修正罰鍰金額標準公告實施後所查獲，被告處以50萬元罰鍰，並無所謂輕重失衡之處分。另本件處分係於90年4 月27日依90年4 月3 日被告修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」為之，被告於處分時適用行為當時有效之罰鍰金額標準為之，並無不洽，至該罰鍰標準於90年10月25日第2 次修正時，固就業者第一次涉及賭博行為者，為較輕之處罰，惟該罰鍰標準修正公布時，被告處理程序已經終結，自無從依後修正較輕之規定裁罰，原告請求依處理程序終結後修正之罰鍰標準為較輕之處罰，自不可採。

理由

一、按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為」，為電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款所明定；又「違反第17條第1 項第6 款規定者，處負責人新臺幣50萬元以上250 萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」，同條例第31條復有明文。又被告對於違反電子遊戲場業管理條例而應受罰之情形，於89年6 月30日訂定「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準表」，之後於90年4 月3 日、90年10月25日二度修正，其中對於違反電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款規定者之裁罰標準，原規定一律處罰250 萬元；第一次修正為第一次違章罰鍰240 元，第二次違章罰鍰250 萬元；第二次修正為第一次違章罰鍰50萬元，第二次違章罰鍰100 萬元，第三次違章罰鍰250 萬元。

二、本件事實概要已如前述，有相關處分卷可憑，堪予認定。原告所涉之賭博罪嫌也經台灣桃園地方法院桃園簡易庭於91年8 月9 日以91年度桃簡字第102 號判處有期徒刑四個月確定，此有該判決書影本及被告前科查詢電腦資料附於本院卷第98-100頁可憑，是以被告業已該當電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款之違章情事，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：本件為警查獲之賭客僅有1 人，賭資亦僅有1 萬餘元，被告逕處以罰鍰220 萬元，顯未考量個案機台種類、數量、查獲人數、查獲金額等違規情節，逕對原告科以重罰，其未依照90年10月25日被告第二度修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」規定，對於初次違章之原告裁處220 萬元，有違法律明確性原則，且較之其他為被告裁處之個案，被告對原告之處分有違比例、平等原則等語。是以，本件爭點即在於被告對於原告之違章行為，裁處220 萬元，其在法定罰鍰金額50萬元至250 萬元之間所行使之裁量有無違法？

三、本院判斷如下：

㈠查被告對原告違章行為所為之裁罰，原依據其89年6 月30日訂定之標準表處以最高罰鍰250 萬元，經訴願機關撤銷後，參照其90年4 月3 日第一次修正之標準表裁處原告罰鍰240萬元，嗣經原告提出行政救濟程序，為最高行政法院判決撤銷，於理由中指摘該處分幾近法定罰鍰最高金額，乃被告對本件實際違規情節如何，何以必須處以如此高額罰鍰，未為一語斟酌論及，難謂無裁量怠惰之違法。足明被告悉以該第一次修正之標準表為準據，僅以經查獲之次數為裁罰金額之標準，且僅有二種區別，一種為初次查獲，另一種為查獲二次以上，此外別無其他考量，顯有裁量違法之情事。嗣被告重為處分裁處原告230 萬元後，又經訴願機關撤銷，再重為處分裁處原告220 萬元，據其處分書揭示「台端所經營之泰瑞遊藝場經本府警察局中壢分局於90年1 月26日查獲涉及賭博在案，其現場擺設之電子遊戲機機檯共有73台，數量不在少數，規模亦稱龐大，且該遊戲場從事賭博行為之情節係屬重大，嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」；另被告於本院陳稱：「於93年2 月24日處分是依據第2 次裁罰標準，處原告230 萬元。雖第2 次裁罰標準並無230 萬元罰鍰標準，但當初是考量本件罰鍰如變更為50萬元，將會對於先前已繳240 萬元罰鍰者不公平，再者，基於尊重取締機關意見，所以酌減10萬元變更為230 萬元之罰鍰」（見本院95年5 月4 日辯論筆錄）。綜觀上情，可知被告作成本件系爭處分，仍以其第二次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準表」為參考外，另經被告審酌原告違章情節及同時期同類案件已經依據第二次修正版本予以裁罰之現實後之結果。是以，本件應進一步審究原告所為之裁量有無瑕疵？

㈡查行政法院審理撤銷之訴，其任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否，故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準，應以原處分作成時之事實及法律狀態為準。又行政機關為使其對於個案行使職權範圍內之裁量時，有所準據，以避免失出失入之不平等現象，自得本於職權訂定一般基準，核其性質乃屬內部規範之行政規則，固有拘束內部之效力。惟適用結果有無違反行政程序之一般原則，而有裁量違法之情事，則非法院所不得審究。本件被告迭次所為之裁罰處分一再因被撤銷而解消，其間90年6 月4 日以90府建商字第100751號處分書裁處原告罰鍰240 萬元，已經最高法院指摘該處分依據前開第一次修正之標準表作成乃屬不當，此經敘明於前。乃被告重為本件系爭處分時，猶以前開已經最高法院指明不當之第一次修正表為其參考準據，並逐次下降10萬元，又其遞予扣除10萬元所考量之因素為避免「將會對於先前已繳240 萬元罰鍰者不公平」、「基於尊重取締機關意見」，而非有何符合法律規範目的或事務本質之考量。是其作成本件220 萬元之裁罰，其有違誤至為明確。被告處分書內雖載有「其現場擺設之電子遊戲機機台共有73台，數量不在少數，規模亦算龐大，且該遊戲場從事賭博行為之情節重大，已嚴重影響社會安寧、善良風俗公共安全及國民身心健康」等文字，實乃抽象之敘述，難信其已為實質之裁量。再者，本件被告重為處分對外發布之時點為93年12月9 日，彼時被告制定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準表」，又已在其前之90年10月25日為第二度修正，參諸上開關於行政處分合法之審查基準之說明，被告作成本件處分時自應以該具有內部效力之第二次修正標準表以為依歸。

㈢惟應進一步說明者，該第二次修正標準表固具有內部拘束之效力。惟其非經依法律授權而訂定，僅是提供裁處之參考，非必據以為唯一準據，倘有客觀具體之考量，而能在行政程序法所揭示之平等、比例等一般原則之拘束下，行使其裁量權，即非不得逸出基準而為裁處。原告主張被告應依該第二次修正版本裁處原告50萬元，無異於使被告因該標準表之制定而使原應屬裁量處分者，變為羈束處分，核屬不當而不可採。

㈣綜上，本件系爭裁罰處分，乃以業經最高行政法院認定不當且經被告嗣後修正而不再具有內部拘束效力之第一次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準表」，即第一次查獲裁罰240 萬元為準據，逐次在經行政救濟被撤銷後，考量與原告違章情節無關之因素扣減10萬元，而作成220 萬元之裁罰，自屬違法之裁量。本件被告應基於處分時已經有效之第二次修正標準表，審酌已經偵審程序判決確定之違章事實，比較轄區內諸個案之違章情狀，例如營業規模大小及期間長短、設置地點之影響、被查獲後即行歇業或置之不理，或假藉人頭再行營業等各種情狀，就原告初次違章即被查獲之情節，衡酌公平、比例、合理等原則，在50萬元至不及100 萬元之範圍內予以裁量，另為適法之處分。

四、綜上所述，本件被告所為220 萬元之裁罰，自有未合。訴願決定未予糾正，亦有不當。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，並著由被告重為處分。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　黃 本 仁