臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第03102號

• 裁判案由: 有關土地登記事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 06 月 02 日
• 法官: 王立杰、胡方新、周玫芳
• 法定代理人: 甲○○、乙○、丁○○
• 原告: 同昌機械股份有限公司法人、詠曄有限公司法人、利鴻針織有限公司法人、巨騰工業股份有限公司法人、戊○○
• 被告: 桃園縣政府

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03102號
原　　　告　同昌機械股份有限公司
代　表　人　甲○○
（董事長）
原　　　告　詠曄有限公司
代　表　人　乙○（董事）
原　　　告　利鴻針織有限公司
代　表　人　丙○○董事）住同
原　　　告　巨騰工業股份有限公司
代　表　人　丁○○
（董事長）
原　　　告　戊○○
共　　　同
訴訟代理人　李林盛　律師
王彩又　律師
許美麗　律師
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　己○○縣長）住同
訴訟代理人　庚○○
上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服內政部中華民國94年8月4日台內訴字第0940004710號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件緣起於訴外人南璋工業股份有限公司（下稱南璋公司）因擴展工業需要，以原設廠用地以外須增加毗連之特定農業區非都市土地（即坐落桃園縣中壢市○○段 149之2、149之6、149之30、149之32、149之33地號土地，面積合計 14023平方公尺，原編定為「農牧用地」，下稱過嶺段土地）為預定設廠用地，提報擴廠計畫案送被告審核，經被告查核符合相關規定，乃以民國（下同）91年5 月13日府建工字第0910108671號函核准其擴展計畫，並依其申請核發工業用地證明書。南璋公司於擴展計畫獲准後，91年5月27日
檢具變更編定申請書及土地原所有權人游振賢、許美雲出具之土地變更編定同意書，向被告申請變更編定，經被告於91年7 月4 日以府地用字第0910142917號函核准過嶺段土地辦理變更原農牧用地之編定為「丁種建築用地」、「國土保安用地」、「交通用地」，除通知南璋公司外，並囑託桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政事務所）依規定辦理異動手續及加註核定事業計畫項目。嗣過嶺段土地原所有權人於南璋公司尚未依核定之擴展工業使用計畫開始使用前，陸續於91年9 月11日至92年10月31日期間，分別出售過嶺段土地中之部分土地，即分割重測後之桃園縣中壢市○○段地號94、134 、135 、136 、137 及138 地號土地（下稱系爭土地），面積合計為12480.8 平方公尺予原告（權利範圍如附表所示），並辦妥所有權移轉登記，致南璋公司因土地洽購不成無法依原核定擴展計畫開發使用過嶺段土地，進而於92年11月21日向被告申請撤銷原擴展計畫及工業用地證明書，經被告以92年12月3 日府商登字第0920278948號函予以准許，並以92年12月11日府地用字第0920285605號函將過嶺段土地恢復原編定，並通知南璋公司（原使用地變更編定申請人）及囑託中壢地政事務所依規定辦理變更編定異動程序；其後因中壢地政事務所漏未將分割自上開過嶺段149 之32地號之部分土地（即重測後山嶺段134 地號之土地）恢復原編定，被告乃再以93年4 月20日府地用字第0930093453號函通知該所依法辦理相關土地恢復原編定事宜。而中壢地政事務所則先後於92年12月15日、93年4 月27日辦理系爭土地變更編定登記及塗銷註記完畢，並以92年12月16日中地行字第0920010124B 號、93年4 月26日中地行字第創3301號函通知原告編定結果。原告嗣就系爭土地於94年4 月29日向被告申請回復登記為丁種建築用地，經被告以94年5 月4 日府地用字第0940114804號函回復說明系爭土地變更編定原委及轉述經濟部中部辦公室92年10月17日經中一字第0921699330號函說明內容等項，原告對上開94年5 月4 日府地用字第0940114804號函不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分（即桃園縣政府94年5月4日府地用字第0940114804號函）均撤銷。
２、命被告應將原告所有如附表所示土地之使用地類別恢復編定為「丁種建築用地」，被告並應囑託所屬桃園縣中壢地政事務所將附表所示之土地之使用地類別回復登記為「丁種建築用地」。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、被告92年12月11日府地用字第0920285605號函係被告就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級機關對下級機關本於職權所行之指揮監督，並非對人民所為之行政行為，應不能認為係屬行政處分。故被告未作成處分即逕行指示中壢地政事務所恢復系爭土地之原編定使用類別，該等指示行為未對外發生具體法律效果，不屬行政處分。又中壢地政事務所依被告指示辦理系爭土地之變更編定，雖備函通知原告，惟該所非工業主管機關，無核定變更編定使用地之事務管轄權，故中壢地政事務所之上述函文，亦非行政處分，原告均無法提起訴願以救濟。更何況原告係就被告94年5月4日府地用字第0940114804號函聲明不服，並非以上述被告92年12月11日府地用字第 0920285605 號函為訴願之標的，故無被告所稱已逾訴願期間之問題。
２、本件被告於92年12月11日以府地用字第0920285605號函，通知中壢地政事務所將系爭土地由丁種建築用地恢復原編定之行政行為，及中壢地政事務所據此於土地登記簿上將系爭土地之使用地類別變更為農牧用地之登載行為，均屬行政機關之內部行為，性質均屬行政機關行政上之事實行為，並非行政處分。至中壢地政事務所92年12月16日中地行字第 0920010124B號函向原告通知編定結果，僅係通知行為，且該所亦認其係依土地登記規則第29條第12款規定辦理變更編定，非屬行政處分，故被告92年12月11日以府地用字第0920285605號函或中壢地政事務所92年12月16日中地行字第0920010124B 號函，均非行政處分。而被告92年12月11日以府地用字第0920285605號函之行政上事實行為造成原告不利結果，原告無容忍之必要，故於94年4 月29日申請被告將原告所有系爭土地回復登記為丁種建築用地，對被告行使結果除去請求權，然被告於94年5 月4 日以府地用字第0940114804號函復原告，雖迴避原告之請求，但揆其文意顯係否准原告之申請，惟因被告上開函非屬行政處分，原告依法無請求作成另一行政處分之必要，僅請求被告作成行政處分以外之其他非財產上之給付即已足，為此依行政訴訟法第8 條第1 項提起本件訴訟，請求除去被告所為行政上之事實行為對原告造成之不利結果。
３、又被告於92年12月11日以府地用字第0920285605號函通知中壢地政事務所，將系爭土地變更編定之行為，非行政處分，不發生任何具體之法律效果，但其行為嚴重侵害原告權益，屬違法行為，理由如下：
㈠、本件系爭土地由農牧用地變更編定為丁種建築用地之授益處分相對人係系爭土地原所有權人，非原告。原告係信賴土地登記之善意第三人，不知系爭土地變更編定之緣由，原告於買受系爭土地時，信賴土地登記簿上記載系爭土地係丁種建築用地始予買受。縱被告於作成授益處分後，發生應廢止原授益處分之情形，其廢止之行政處分之對象亦應係原授益處分之相對人（即土地原所有權人），而非原告。
㈡、又廢止行政處分之行為，為行政處分之一種，應依行政程序法有關行政處分之方式及程序為之。倘未依法為廢止行政處分之行政處分，自不生廢止行政處分之效力。本件被告於92年12月11日以府地用字第0920285605號函逕行通知中壢地政事務所將系爭土地由丁種建築用地變更為農牧用地，上開函文應係上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分（最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）57年判字第178 號判例意旨參照）。從而，被告上開函件既非行政處分，自不生廢止原授益處分（即由農牧用地變更為丁種建築用地之行政處分）之效力。
㈢、至中壢地政事務所並非工業主管機關，無核定變更編定使用地之事務管轄權，該所依照被告之指示辦理系爭土地變更編定，且發函通知原告，非行政程序法第92條所稱之行政處分。又因本件被告並未對原告等作成將系爭土地恢復編定為農牧用地之行政處分，即逕行於92年12月11日以府地用字第0920285605號函指示所屬中壢地政事務所辦理恢復編定，故縱中壢地政事務所依照被告之指示已將系爭土地恢復編定為特定農業區農牧用地，惟該將系爭土地恢復為原編定之行為，既不存在一合法作成之行政處分，自不發生拘束相對人、利害關係人及行政機關之效力，亦無行政處分一經確定，不能再事爭執之問題。而原告知悉上情後，多方陳情未獲合理之解決，始正式申請被告將原告所有如附表所示之土地回復登記為丁種建築用地，原告之申請顯屬有據。
㈣、本件被告片面將系爭土地變更編定為農牧用地，除形式上並未依法作成行政處分，實質上該等行為亦違反土地法第43條及行政程序法第8 條之規定，為違法之行為，其縱使為行政處分，依行政程序法第111條第5款、第7款、第110條第4 項之規定亦屬無效。至訴外人南璋公司及土地原所有權人如何向被告申請將系爭土地變更編定、南璋公司未購得系爭土地而撤銷申請，係被告與南璋工業公司、土地原所有權人之關係，與原告等無關。
４、又土地法第43條之規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」所謂絕對效力, 係將土地登記事項賦予絕對真實之公信力，以保護交易安全。又依行政程序法第8 條規定及最高行政法院92年度判字第494 號判決意旨，信賴保護原則為行政程序應遵循之一般法律原則之一，並具有憲法層次之效力。就人民對法律秩序之安定所產生之信賴，應依法予以保護，否則人民對其行為無法預測嗣後之法律效果，勢將導致社會生活之不安定，甚至造成社會秩序之動盪，基於信賴保護原則，原則上禁止負擔性法律、命令或自治法規有溯及既往之效力，亦即對於過去業已終結之事實，禁止事後作成使關係人更為較一般法律不利之規定。本件原告於買受系爭土地時，係信賴政府地政機關所掌管土地登記簿之記載，確認系爭土地為丁種建築用地，得依法興建工廠營業後，始花費鉅資向系爭土地原所有權人購入系爭土地，並依法向被告申請得建造執照，再花費鉅資興建廠房，被告亦依法發給使用執照在案。系爭土地倘僅限南璋公司擴廠使用，始能維持丁種建築用地之編定，他人買受後，均將恢復登記為特定農業區農牧用地，則被告只要於土地登記簿加以附記，原告當不致購置系爭土地，而受鉅額損失。又系爭土地既僅限南璋公司擴廠使用，被告又為何核准原告申請建造執照於系爭土地興建工廠，並發給使用執照，使原告進一步受到嚴重損失。本件被告片面將系爭土地變更登記為農牧用地，顯然違反土地法第43條及行政程序法第8 條之規定。況原告所經營之事業均屬低污染事業，承購系爭土地以興建工廠，並無違系爭土地之其他登記事項所載，故被告以上揭理由否准原告恢復系爭土地登記之申請，亦難為採。
５、又原告係系爭土地所有權人，被告將系爭土地使用類別由丁種建築用地變更為農牧用地，顯涉及限制或剝奪原告之權利，被告應依行政程序法第102 條前段規定，於作成行政處分前給予原告陳述意見之機會，以確保原告之權利。惟被告係以92年12月11日府地用字第0920285605號函，逕行指示所屬中壢地政事務所將系爭土地恢復編定為農牧用地，未通知原告，是被告並未對外為行政行為，遑論於處分作成前給予原告陳述意見之機會，亦未依法定方式作成書面之行政處分。而中壢地政事務所亦未依法律規定，通知原告陳述意見及依法定方式作成書面之行政處分，即於92年12月16日以中地行字第0920010124B 號函片面通知原告同昌機械股份有限公司、戊○○、詠曄有限公司及利鴻針織股份有限公司，系爭土地變更編定為農牧用地，致原告無法辦理工廠登記，損失不貲。故上開被告及中壢地政事務所之函文，違反土地法第43條及行政程序法第8 條、行政程序法第96條第1項及第102條前段之規定，具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第5款及第7 款之規定，應屬無效。原告依法申請被告將系爭土地回復登記為丁種建築用地，依法自屬有據。
６、本件原告係依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付之訴，惟因原告於94年4月29日以書面方式向被告申請將系爭土
地回復登記為丁種建築用地，被告以94年5月4日府地用字第0940114804 號函回復，該函說明第1項明載「依據台端等5人94年4月29日申請書辦理」。而依行政訴訟法第 8條第1 項之給付之訴，雖不以向被告機關請求，遭其拒絕後，並提起訴願遭駁回為起訴之要件，但原告非不得先向被告機關為請求，倘被告機關同意原告之請求，原告即無提起給付之訴之必要。本件原告既先向被告機關提出申請，遭其否准後，訴願復遭駁回，被告94年5月4日府地用字第0940114804號函雖非行政處分，惟本件之訴願決定及原處分（即指被告以94年5月4日府地用字第0940114804號函）仍有撤銷之必要，爰為如聲明所示第一項之請求。
（二）被告主張之理由：
１、本件被告94年5月4日府地用字第0940114804號函，僅係回復案件處理過程，非屬行政處分，原告對之提起訴願、行政訴訟，依訴願法第1 條第1 項、第3 條第1 項及第77條第8 款等規定，及最高行政法院44年判字第18號判例意旨，即為不當。又按訴願法第14條第1 項、第2 項及第77條第2 款等規定，系爭土地經被告所屬工商發展局（改制前原名建設局）於92年12月3 日以府商登字第0920278948號函同意撤銷原擴展計畫及工業用地證明書後，被告審查符合非都市土地使用管制規則第31條第5 項、同規則第37條第1 項、第2 項第3 款規定，遂於92年12月11日以府地用字第0920285605號函，囑託中壢地政事務所恢復過嶺段土地原農牧用地編定，中壢地政事務所並發函通知原告編定結果；原告為上開92年12月11日府地用字第0920285605號函之行政處分之利害關係人。而93年4 月14日於經濟部工業局召開研商「詠曄有限公司等五家廠商於原南璋股份有限公司申請增加利用之毗連非都市土地內設廠行為如何就地合法化相關事宜」會議時，依出席人員簽名冊，可知原告至遲於93年4 月14日前已知悉該函內容，故依訴願法第14條第2 項規定，原告如對被告該函不服，應自知悉時起算30日內提起訴願，則推算提起其訴願期間之末日為93年5 月14日，然原告遲至94年5 月20日始向被告提起訴願，顯逾30日之法定訴願期間，程序顯不合法。
２、按「經依本規則第三十條申請使用地類別變更編定之土地，應依其變更使用計畫所核准該用地之使用項目使用，除該用地之使用項目重新依法申請變更為他種使用，並經原核准機關同意外，不得依本要點之規定，申請變更作為其他使用項目之使用。」為非都市土地容許使用執行要點第13點所明定。系爭土地既係屬原申辦擴展工業人南璋工業股份有限公司因擴展工業需要，並取得原土地所有權人同意後向被告工商發展局申請擴展工業使用計畫獲准並核發工業用地證明書在案，依上開要點規定，系爭土地應依其變更使用計畫所核准該用地之使用項目使用，且系爭土地，原告未經原核准機關同意，自不得變更作為其他使用項目之使用。本件過嶺段土地原所有權人於南璋公司尚未進行原核定計畫，將系爭土地轉售予原告，致南璋公司無法依原核定計畫使用，該公司乃主動申請撤銷原擴展計劃及工業用地證明，被告所屬工商發展局於92年12月3 日以府商登字第0920278948號函同意撤銷，被告乃依據上開函文及非都市土地使用管制規則第31條第5 項、第37條第1 項、第2 項第3 款規定於92年12月11日以府地用字第0920285605號函囑託中壢地政事務所恢復系爭土地原特定農業區農牧用地之編定，據此，本件既係由原申請人南璋公司主動申請撤銷，自無原告所稱行政程序法第96條第1 項、第102 條前段應以法定方式作成書面行政處分及應給予處分相對人陳述意見機會等規定之適用。原告於94年4 月29日向被告申請恢復系爭土地之編定為特定農業區丁種建築用地，被告於94年5 月4 日號以府地用字第0940114804號函復原告本案處理之緣由及經過，並無違誤。
理 由
一、本件原告係以渠等因被告92年12月11日以府地用字第0920285605號函之事實行為受有不利結果，爰依行政訴訟法第8 條第1 項之規定提起本件一般給付訴訟，請求除去此不利結果，並非對被告92年12月11日以府地用字第0920285605號函提起訴願（原告95年5 月15日行政辯論意旨狀第17頁倒數第1
行以下、95年5 月18日行政更正訴之聲明狀參照），據此，原告於94年5 月16日就被告94年5 月4 日府地用字第0940114804號函提起訴願（原告訴願書附訴願卷第53頁參照），自無逾30日訴願法定不變期間之事，被告辯稱原告就92 年 12月11日以府地用字第0920285605號函提起訴願逾法定期間，程序不合法云云，與本件起訴事實不符，核無可採，合先敘明。
二、本件原告起訴主張：原告買受系爭土地，係信賴土地登記簿所載系爭土地係「丁種建築用地」始予買受，而本件系爭土地固曾由「農牧用地」變更為「丁種建築用地」，然該授益處分之相對人係系爭土地原所有權人，非原告，系爭土地縱發生應廢止原授益處分之情形，廢止行政處分之對象亦應係原授益處分之相對人（即土地原所有權人），原告無受廢止處分之可言。又被告於92年12月11日以府地用字第0920285605號函通知中壢地政事務所將系爭土地變更編定為農牧用地，僅係上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，非對人民所為之行政行為，而屬行政機關之事實行為，不生廢止原授益處分之效力。至中壢地政事務所並非工業主管機關，無核定變更編定使用地之事務管轄權，該所依照被告之指示辦理系爭土地變更編定，並函知原告，亦非行政處分，無法提起訴願以救濟。又因被告92年12月11日以府地用字第0920285605號函或中壢地政事務所92年12月16日中地行字第0920010124B 號通知函，均係行政機關之事實上行為，非行政處分，故被告於92年12月11日以府地用字第0920285605號函通知中壢地政事務所將系爭土地變更編定之行為，雖非行政處分不生具體法律效果，但因其行為嚴重侵害原告權益，屬違法行為，原告沒有必要容忍，原告於94年4 月29日向被告申請將系爭土地回復登記，即係對被告行使結果除去請求權。其致被告於94年5 月4 日以府地用字第0940114804號函否准原告之申請，該函雖非屬行政處分，但仍有予以撤銷之必要，為此依行政訴訟訴訟法第8 條第1 項提起本件訴訟，求為判決如訴之聲明等情。
三、被告則以：⑴本件被告94年5 月4 日府地用字第0940114804號函，僅係函復案件處理過程，非屬行政處分，原告對之提起訴願、行政訴訟，即為不當。又過嶺段土地經被告於92年12月3 日府商登字第0920278948號函同意撤銷原擴展工業計畫及工業用地證明書後，經被告審查符合非都市土地使用管制規則第31條第5 項、同規則第37條第1 項、第2 項第3 款規定，遂於92年12月11日以府地用字第0920285605號函囑託中壢地政事務所恢復過嶺段149 之2 等地號之土地原編定，中壢地政事務所並發函通知原告編定結果；原告為上開92年12月11日府地用字第0920285605號函行政處分之利害關係人。且原告至遲於93年4 月14日經濟部工業局召開研商「詠曄有限公司等五家廠商於原南璋股份有限公司申請增加利用之毗連非都市土地內設廠行為如何就地合法化相關事宜」會議前已知悉該函內容。⑵本件過嶺段土地原係南璋公司因擴展工業需要，取得原土地所有權人同意後，向被告工商發展局申請擴展工業使用計畫獲准，並核發工業用地證明書在案，依非都市土地容許使用執行要點第13點規定，故系爭土地應依其變更使用計畫所核准該用地之使用項目使用，且未經原核准機關同意，自不得變更作為其他使用項目之使用。又過嶺段土地原所有權人於南璋公司尚未進行原核定計畫，將上開土地中之系爭土地轉售予原告，致南璋公司無法依原核定計畫使用，該公司遂主動申請撤銷原擴展計劃及工業用地證明獲准，則被告依92年12月3 日以府商登字第0920278948號同意撤銷函及非都市土地使用管制規則第31條第5 項、第37條第1 項、第2 項第3 款規定，於92年12月11日以府地用字第0920285605號函囑託中壢地政事務所回復系爭土地原特定農業區農牧用地之編定，中壢地政事務所於92年12月16日、93年4 月26日分別以中地行字第0920010124B 號、中地行字第創3301號函通知原告編定結果，並辦理變更登記完畢，於法並無不合。且本件既係由原申請人南璋公司主動申請撤銷，自無原告所稱行政程序法第96條第1 項、第102 條前段應以法定方式作成書面行政處分及應給予處分相對人陳述意見機會等規定之適用。原告於94年4 月29日向被告申請恢復系爭土地之編定為丁種建築用地，被告於94年5 月4 日號以府地用字第0940114804號函復原告本案處理之緣由及經過，並無違誤等語，資為抗辯。
四、經查，本件如事實概要欄所述之事實，有土地登記謄本、土地異動索引、被告93年4月20日府地用字第0930093453 號函、中壢地政事務所93年4月26日中地行字第創3301 號函、被告94年5月4日府地用字第0940114804號函等件附卷、91年 5月13日府建工字第0910108671號、91年6月14 日府工土字第0910128006號、92年12月3日府商登字第0920278948號、92
年12月11日府地用字第0920285605號函、工業用地證明書、土地變更編定同意書、切結書、非都市土地變更編定申請書、中壢地政事務所土地複丈成果圖（假分割）、中壢地政事務所91年7 月30日中地四字第0910006157號、92年12月16日中地行字第0920010124A 號及中地行字第0920010124B 號等件附原處分卷可稽，堪信為真實。
五、本件原告係以渠等買受系爭土地，係信賴土地登記簿所載系爭土地係「丁種建築用地」始予買受，被告未依法作成行政處分，逕於92年12月11日以府地用字第0920285605號函通知中壢地政事務所將系爭土地由變更編定為農牧用地，非行政行為，不生廢止原授益處分之效力。中壢地政事務所依被告之指示辦理變更編定登記，並通知編定結果，亦非行政處分，均係行政機關之事實上行為，上開行政行為嚴重侵害渠等權益，造成之不利結果，屬違法行為等情，依行政訴訟法第8 條第1 項之規定，訴請除去此一不利之結果，併請求將被告94年5 月4 日所為非屬行政處分之府地用字第0940114804號函、訴願決定併予撤銷云云，經查：
（一）
１、按行政訴訟法第8 條第1 項「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」之規定，即所謂一般之公法上給付訴訟，有別於同法第5 條所定應為行政處分或特定內容行政處分訴訟（課予義務訴訟）及第7 條所定合併請求財產上給付訴訟。一般之公法上給付訴訟，須直接用以主張給付之請求，此外，人民對行政機關為公法上給付請求，如涉行政處分之撤銷或作成者，則應於撤銷訴訟或課予義務訴訟中併為請求（行政訴訟法第4 條第1 項、第2 項、第4 項、第5 項、第8 條第2 項、第196 條規定參照），以達訴訟經濟之目的，並免裁判結果相互牴觸，先予說明。２、次按「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費…」、「申請人以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。」、「（第1 項）丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或依同條例第70條之2 第5 項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地…（第5 項）工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」、「已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。直轄市或縣 (市)政府 於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人…三、尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」為非都市土地使用管理規則第28條第1 項、第30條第5 項、第31條第1 項、第5 項、第37條第3 款所明定，據此，有關使用地類別編定之變更，屬土地所在地直轄市或縣（市）政府職權事項甚明。
（二）
１、本件過嶺段土地前因南璋公司擴展工業需增加毗連土地為預定設廠用地，提報擴廠計畫案送被告審核獲准，嗣南璋公司於91年間依法申請變更土地編定，經被告於91年7 月4 日以府地用字第0910142917號函核准系爭土地變更編定為「丁種建築用地」、「國土保安用地」、「交通用地」，其後南璋公司未能依原核定擴展工業使用計畫開發使用系爭土地，進而於92年11月間向被告申請撤銷原擴展計畫及工業用地證明書，經被告以92 年 12月3 日府商登字第0920278948號函准予撤銷，並以92年12月11日府地用字第0920285605號函通知原土地變更編定申請人南璋公司：系爭坐落桃園縣中壢市○○段土地應恢復原編定（即變更編定為原農牧用地），並通知中壢地政事務所依法辦理相關土地恢復原編定事宜等情，已如前述，則被告於原土地變更編定申請人經核定之擴展工業使用計畫遭廢止後，本於職權依法以92年12月11日府地用字第0920285605號函將過嶺段土地（含系爭土地）變更編定，恢復為原農牧用地類別，廢止其於91年7 月4 日以府地用字第0910142917號函所為核准過嶺段149 之2 等地號土地變更編定為「丁種建築用地」、「國土保安用地」、「交通用地」之行政處分，乃其就職掌範圍之使用地變更編定之公法事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為單方之公權力措施，自屬行政處分。且該行政處分復因通知原土地變更編定申請人南璋公司而生對外之效力。至於被告對原變更編定申請人南璋公司所為使用地恢復原編定之處分，或有影響原告對系爭土地之權益之虞，原告就此得於知悉後，非不得本於利害關係人之地位循訴願程序救濟之，是其主張被告92年12月11日府地用字第0920285605號函為行政事實行為，非行政處分，渠等無從救濟云云，核無可採。
２、行政處分未經撤銷、廢止，或因其他事由而失效者，其效力繼續存在，行政程序法第110 條第3 項規定甚明。承上所述，本件原告如認被告92年12月11日府地用字第0920285605號函對南璋公司所為計劃用地恢復原編定之處分為違法或不當，影響渠等權益，原應於法定救濟期間內本於利害關係人之地位循訴願程序提起救濟，如不服訴願決定者，得依法提起撤銷訴訟。惟原告迄今尚未對之請求救濟，則該系爭土地恢復原編定之處分既無經因撤銷、廢止或其他事由而失效之情事，其效力自仍繼續存在，從而，原告未請求撤銷上開行政處分，遽依行政訴訟法第8 條第1 項提一般給付訴訟，請求被告恢復系爭土地編定「丁種建築用地」，並囑託所屬中壢地政事務所為回復編定之登記，揆諸首揭說明，自有未合。
３、本件中壢地政事務所於辦理過嶺段土地變更編定異動登記時，已依被告91年7 月4 日以府地用字第0910142917號函示及非都市土地使用管理規則第30條第5 項於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目「依據桃園縣政府91年5 月13 日 府建工字第09101008671 號函核准限作低污染，附加產值高之重大投資事業使用」一節，有原告提出之土地登記謄本可憑，是系爭土地之土地登記簿標示已將南璋公司依擴展計畫取得工業用地相關文號及核定事業計畫使用項目予以註明，為交易者可得見聞，原告購買系爭土地自難諉為不知。又被告依非都市土地使用管理規則第37條第3 款規定，於92 年12 月11日以府地用字第0920285605號恢復編定行政處分，廢止其於91年7 月4 日以府地用字第0910142917號函所為核准變更編定行政處分，該恢復編定行政處分之相對人乃原土地變更編定申請人南璋公司，非原告，從而，原告主張被告上開處分未通知渠等陳述意見、未作成書面並向渠等送達，即恢復原編定，違反土地法第43條、行政程序法第8 條、第96條、第102 條前段規定，而有同法111 條第5 款、第7 款、第110 條第4 項之違法無效之情事云云，要無可採。
４、被告92年12月11日府地用字第0920285605號恢復原編定函恢復原編定，為行政處分，對外直接發生土地編定變更之具體法律效果，核與最高行政法院57年判字第178 號判例揭示：上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，非對人民所為之行政行為，對人民不發生具體的法律效果，不能認為行政處分之情形相異，原告執上開判例謂被告92年12月11日府地用字第0920285605號函所為變更系爭土地編定之措施非屬行政處分云云，容有誤會，亦無可取。
（三）本件原告雖曾於94年4 月20日向被告申請將系爭土地回復登記為丁種建築用地，惟土地登記事務，依土地法第39條、土地登記規則第3 條規定，應由土地所在地之地政機關（本件為中壢地政事務所）管轄。從而，被告就原告上開非屬被告職權範圍之申請，於94年5 月4 日府地用字第0940114804號函說明系爭土地變更編定原委，乃係行政機關單純之事實敘述及理由說明，並非對原告之請求有所准駁，不因該說明或敘述而生法律上之效果，自非行政處分，則原告就此除聲明請求予以撤銷外，併請求撤銷訴願決定，經本院審判長闡明後仍主張依據行政訴訟第8 條第 1項為請求，顯不合法。
六、綜上所述，本件被告92年12月11日以府地用字第0920285605號恢復原編定之行政處分，迄無因撤銷、廢止或其他事由而失效之情事，其效力自仍繼續存在，從而，原告遽依行政訴訟法第8 條第1 項提一般給付訴訟，請求被告恢復系爭土地編定「丁種建築用地」，並囑託所屬中壢地政事務所為回復編定之登記，自無理由。又被告94年5 月4 日以府地用字第0940114804號函說明系爭土地變更編定原委，僅屬行政機關單純之事實敘述及理由說明，非行政處分，則原告請求予以撤銷，亦不合法，應併予駁回。至於訴願機關決定就原告不服被告94年5 月4 日以府地用字第0940114804號函部分，決定駁回，理由雖有不同，惟結論並無二致，應予維持，附此敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所為之立證，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段、民事訴訟法第104 條第85條第1 項前段規定，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　95　　年　　6　　 月　　2　　日
第一庭審判長法 官　王立杰
法 官　胡方新
法 官　周玫芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　95　　年　　6　　 月　　2　　日
書記官 何閣梅