臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第03652號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 03 月 29 日

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03652號
原　　　告　陳吉祥即永興水電工程行
訴訟代理人　李文平律師
複　代理人　邱昱宇律師
被　　　告　臺灣省自來水股份有限公司第9 區管理處
代　表　人　甲○○處長）住同
訴訟代理人　陳舜銘律師
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國94年9 月9 日訴0000000 號採購申訴審議判斷書（發文日期：94年9 月21日），提起行政訴訟。本院判決如下：
主　文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告陳吉祥即永興水電工程行參與被告於民國（下同）94年2 月22日辦理「新城鄉嘉新村～北埔村送水管線改善工程」採購案（下稱系爭工程採購案）之招標，當日並填載退還押標金申請書，經被告以另一投標廠商大鵬水電工程行（負責人為陳莉萍）標單內附原告之公會會員證，認係有影響採購公正之行為，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，以94年3 月17日台水九工字第09400016800 號函知原告其所繳納押標金不予發還，其已發還者予追繳。原告不服，於94年4
月1 日提起申訴並請求發還系爭工程採購案之押標金新臺幣（下同）37萬元（下稱系爭押標金），經被告以94年4 月13日台水九工字第09400021950 號函謂：「…二、本案本處於94年2 月22日『新城鄉嘉新村～北埔村送水管線改善工程』開標當場，主持人宣布依政府採購法第50條第1 項第5 款認定『不同投標廠商之間之投標文件內容有重大異常關聯者』不予開標，依行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第092500438750號函示，依同法第31條第2 項第8 款本處認為貴行等『有影響採購公正之違反法令行為』之嫌疑，已請司法機關進行調查中，故押標金應暫不予發還。三、另依『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第14條第2 項規定，廠交繳交之押標金應全部不予退還。」等語。原告仍不服，提出異議，經被告以94年5 月4 日台水九工字第09400026270
號函（下稱原處分）謂：「…二、本處於94年2 月22日辦理旨揭工程採購，大鵬水電工程行內標封內附貴行公會會員證影本，所繳附押標金合作金庫銀行支票與大鵬水電工程行支票連號，開標主持人另基於貴行負責人陳吉祥先生與大鵬水電工程行負責人陳莉萍小姐為父女關係，依政府採購法（以下稱採購法）第50條第1 項第5 款，宣布貴行與大鵬水電工程行不予開標。三、另查貴行與大鵬水電工程行標封內附『退還押標申請單』兩者筆跡經肉眼判認雷同，有同一人之疑，本處已循司法單位調查中，故本處94年4 月13日台水九工字第09400021950 號函復貴行『有影響採購公正之違反法令行為』之嫌疑。四、依採購法主管機關行政院公共工程委員會（以下稱工程會）91年11月27日工程企字第09100516820
號令『機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款“不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連者”處理：…⒉押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。…』。次依工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函說明二、機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1 項第5 款『不同投標廠商之投標文件內容有重大異常關連者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。』。說明三：…依『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第14條第2 項規定，廠商繳交之押標應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還。準此，貴行既經開標主持人依採購法第50條第1
項第5 款宣布不予開標，自有同法第31條第2 項第8 款之適用。貴行提出押標金支票號碼連號但不同日期、不同帳號及大鵬水電工程行負責人陳莉萍小姐恰因在投標日工作忙碌未克分身，始提供資料委請貴行之職員代寫代辦，致錯放貴行會員證影本云云，尚不構成採購法第31條第2 項第8 款要件之異議，本處特詳復如上。…」等語。原告猶未甘服，向行政院公共工程委員會提出申訴遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈申訴審議判斷及原處分均撤銷。
⒉命被告發還押標金37萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張：
⒈依原處分之說明四可證明在開標時被告所基於對於原告廢標之原因，尚不構成政府採購法第31條第2 項第8 款之要件，自應予以發還。
⒉本件僅係因人員之置放證件有所失誤，仍不足以認定遭到政府採購法第31條第2 項第8 款所定應沒收押標金之影響採購公正之違法行為，被告將原告之系爭押標金予以沒收，實嚴重違背法令。
⒊押標金之退還本係投標後，如未得標得申請退還者，其非履約之要項，並與投標之公正性無關連，有花蓮縣政府之「工務局工程採購契約及投標文件修訂情形說明」第9 點規定可證，依法於開標後，退還申請書非不得由他人同時代理辦理；被告僅著眼於退還押標單筆跡雷同，即認定有影響採購公正性，自有違誤。
⒋有關支票連號部分：
⑴永興水電工程行與大鵬水電工程行之押標金支票（下稱系爭支票）連號係屬巧合，其係銀行票，永興水電工程行與大鵬水電工程行係先後以花蓮第一信用合作社發票人向合作金庫花蓮分行購買支票，二者係以不同帳戶之資金購買支票，只是因為中間沒有他人購買，故造成支票連號之情形，無法證明有何異常關聯。
⑵再者，當時係因捷磬企業有限公司（下稱傑磬公司）積欠大鵬水電工程行材料款，因其不知陳莉萍之帳號，遂將款項匯入陳莉萍之父即原告之帳號內，此純粹是捷磬公司為求方便所為，然此筆款項根本與原告無關。
⒌有關退還押標申請書文件筆跡雷同及大鵬水電工程行內附原告之公會會員證影本部分：
⑴本案有關退還押標申請書文件筆跡雷同部分，原告確實亳無所悉；經詢問方發現當時係因系爭投標資料，有標單封及證件封2 種，當時與標價有關之標單封早已彌封，根本不會讓原告之員工知悉，陳莉萍為免錯誤，始請原告之員工覆核並可簡省時間，全部文件均非原告之員工所寫，當時僅有押標金退還申請書因漏寫而由員工代寫，更足證雙方確無不當關聯，否則斷無可能只有此押標金退還申請書筆跡相同。
⑵另以此種投標方式，2 家既未達到3 家門檻，且本案在當時即相當熱門，亦有7 家廠商前往角逐，根本無陪標之必要，是原告與大鵬水電工程行只要有一較低價者前往投標即可，根本不必多此一舉，是此完全不影響本案採購之公正進行。
⑶至大鵬水電工程行內附原告之公會會員證影本，顯係員工李勝秋在幫忙檢核相關證件之際，誤將原告之資料置入。
⒍永興水電工程行與大鵬水電工程行押標金款項真正實質權利人才是本案重點，實不能僅因原告與陳莉萍父女關係，即認定不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，否則不啻宣告父女不得從事同一行業或共同競爭投標，此實嚴重影響工作權之保障。
㈡被告主張：
⒈臺灣省自來水股份有限公司（下稱臺灣省自來水公司）之代表人係官派，員工有80% 為公保、20% 為勞保，且係全部官股，屬經濟部事業機關。被告屬花東地區之營業處，有獨立會計、統計、人事單位，可獨立對外行使法人職權，性質類似分公司。
⒉系爭工程採購案之招標公告：
⑴系爭工程採購案招標公告包括臺灣省自來水公司工程採購須知暨補充說明、政府採購法部分條文（第31條）、臺灣省自來水公司工程採購須知及工程契約（範本）等文件。依臺灣省自來水公司工程採購須知本公司係遵照政府採購法暨其相關子法等規定辦理工程採購事項及廠商投標相關事項訂定本工程採購須知。上開工程採購須知為工程契約條款之一，其效力視同契約。
⑵被告辦理工程採購時，已將採購公告刊登於政府採購公報，公開於採購網路，有臺灣省自來水公司工程採購須知影本可按。
⒊被告於94年2 月22日辦理系爭工程採購案，因於開標前發現大鵬水電工程行標封內附有原告之公會會員證影本，又大鵬水電工程行繳付之押標金為合作金庫銀行支票與原告之押標金支票連號，又開標主持人於開標前發現大鵬水電工程行負責人陳莉萍與永興水電工程行負責人即原告為父女關係，另參以原告與大鵬水電工程行標封內附之退還押標金申請單，二者筆跡經肉眼判斷認為雷同，經被告認定其行為有影響採購公正之違反法令行為之嫌，被告乃依政府採購法第50條第1 項第5 款規定宣布原告及大鵬水電工程行均不予開標，其押標金37萬元，依政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，其所繳之系爭押標金不予發還。被告並以有圍標之嫌，以94年2 月25日台水九政室字第09460000520 號函請法務部調查局花蓮縣調查站偵辦中。
⒋按政府採購法主管機關為行政院公共工程委員會，依該會91年11月27日工程企字第09100516820 號令：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」上開令示僅屬例示情形，縱其投標文件非由同一人填寫，而不屬該令第1 款「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」之情形，亦無礙於機關依據其他事實調查認定原告之行為是否屬「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之實質判斷；況且行政院公共工程委員會經審閱被告後寄送該會之2
家廠商（即原告及大鵬水電工程行）提出投標文件之「退回押標金申請單」及「投標廠商聲明書」正本，其上筆跡相同，顯係由同一人所填寫至明。
⒌政府採購法相關法令雖未限定投標文件應由投標廠商自行填寫，以及具有一定親屬關係之廠商不得同時參與招標採購，然如該等廠商同時參與同一採購案件時，其彼此間即存有競爭關係，其若有意參與競標取得標案，衡情應避免競爭對手知悉其標價情形，因此，大鵬水電工程行負責人縱然再忙，亦不應將自己之投標文件交予競爭廠商即原告之職員代為填寫，而使原告有獲知大鵬水電工程行標價之可能性。故其形式上雖係不同廠商參與投標，然實質上係屬假性競爭之行為，堪認為嚴重違法，非惟有妨害公平競爭行為之虞（參照公平交易法第19條），已屬政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之禁止規定，至為灼然（參見該條款立法理由）。
⒍本件合作金庫就系爭支票之製作、購買日期二者雖有不同，而中間因沒人購買，大鵬水電工程行與原告在不同日期買受製作，卻有連號情形，大鵬水電工程行並提出其申請票據帳戶之花蓮市第一信用合作社活期存款存摺影本1 份為憑。誠然法律並無規定押標金之票號2 紙若有連號，即屬有影響採購之公正性，惟前開存款存摺影本，其帳戶名稱為「鵬鴻土木包工業（即陳吉祥陳廖荷花）」，陳吉祥即為永興水電工程行之負責人即原告，此更足以證明大鵬水電工程行於系爭工程採購案繳納之押標金來自於原告所開立之帳戶無誤，而有違反政府採購法第50條第1 項第5
款情事，因此，被告依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商（即原告及大鵬水電工程行）有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，於法並無違誤。
⒎依原處分之說明四載明：「依採購法主管機關行政院公共工程委員會（以下稱工程會）91年11月27日工程企字第09100516820 號令「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理，…本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。…準此，貴行（指原告）既經開標主持人依採購法第50條第1 項第5 款宣布不予開標，自有同法第31條第2 項第8 款之適用。貴行提出之押標金支票號碼連號但不同日期、不同帳號及大鵬水電工程行負責人陳莉萍小姐恰因在投標日工作忙碌未克分身、致錯放永興水電工程行會員證影本云云，尚不構成採購法第31條第2 項第8 款要件之異議，本處特詳復如上」等語。就原告如何違反政府採購法令情事，詳加說明不予退還押標金之理由。因此，原告稱原處分之說明四已然自承原告提出押標金尚不構成政府採購法第31條第2 項第8 款之要件，自應予以發還云云，原告顯係誤解原處分之文義，亦不足取。
⒏原告援引花蓮縣政府之「工務局工程採購契約及投標文件修訂情形說明」第9 點規定：「證件審核時已取消退還押標金申請單該項之規定（非履約之要項，可於開標結束時當場填寫）」，認為上開修正即可證明退還押標金之申請實無關係投標之公平、公正性云云。惟系爭工程採購案之主管機關為行政院公共工程委員會，應適用政府採購法相關規定，自無適用上開花蓮縣政府之「工務局工程採購契約及投標文件修訂情形說明」第9 點規定之餘地，其理至明。
理 由
一、原告主張：大鵬水電工程行內附原告之公會會員證影本，顯係員工李勝秋在幫忙檢核相關證件之際，誤將原告之資料置入。本件僅係因人員之置放證件有所失誤，仍不足以認定遭到政府採購法第31條第2 項第8 款所定應沒收押標金之影響採購公正之違法行為，被告將原告之系爭押標金予以沒收，實嚴重違背法令。押標金之退還本係投標後，如未得標得申請退還者，其非履約之要項，並與投標之公正性無關連，有花蓮縣政府之「工務局工程採購契約及投標文件修訂情形說明」第9 點規定可證，依法於開標後，退還申請書非不得由他人同時代理辦理；被告僅著眼於退還押標單筆跡雷同，即認定有影響採購公正性，自有違誤。永興水電工程行與大鵬水電工程行係先後以花蓮第一信用合作社發票人向合作金庫花蓮分行購買支票，二者係以不同帳戶之資金購買支票，只是因為中間沒有他人購買，故造成支票連號之情形，無法證明有何異常關聯。此種投標方式，2 家既未達到3 家門檻，且本案在當時即相當熱門，亦有7 家廠商前往角逐，根本無陪標之必要，是原告與大鵬水電工程行只要有一較低價者前往投標即可，根本不必多此一舉，是此完全不影響本案採購之公正進行。據此，依行政訴訟法第5 條第2 項及政府採購法第31條規定，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以：政府採購法相關法令雖未限定投標文件應由投標廠商自行填寫，以及具有一定親屬關係之廠商不得同時參與招標採購，然如該等廠商同時參與同一採購案件時，其彼此間即存有競爭關係，其若有意參與競標取得標案，衡情應避免競爭對手知悉其標價情形，因此，大鵬水電工程行負責人縱然再忙，亦不應將自己之投標文件交予競爭廠商即原告之職員代為填寫，而使原告有獲知大鵬水電工程行標價之可能性。故其形式上雖係不同廠商參與投標，然實質上係屬假性競爭之行為，堪認為嚴重違法，非惟有妨害公平競爭行為之虞，已屬政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之禁止規定，被告依同法第31條第2項第8款規定，認定其有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第50條第1 項第5 款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號令：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」係以統一之釋示規定機關辦理採購有下列列示情形之一者，「得」依政府採購法第50條第l 項第5 款處理，即賦予機關相當之裁量權限，並非以例示為唯一準據。蓋政府採購法之立法目的，在於確保公平、公開之採購程序，倘若「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」而為實質上假性競爭之行為，影響投標公正性，自已違反政府採購法第1 條，辦理採購之機關得依客觀具體情事斟酌判斷，依政府採購法第50條第1 項第5 款規定應不予開標，而該廠商所繳押標金依政府採購法第31條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，不予發還。
四、原告陳吉祥即永興水電工程行參與被告於94年2 月22日辦理系爭工程採購案之招標，經被告以另一投標廠商大鵬水電工程行（負責人為陳莉萍）標單內附原告之公會會員證，所繳附押標金合作金庫銀行支票與大鵬水電工程行支票連號、永興水電工程行負責人陳吉祥與大鵬水電工程行負責人陳莉萍為父女關係等情，為兩造所不爭，並有系爭工程採購案94年1 月28日公開招標公告、臺灣省自來水公司工程採購須知暨補充說明、原告之營利事業登記證、退還押標金申請單、投標廠商聲明書、標封、支票影本附原處分卷足稽，堪認屬實。本件之爭執，在於原告有無政府採購法第31條第2 項第8
款所稱「影響採購公正之違反法令行為」？
五、經查：
㈠原告標封內附有大鵬水電工程行公會會員證影本，所繳付之押標金為合作金庫銀行支票，票號與大鵬水電工程行押標金連號，且均係同一人帳號〔鵬鴻土木包工業（即陳吉祥陳廖荷花）〕之金額所購買，原告與大鵬水電工程行標封內附之「退還押標金申請單」兩者筆跡相同，且永興水電工程行負責人陳吉祥與大鵬水電工程行負責人陳莉萍為父女關係，前揭投標文件，依一般社會觀念而言，已可認定疑似同一廠商所為，自有「重大異常關聯」。
㈡原告主張：大鵬水電工程行之投標文件係陳莉萍委託永興水電工程行之職員李勝秋代為填寫，致錯放大鵬水電工程行之會員證，當時標單早已彌封，永興水電工程行職員李勝秋並不知投標金額，且此種投標方式，2 家既未達到3 家門檻，且本招標案很熱門，有7家廠商前往角逐，根本無陪標之必
要，原告與大鵬水電工程行只要有一較低價者前往投標即可，根本不必多此一舉，完全不影響採購之公正云云。惟查：⒈原告於投標前並不知會有幾家廠商投標，只能評估本次投標是否熱門，及可能未達法定投標人數之缺額，縱使其已使部分廠商不為價格競爭或允許他人使用自己名義投標，但亦不能決定性地左右決標之結果，但只要能以前揭方法降低得標之阻力，或於投標人數不足一人時，補足投標人數，即可相對性地發生影響力，降低「競標」之功能。所謂「影響投標公正性」，並不限於原告或大鵬水電工程行「已經得標」或系爭工程採購案「不足法定投標人數而流標」時，方有適用。原告主張：2家既未達到3家門檻，且本招標案有7家廠商前往角逐，根本無陪標之必要，不影
響採購之公正云云，自不足採。
⒉姑無論原告與永興水電工程行使用同一帳號開立押標金支票之「實質原因」為何，原告與永興水電工程行所為提出之投標文件，在「外觀上」有重大異常關聯，疑似實質上同一之廠商所為，已如前述，且本件投標方式，依招標公告所示，除得以專人送達被告收發室投標外，尚得以郵遞方式，於招標文件規定投標截止期限前將標單寄達花蓮郵政第94號信箱或被告地址，原告縱或無法到場投標，理應親自填寫報價金額以郵遞投標方式完成投標，以防止其他同業知悉其標價。惟大鵬水電工程行之負責人陳莉萍竟委託競爭廠商即原告之員工代寫投標文件、代封證件，致原告有獲知大鵬水電工程行標價之可能性。何況，衡諸原告與大鵬水電工程行係家族企業，大鵬水電工程行之負責人陳莉萍除委由永興水電工程行之員工填寫標單、退還押標金申請書外，復共同使用「鵬鴻土木包工業（即陳吉祥陳廖荷花）」帳號內金額購買押標金支票，可證明永興水電工程行與大鵬水電工程行實質上之經濟利害相同，究竟「何一工程行得標」僅有形式上意義，雙方顯係假性競爭，且已經相對性影響競標效果，難謂未影響採購行為之公正，原告主張不足以影響投標公正性云云，要不足採。被告因而認定原告及大鵬水電工程行之投標文件有「重大異常關聯」，且原告已有「影響採購公正之違反法令行為」，依政府採購法第31條第2 項、招標文件「採購須知暨補充說明」第25點規定，核定押標金不予發還，洵屬有據。
六、綜上所述，原處分核定原告之押標金不予發還，認事用法，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　3　　月　 29 　 日第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳
法 官 胡方新
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　3　　月　 29 　 日書記官 陳幸潔