臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

新竹縣寶山鄉公所

代表人

丙○○鄉長）住同

訴訟代理人

丁○○

送達

上列當事人間因補助費事件，原告提起給付訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣新竹縣寶山鄉第17屆大崎村村長范松衡因病於民國（下同）93年11月8 日死亡，其村長職務依據地方制度法第82條第3 項規定，自93年11月8 日起由原告代理至當屆任期屆滿為止。嗣因新竹縣寶山鄉94年度總預算3 款1 項1 目之民政支出－村長事務補助費部分，經新竹縣寶山鄉民代表會第15屆第12次臨時會議決，將村長事務補助費新臺幣（下同）4,860,000 元中有關大崎村代理村長492,000 元部分之預算刪除，被告認此預算案議決結果窒礙難行，乃依地方制度法第39條第3 項規定，敘明理由後送請覆議，惟覆議結果仍遭刪除該代理村長事務補助費490,000 元，僅通過其餘預算4,370,000 元；其後雖經被告再以追加預算方式，先後2 次送請新竹縣寶山鄉民代表會議決，然均未通過。又被告遇此法律適用上之疑義，曾透過新竹縣政府循序向內政部聲請解釋，內政部則以94年1 月4 日內授中民字第0930009730號函覆略以：依地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項規定，其立法意旨係視地方財源編列預算辦理，並非要每村（里）長事務補助費編列45,000元等語。因此，被告遂參酌該函示意旨，於94年1 月至11月按月撥付原告4,000 元，另於94年12月撥付原告6,000 元，充作文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。原告不服，遂提起本件給付之訴，請求被告應給付村長事務補助費94年度不足之差額490,000 元（計算式：41,000×11＝451,000 ；451,000 ＋39,000＝490,000 ）。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

⒈被告應給付原告490,000元。

⒉訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

⒈被告因本鄉第17屆大崎村長因病辭世，所遺職務被告以寶山鄉公所93年11月9 日寶民行字第0930008186號函陳報新竹縣政府，並經新竹縣政府93年11月16日府民行字第0930143539號函核備，自93年11月8 日起由原告代理大崎村長至該屆任期屆滿為止。原告係依地方制度法第82條第1 項之規定接任代理村長職務，依內政部89年10月19日內中民字第8907444 號函規定，具公務員身分人員代理村長職務者，自得同時支給村長事務補助費。

⒉被告鄉內共有9 村，自94年1 月至12月被告分別給付8 個村村長事務補助費每月每村45,000元，但對原告所代理之大崎村村長事務補助費每月僅給付4,000 元，被告未依內政部94年1 月4 日內授中民字第0930009730號函，及「地方民意代表支給及村里長事務補助費補助條例」第7 條第1 項規定比照往例發給代理村長事務補助費在案。被告應立即給付大崎村代理村長事務補助費，並比照其他各村長事務補助費發給標準，發給大崎村代理村長每月未領差額41,000元，全年度尚未發給490,000 元。

⒊按村長死亡者，由鄉公所派人代理，地方制度法第82條第1 項定有明文其所代理者為原任村長之「職務」，並得因此職務依地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項規定，領取事務補助費，至於事務補助費之金額應由地方自治團體編列預算辦理，而其最高上限則不得高於45,000元，鄉鎮市之預算依地方制度法第37條第3 款規定需經鄉鎮市民代表會議決，並於會計年度開始15日前由鄉鎮市公所發布始生預算效力。鄉鎮市民代表會雖有依法審議預算之權力，然權力行使應符合公平原則而不得恣意濫用。新竹縣寶山鄉民代表會於93年定期會議決94年編列關於村長事務補助費總金額4,370,000 元，其中附帶決議「除代理大崎村長每月領取事務補助費肆千元外，其餘寶山鄉八村之村長每月各領取事務補助費肆萬伍仟元」，其決議即屬權力之濫用。蓋事務補助費設立之目的，係因村長職務為無給職，為補助村長辦理地方自治中「村公務」及「交辦事項」，以符合地方自治之精神。而依地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7條第2 項規定「前項事務補助費，係指文具費、水電費及其他因公支出之費用」，可見事務補助費非村長之薪資而係村長辦理村公務及交辦事項所需之費用，其補助非因「經當選村長」之「身分」而取得，係因村長「職務」而取得。被告鄉民代表會雖有依地方制度法第37條第3 款、地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項議決村長事務費金額之權限，然其權限僅於審議每月補助金額之多寡，不得以其「身分」定其事務補助費之多寡。新竹縣寶山鄉民代表會以原告係「代理村長」而非「經選舉當選之村長」而於預算中附帶決議：「寶山鄉八村之村長每月各領取事務補助費肆萬五千元，而原告僅得每月領取肆仟元」，實有違地方制度法及地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例之立法目的，並違反行政公平之原則，其附帶決議應屬無效。

⒋若鈞院認事務補助費之主決議（即事務補助費之預算總金額4,370,000 元）非屬無效，依上揭立法目的，亦應就事務補助費之預算總金額平均計算分予9 村長，再計算每位村長每月應得金額，即每月40,463元（0000000 ÷9 ÷12＝40,463），被告應將總數435556元（扣除被告已給付原告者，應給付：40,463×12－50,000＝435,556 ）給付予原告。

（二）被告主張之理由：

⒈被告係依據寶山鄉民代表會94年1 月19日寶鄉代字第0940000064 號函附第15屆第13次臨時會議決案內容執行。又被告於辦理94年度第1 次、第2 次追加減預算案時，即辦理追加村長事務補助費490,000 ，然寶山鄉民代表會審議預算時均未通過該追加經費案。

⒉被告94年1 月至11月每月撥入大崎村代理村長金融機構寶山農會帳號：000000-00000000 戶頭4,000 元、94年12月撥入大崎村代理村長金融機構寶山農會帳號：000000-00000000 戶頭6,000 元，94年度被告亦依往例發給大崎村代理村長事務補助費50,000元，供其作為文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用使用。因此被告已善盡職責且依據「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」第7 條第1 項規定：村（里）長由鄉（鎮、市、村里長事務補助費區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過45,000元；前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。另內政部94年1 月4 日府授中民字第0930009730號函解釋規定支付大崎村代理村長94年村長事務補助費在案。綜上所述，因代表會審議結果致被告無法補發原告代理村長94年事務補助費490,000 元。

⒊故原告主張實無理由。

理由

一、本件原告起訴時，被告之代表人為李文榜，嗣於訴訟中變為丙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

二、原告主張：被告鄉內共有9 村，自94年1 月至12月被告分別給付8 個村村長事務補助費每月每村45,000元，但對原告所代理之大崎村村長事務補助費每月僅給付4,000 元，被告未依內政部94 年1月4 日內授中民字第0930009730號函，及「地方民意代表支給及村里長事務補助費補助條例」第7 條第1 項規定比照往例發給代理村長事務補助費，自有未合。鄉鎮市民代表會雖有依法審議預算之權力，然權力行使應符合公平原則而不得恣意濫用。新竹縣寶山鄉民代表會於93年定期會議決94年編列關於村長事務補助費總金額4,370,000 元，其中附帶決議「除代理大崎村長每月領取事務補助費肆千元外，其餘寶山鄉八村之村長每月各領取事務補助費肆萬伍仟元」，其決議即屬權力之濫用。被告鄉民代表會雖有依地方制度法第37條第3 款、地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項議決村長事務費金額之權限，然其權限僅於審議每月補助金額之多寡，不得以其「身分」定其事務補助費之多寡。新竹縣寶山鄉民代表會以原告係「代理村長」而非「經選舉當選之村長」而於預算中附帶決議：「寶山鄉八村之村長每月各領取事務補助費肆萬伍仟元，而原告僅得每月領取肆仟元」，實有違地方制度法及地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例之立法目的，並違反行政公平之原則，其附帶決議應屬無效。為此，原告依據行政訴訟法第8 條第1 項、地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項規定提起本件給付訴訟，求為判決如聲明所示。

三、被告則以：被告係依據寶山鄉民代表會94年1 月19日寶鄉代字第0940000064號函附第15屆第13次臨時會議決案內容執行。又被告於辦理94年度第1 次、第2 次追加減預算案時，即辦理追加村長事務補助費490,000 ，然寶山鄉民代表會審議預算時均未通過該追加經費案。被告94年1 月至11月每月撥入大崎村代理村長金融機構寶山農會帳號4,000 元、94年12月撥入大崎村代理村長金融機構寶山農會帳號6,000 元，供其作為文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用使用。因此被告已善盡職責，且依據地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項規定為補助。另內政部94年1 月4 日府授中民字第0930009730號函解釋規定支付大崎村代理村長94年村長事務補助費在案。綜上所述，因代表會審議結果致被告無法補發原告代理村長94年事務補助費490,000 元等語，資為抗辯。

四、按地方制度法第61條第3 項規定：「村（里）長，為無給職，由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助項目及標準，以法律定之。」另地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條規定：「村（里）長由鄉（鎮、市、村里長事務補助費區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過四萬五千元；前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。」第9 條規定：「本條例規定之費用，應依地方制度法第七十條第二項、財政收支劃分法第三十七條第一項、第二項規定，由地方自治團體編列預算辦理之。」

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告93年11月9 日寶民行字第0930008186號函、新竹縣政府93年11月16日府民行字第0930143539號函、94年1 月12日府民行字第0940012662號函、內政部94年1 月4 日內授中民字第0930009730號函、新竹縣寶山鄉民代表會第15屆第13次臨時會議、第15屆第7 次定期會議決定、被告94年度第1 次追加減預算案審查意見表等件附本院卷可稽，為可確認之事實。

六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：被告僅撥付原告94年1 月至11月每月4,000 元及94年12月6,000 元之村長事務補助費，是否合法？原告可否請求被告給付以每月45,000元計算之差額？茲分述如下：

（一）依地方制度法第20條第2 款第1 目、第37條第2 款規定，鄉（鎮、市）財務收支及管理，屬鄉（鎮、市）之自治事項，而關於鄉（鎮、市）之預算，則應由鄉（鎮、市）民代表會議決之。又村（里）長事務補助費之補助標準，為每村（里）每月不得超過45,000元，且應由地方自治團體（即鄉〈鎮、市〉公所）編列預算辦理之，復經地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項、第9 條規定甚明。足見村長事務補助費之預算編列及議決，係屬地方自治事項。經查：本件被告所編列新竹縣寶山鄉94年度總預算3 款1 項1 目之民政支出－村長事務補助費部分，經新竹縣寶山鄉民代表會第15屆第12次臨時會議決，將村長事務補助費4,860,000 元中有關大崎村代理村長492,000 元部分之預算刪除，被告認此預算案議決結果窒礙難行，乃依地方制度法第39條第3 項規定，敘明理由後送請覆議，惟覆議結果仍遭新竹縣寶山鄉民代表會刪除該代理村長事務補助費490,000 元，嗣後雖經被告再以追加預算方式，先後2 次送請新竹縣寶山鄉民代表會議決，然均未通過等情，為本院所確認之事實，已如前述。系爭之村長事務補助費，既須由被告編列預算，經新竹縣寶山鄉民代表會議決通過後始能支付，而該補助費之預算事後亦經上開代表會所刪除，則被告拒絕給付系爭之村長事務補助費，並非無理由。

（二）次按，在自治事項上，地方自治團體僅受適法性監督，而不受適當性監督，此觀訴願法第79條第3 項規定：「訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事務者，其受理訴願之上級機關僅就原行政處分之合法性進行審查決定。」並不及於適當性審查即可知。蓋訴願程序係行政機關內部自我監督之機制，固有對所屬下級機關或附屬單位之行政處分為合法性之審查權限，但因憲法與地方自治法規均明白規定對於地方自治團體之保障，賦予地方自治團體辦理自治事項時，僅受法律合法性監督，不受目的性監督，俾以確保地方自治制度建立，並落實地方制度法之施行成效。職是之故，行政法院在審理涉及地方自治事項之行政爭訟案件時，自有上開原則之適用（雖依行政訴訟法第201 條及第4 條第2 項規定，行政法院審查行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力為限，行政法院得予撤銷；又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，亦即行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。然此係指以行政處分為訴訟標的時的訴訟類型，並不包括給付訴訟，於本案情形，則涵蓋所有訴訟類型，不以行政處分為訴訟標的時的訴訟類型為限）。本件被告編列系爭村長事務補助費預算，經新竹縣寶山鄉民代表會審查通過後撥付，事屬地方自治事項，已如前述，參酌前開說明，本院僅能就其合法性進行審查，並不及適當性。

（三）然按，依地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項規定，村長事務補助費之補助標準，以每村每月不得超過45,000元為限。易言之，若補助金額低於該標準，並不能謂之違法。本件被告原照慣例編列94年度之村長事務補助費每村每月45,000元，但原告所代理之大崎村村長部分，先遭新竹縣寶山鄉民代表會刪除492,000 元，亦即每月僅餘4,000 元之村長事務補助費；嗣被告認此預算案議決結果窒礙難行，乃敘明理由送請覆議，惟覆議結果仍遭刪除該代理村長事務補助費490,000 元，僅回復2,000 元。依照前開說明，被告依據預算通過之結果，僅撥付原告94年1 月至11月每月各4,000 元及94年12月6,000 元，充作文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用，尚難認已違反地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第1 項之規定；且被告係在預算通過之範圍內執行本件給付行政行為，亦無逾越權限或濫用權力之違法，甚為明確。

（四）雖原告另主張「鄉鎮市民代表會雖有依法審議預算之權力，然權力行使應符合公平原則而不得恣意濫用。被告鄉民代表會於93年定期會議決94年編列關於村長事務補助費總金額4,370,000 元，其中附帶決議『除代理大崎村長每月領取事務補助費肆仟元外，其餘寶山鄉八村之村長每月各領取事務補助費肆萬伍仟元』，其決議即屬權力之濫用。」云云。然按，預算是由行政機關彙整政府總預算案後，向立法部門提案，立法部門即依一定程序進行讀會審查，並於議決之後，咨請行政部門公布。亦即行政機關所擬具的預算案經由代表民意的立法機關審查通過後，始得成為行政機關得以動用的財源。由此可知，預算審議自屬立法機關的重要權力。鄉（鎮、市）民代表會既為地方立法機關，其所為之預算案之決議，除非有窒礙難行或抵觸憲法、法律、中央法規、縣自治規章之情形（參照地方制度法第39條、第43條）外，基於憲法制度及三權分立之設計原理，行政機關及司法機關均應加以尊重。換言之，地方立法機關所為之預算行為，除有窒礙難行或抵觸憲法、法律、中央法規、上級自治規章之情形外，並無行政審查及司法審查之空間。又地方立法機關所為之預算行為，縱有發生抵觸憲法、法律、中央法規、上級自治規章之疑義，依照地方制度法第43條第5 項規定，亦應聲請司法院解釋之，而非提起行政訴訟。基此說明，原告上節主張，縱有如其所言之情事，亦非本院所得審究之範圍。況本件起訴之對象為地方行政機關，本院亦僅能就其所為之行政行為是否合法作審查，至於地方立法機關所為之預算行為，則非本件得審查之範圍，至屬灼然。從而，原告此部分主張，核無足採。

（五）末按，行政訴訟法第136 條立法理由謂：「行政訴訟之種類增多，其舉證責任自應視其訴訟種類是否與公益有關而異。按舉證責任，可分主觀舉證責任與客觀舉證責任。前者指當事人一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；後者指法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，法院假定其事實存在或不存在，所生對當事人不利益之結果責任。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定法院應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任。然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。至其餘訴訟，當事人仍有提出證據之主觀舉證責任，爰規定除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之。」從立法理由觀察，其判定行政訴訟是否有舉證責任的問題，端以該訴訟類型是否涉及公益為斷，像撤銷訴訟或其他維護公益的訴訟，因有公益色彩，法律乃明文規定法院負有調查證據的職責，故當事人並無主觀的舉證責任（按其定義係指證據提出責任），應由法院依職權調查可以證明訟爭事實的證據。反之，若不具有公益性質，如與民事訴訟法相同的確認及給付訴訟，則仍有證據提出責任。又村（里）長為無給職，為地方制度法第61條第3 項所明定；而村（里）長事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用，復經地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7 條第2 項規定甚明。本件原告提起系爭村長事務補助費之給付訴訟，參酌上開說明，自應由原告就其所墊支之文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用負舉證責任，然原告亦不諱言本件並無任何證據足資證明其有墊付之事實，有本院95年12月5 日言詞辯論筆錄可資參照，是以原告之上開請求，即難以遽為採信。

七、綜上所述，原告提起本件給付之訴，請求被告應給付其代理村長期間之事務補助費，包括94年1 月至11月之不足額451,000 元，及94年12月之不足額39,000元，合計490,000 元，為無理由。又原告之起訴既無理由，已如前述，則原告另主張「縱認本件事務補助費之主決議（即事務補助費之預算總金額4,370,000 元）非屬無效，被告亦應就事務補助費之預算總金額平均計算分予9 村長，再計算每位村長每月應得金額，即每月40,463元（0000000 ÷9 ÷12＝40,463），被告應將總數435,556 元（扣除被告已給付原告者，應給付：40,463×12－50,000＝435,556 ）給付予原告。」亦屬無據。從而，原告之訴應予駁回。

八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第 一 庭 審 判 長 法 官　王立杰