臺北高等行政法院判決

原告

富朋企業有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

丙○○

被告

臺北市政府衛生局

代表人

宋晏仁（局長）住同上

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國94年1月24日府訴字第09405218400號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：按原告製造「蔘蓍湯」食品，而於該食品之包裝外盒上標示「蔘蓍湯... 喝出免疫力作好體內環保，人蔘—大補元氣、強精通脈、延緩衰老，黃蓍—益氣固表，枸杞—滋腎補肝、潤肺明目... 製造廠商：富朋企業有限公司，臺北市○○○路○段17號3樓，客戶服務專線：（02）00000000... 成份：人蔘、枸杞、黃蓍... 」等詞句。事後因原告提供該食品予苗栗縣縣長候選人服務處工作人員取用，而取用該食品之第三人認為，該食品外盒包裝之上述文字記載有違反食品衛生管理法之嫌，而於民國（下同）93年7月7日向苗栗縣衛生局檢舉，該局乃以93年7月12日苗衛食字第0930700714號函請被告機關處理。被告機關因此於93年7月20日作成北市衛七字第09335100900號函囑臺北市中山區衛生所調查取證，該所於93年7月27日訪談原告委任之代理人丙○○，製作食品衛生調查紀錄後，於93年7月29日作成北市中衛二字第09360669100號函檢附調查紀錄等證據資料報請被告核處。被告機關審認上開證據資料後認定系爭食品外盒之標示內容有涉及不實、誇張或易生誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，因此於93年9月9日作成北市衛七字第09336506100號之行政處分，課處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰，並命於文到30日內將違規產品回收改正。上開處分書於93年9月13日送達原告收受，原告不服上開核定而於93年10月5日向臺北市政府訴願審議委員會提起訴願，後經臺北市政府訴願審議委員會以臺北市政府94年1月24日府訴字第09405218400號訴願決定駁回原告之訴願，原告因此提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：原告主張之理由：

㈠原告在台北市政府訴願委員會開會時曾列席說明「憲法既有賦予人民言論著作自由之權；因法律不能違背憲法」，故對原告之著作自由權需予尊重。

㈡原告在上開會議中引述南投縣政府衛生局長在電視媒體上曾對食品衛生管理法所做之解釋，認為該法僅適用於「商業行為」。因為法律只處罰有犯罪之故意者，從事商業行為才會有犯意。

㈢本案純係原告公司負責人將遭處罰之產品贈與予其學長陳超明先生的單純私人（贈與）行為，並非商業行為，也無犯法之故意或動機，而非為促銷商品所作之贈與，因為本作品從未在任何媒體做廣告或在營業場所陳列販售，因此不可認定為商業行為。有關這點，原告負責人已對被告機關所屬之中山衛生所承辦人員詳為說明。

㈣苗栗縣衛生局竟未加詳察，逕以查獲原告公司有違法情事為由，即予檢舉並移送被告機關，顯已犯有偽造公文書之嫌疑，做法與動機令人疑議。

㈤被告機關也不顧原告在中山區衛生所之陳述，竟以栽贓方式誣指原告銷售行為，以遂其處罰原告之目的。被告機關之行為已違法在先，怎能執法﹖

㈥而台北市訴願委員會對原告以上之說明並未做出適當之答覆，反而對原告認為並未觸犯之法條大作文章，認定原告確有商業行為應予處罰，對此原告認為該委員會之答覆是避重就輕，言不及義，原告仍是含冤未白。

㈦又就算實體法上被告機關有權對原告作成本件裁罰處分，但因為原處分書中之「事實及理由」欄中載有「苗栗縣衛生局志工查獲受處分人『銷售』... 」等字樣，顯然與原告實際之違章行為不符，至少應撤銷違法之裁罰處分，由被告機關另為新的處分。被告主張之理由：

㈠食品衛生管理法第9條規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣〈市〉為縣〈市〉政府」。第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形」，第29條第1項第3款規定：「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分... 三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之」，第32條第1項規定：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰... 1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止」。行政院衛生署88年7 月31日衛署食字第88037735號公告：「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表：二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解... （二）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句... 保肝。... （三）涉及改變身體外觀者：例句... 延遲衰老。... 」臺北市政府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告「主旨：公告臺北市政府主管業務委任事項，並自90年9 月1 日起生效。依據：一、行政程序法第15條。二、臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項。公告事項... 六、臺北市政府將下列業務委任臺北市政府衛生局，以該局名義執行之...（七）食品衛生管理法中有關臺北市政府權限事項...」。

㈡依食品衛生管理法第19條第1 項規定，食品所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。而其得使用及不得使用之詞句，於前揭行政院衛生署88年7 月31日衛署食字第88037735號公告已有例句。又是否涉有不實、誇張或易生誤解之情形，應就其整體所傳達之訊息觀察之。查本件原告經民眾檢舉其製造之「蔘蓍湯」食品外盒標示如事實欄所述詞句之事實，有苗栗縣衛生局93年7月12日苗衛食字第0930700714號函及所附93年7月7日食品志工檢舉案件、系爭廣告、臺北市中山區衛生所93年7 月29日北市中衛二字第09360669100號函及所附93年7月27日訪談原告代理人丙○○之調查紀錄等影本各1 份附卷可稽，並經原告所自認。次查系爭食品外盒標示有「蔘蓍湯... 人蔘—大補元氣、強精通脈、延緩衰老，黃蓍—益氣固表，枸杞—滋腎補肝、潤肺明目... 成分：人蔘、枸杞、黃蓍... 」等詞句，影射具有延緩衰老及滋補腎、肝、肺等效果，其整體所傳達之訊息，已足使消費者誤認食用系爭食品即可獲致其所述之功效，實已涉及誇大及易生誤解之情形，是其違規事證明確，足以認定。

㈢至原告主張：「系爭食品係為私人贈與行為，從未在任何媒體做廣告或在營業場所陳列販售，本件原告係以贈送為標的，並無銷售行為」一節，查被告以93年10月14日北市衛七字第09337424611 號函請苗栗縣衛生局查明系爭產品之取得方式，經該局以93年10月28日苗衛食字第0930701039號函檢附檢舉志工之說明略以：「... 『蔘蓍湯』是父親參加社區活動時帶回家的，贈送者為陳超明先生的工作人員... 」，是系爭食品之取得來源，確係取自候選人之競選服務處無誤。然縱原告主張系爭食品係其捐贈予候選人屬實，惟按食品衛生管理法第19條第1 項規定，食品所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。本條規定，旨在管理食品衛生安全及品質，維護消費者之健康。是凡食品業者，對於食品所為之標示、宣傳或廣告，均應依食品衛生管理法之規定，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。而所謂食品業者，依同法第7 條規定，係指經營食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出等業者。查系爭產品為原告所製造，且原告將系爭食品以贈與為名，提供予不特定之多數人食用，自亦應遵守食品衛生管理法第19條第1 項之規範，是原告之主張不足採據。綜上論結，被告依首揭法條規定及公告，處以原告法定最低額3 萬元罰鍰，並命於文到30日內將違規產品回收改正，並無不合。

理由

壹、兩造爭執之要點：原告產製之「蔘蓍湯」食品，其包裝外盒上標示「蔘蓍湯... 喝出免疫力作好體內環保，人蔘—大補元氣、強精通脈、延緩衰老，黃蓍—益氣固表，枸杞—滋腎補肝、潤肺明目... 製造廠商：富朋企業有限公司，臺北市○○○路○ 段17號3 樓，客戶服務專線：（02）00000000... 成份：人蔘、枸杞、黃蓍... 」等詞句。被告機關則認上開標示內容有涉及不實、誇張或易生誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第29條第1 項第3 款及第32條第1 項規定，對原告課處3 萬元罰鍰，並命於文到30日內將違規產品回收改正。原告因此爭執上開處分之合法性，主張：「其無販售行為，僅係贈人使用，所以不受上開法令管制」。是以本案之爭點集中在食品衛生管理法第19條第1項規範意旨之探究（特別是其所欲規範之行為內容）。至於原告言詞辯論時主張「原處分書事實及理由欄記載有錯誤」一節，因為僅屬書面文字之誤載，為程序上瑕疵，事後並經被告機關在訴願答辯書中對正確之違章事實內容詳予敘明，且訴願機關在作成決定時，也已正確認知原告之違章事實，並在訴願決定書詳予表明。此等細微之瑕疵應不影響原處分實質合法性之判斷，不得作為撤銷原處分之依據，爰先依敘明之。

貳、本案實體爭點，本院之判斷結論如下：本件裁罰及下命處分所涉及之相關條文規定：

㈠食品衛生管理法第19條第1項：對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇大或易生誤解之情形。

㈡食品衛生管理法第29條第1項第3款：食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分...

一、...

二、...

三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。

㈢食品衛生管理法第32條第1項前段：違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，...食品衛生管理法第19條第1項規範意旨之探究：

㈠按上開食品衛生管理法第19條第1項違章行為類型，依其構成要件為區分，大別有三大類，即：

⒈對食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，其內容「不實」。

⒉對食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，其內容「誇大」。

⒊對食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，其內容「易生誤解」。

㈡以上三大類型之違章類型固然可能在「單一而受一次法規範評價」之違章行為中併存，但概念上仍須加以區分。而且其等不法內涵有高下之分。其中「不實」涉及「客觀事實之隱匿增減」，情節最重。而「誇大」乃是對客觀事實認識活動中所為之「操縱扭曲」，情節較輕。而「易生誤解」則僅僅止於「在經驗法則上使接受訊息者容易對食品、食品添加物或食品用洗潔劑之原始功用，發生不切實際之期待」，其情節最輕。

㈢但若探究立法者為何要將訊息內容「易生誤解」之情形亦納入食品衛生管理法第19條第1項之規制範圍內，其目標，簡言之，即是要確立普通「食品」（或其添加物與洗潔劑）在衛生行政領域內之合理管制歸類，藉以與「藥物」或「健康食品」有所區隔。以維護社會大眾對各式各樣食用品之基本訊息認知（所以提供正確訊息的符號是一個有經濟價值之財產，例如商標或商號。而食用品之訊息分類在「醫食同源」的華人社會裏更是一個寶貴的「公共財」，有必要由政府介入提供）。從這個觀點言之，一個登記為普通食品、並受普通食品行政管理之食用物，就算有科學數據證明其有特殊、不同凡響的作用（例如療效或保健作用），只要其沒有依藥品或健康食品之程序登記、受驗與管理，其在廣告訊息上就不能以「藥品」或「保健食品」之面貌示眾。

㈣而且條文中明示對「標示」、「宣傳」及「廣告」三種產品介紹活動為規範，其中「標示」部分僅要求外包裝之訊息可以為取用者直接接收即可，此時有無販售之商業行為已非重點，此等規定內容實係考量到取用者之使用利益。是以在本案中原告上開作為已構成違章，被告機關予以課罰並命其限期收回改正即無違誤可言。

參、綜上所述，本件原課罰處分於法並無不合，訴願決定予以維持，其結論亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長 法 官 張瓊文