臺北高等行政法院判決

再審原告

甲○○

再審原告

乙○○

再審原告

丙○○○

再審原告

丁○○

再審原告

戊○○

再審原告

己○○○

再審原告

庚○○○

再審原告

辛○○

再審原告

壬○○

再審原告

癸○○

再審原告

子○○○

再審原告

丑○○

再審原告

寅○○

再審原告

卯○○

再審原告

辰○○○

再審被告

桃園縣政府

代表人

巳○○縣長）住同

訴訟代理人

鍾凱勳 律師

　　　　　　孫千蕙　律師

上列當事人間因徵收補償事件，再審原告對最高行政法院中華民國95年10月5 日95年度判字第1646號判決及本院94年4 月29日93年度訴字第573 號判決提起再審之訴，關於再審原告主張有行政訴訟法第273 條第1 項第13款之再審事由部分，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：

㈠坐落桃園縣觀音鄉○○段大潭小段1 地號等1,834 筆土地，面積328.410573公頃，經再審被告以民國（下同）89年11月13日89府地價字第201444號公告編定為桃園科技工業區，並於91年10月24日以府地價字第0910231219號公告調整編定面積為258.94公頃。因再審原告所有坐落桃園縣觀音鄉○○○段下庄子小段72地號等土地（下稱系爭土地）位於該工業區範圍內，再審被告為價購前開土地，多次召開地價協議會無法達成協議，再審被告乃依土地徵收條例規定，報經內政部以92年4 月18日台內地字第0920006179號函核准徵收，再審被告並於92年4 月24日以府地價字第09200855082 號公告徵收，以92年度公告現值加倍（10成）為地價補償標準。再審原告於92年5 月15日向再審被告提出異議，請求以89年度公告現值加10成為補償標準，再審被告以92年5 月29日府地價字第0920108031號函復再審原告歉難照辦。再審原告仍有異議，復以書面向再審被告請求提請該縣地價評議委員會復議，再審被告乃以92年7 月8 日府地價字第0920140367號函復再審原告，請求復議依法未合，歉難照准。

㈡再審原告不服，向內政部提起訴願，經該部92年12月18日台內訴字第0920007631號訴願決定（下稱原訴願決定）駁回；再審原告仍不服，提起行政訴訟，經本院94年4 月29日93年度訴字第573 號判決（下稱本院原判決）駁回。再審原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院95年10月5 日95年度判字第1646號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴。

㈢嗣再審原告於95年11月13日以本院原判決及原確定判決有行政訴訟法第273 條第1 項第13款之再審事由，向本院提起再審之訴。

二、兩造聲明：

㈠再審原告聲明：

1.鈞院93年度訴字第573 號判決與最高行政法院95年度判字第1646號確定判決均廢棄。

2.上開廢棄部分，原訴願決定及再審被告92年7 月8 日府地價字第0920140367號函、92年5 月29日府地價字第0920108031號函及92年4 月24日以府地價字第09200855082 號等原處分均撤銷。

㈡再審被告聲明：駁回再審原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠再審原告主張之理由：

1.按行政訴訟法第273 條第1 項第13款「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服．．．十

三、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以經斟酌可受較有利益之裁判者為限」；且按「民事訴訟法第496 條第1 項第13款所謂發見未經斟酌之證物者，係該項證物在前訴訟程序中即已存在，而當事人不知其存在或不能予以使用，現始發現或得使用者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。但在判決前如已主張其事由已提出證物者，則不得更據以提起再審之訴」，此有最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）62年度判字第579 號判例意旨可參。

2.依鈞院原判決理由四、（二）2.略謂「89年12月4 日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會決議內容因載有『一、．．．本工業區土地徵收補償地價前經本縣89年度第4次地價評議委員會許定加成補償標準為以89年度公告現值加10成為補償標準在案。（即農地以每平方公尺為2,200，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。二、本工業區土地補償，依前項地價評議委員會所擬定之價格辦理徵收補償』，惟出席者除被告機關之相關人員外，僅有議員代表4 人，未見有包括本係原告之地主到場，此有該次會議簽到單（本院卷第34頁）可憑，是由該會議紀錄記載內容，尚難認買賣契約應具備之要素均已達成合致之意思．．．」云云。

3.惟再審被告於89年12月4 日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會後，將該會議紀錄寄達再審原告等，僅有行政單位及議員出席名單之「簽到表」而已；至於「地主」即所有權人部分「簽到簿」，卻因出席人數有數百人之多，故予省略而未寄達，且鈞院原判決亦應有調取該徵收補償案全卷瞭解，即有包括上揭89年12月4 日協商會會議紀錄及簽到簿；且上揭會議既係「用地取得地價補償協商會」，豈可能祇獨有議員代表4 人出席及再審被告相關人員出席，而地主卻未出席之理？況且再審被告對地主有出席該協商會亦從未就此有所爭執；故鈞院原判決就此應有突襲性判決，亦足令再審原告等措手不及。故經再審原告祇得於上揭判決以後，於94年12月23日函請再審被告補送上揭所有權人「簽到簿」，且亦有再審原告丙○○○、歐道明、寅○○、子○○○、李秀娥（癸○○之女）．．．等人出席，此亦有上揭簽到表足證，故原判決卻認上揭協商尚難認買賣契約均已達成合致之意思云云，應有與事實不符之違誤。尤其再審原告並未於原判決前知悉有上揭簽到表之存在，且亦無法加以使用。俟自再審被告寄達上揭簽到簿，即向最高行政法院提出，惟最高行政法院認依行政程序法第254 條第1 項規定而未予審酌，故仍屬鈞院原判決以後所發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。

4.綜上，鈞院原判決僅以再審被告所寄地主之89年12月4 日協商會會議紀錄及不完整簽到簿，卻疏未注意該協商會既係再審被告與地主協商，亦必然有地主出席，且再審被告亦從未爭執，卻認「出席者除被告機關之相關人員外，僅有議員代表4 人，未見有包括本件原告之地主到場，此有該次會議簽到單（前審鈞院卷第34頁）可按，是由該會議紀錄記載內容，尚難認買賣契約應具備之要素均已達成合致之意思」云云，而與上揭事實不符。是再審原告等於上揭判決後委託律師於94年12月23日函請再審被告提供上揭會議紀錄（含簽到簿）等全部資料，再由再審被告補送89年12月4 日協商會會議紀錄及簽到簿，並向最高行政法院提出，而最高行政法院卻認上揭簽到簿係屬鈞院判決確定之事實為判決基礎以後所發見之證物而未予審酌，足見本件確有發見未經斟酌之證物，且如經斟酌可受較有利益之裁判，足見協商會確有地主在場並由兩造共同決議，而原判決顯有誤會。

5.按再審被告於89年12月4 日所召開桃園科技工業區用地取得地價補償協商會，經再審被告、出席地主（含再審原告）等，及亞朔開發公司代表丘崇德協商後作成決議：「一、本工業區協議補償地價，與會土地所有權人要求以不低於毗鄰之大潭濱海特定工業區原徵收補償之價格為補償標準（查大潭濱海特定工業區徵收補償價格農地為每平方公尺2,200 元，建地每平方公尺11,160元）。又本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4 次地價評議委員會評定加成補償標準為『以89年公告現值加10成補償標準』在案（即農地以每平方公尺為2,200 元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。二、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」；且再審被告於會後亦將會議紀錄寄達再審原告等，惟僅附上再審被告之內部各單位及議員名單之簽到表而已；且觀其上亦有記載「與會土地所有權人要求……」，故該協商會亦應有地主（含再審原告等）出席並提出上揭要求。而原審卻未審酌，即認「該協商未見有包括本件原告之地主到場，此有該次會議簽到單……可按，是由該會議紀錄記載內容，尚難認買賣契約應具備之要素均已達成合致之意思」云云，實為再審原告等所意料之外。

6.又再審原告等在其時並不知再審被告是否有保存上揭地主之簽到表，且於收受上揭判決始知有上揭指摘，即委託律師於94年12月23日函請再審被告提供該會議紀錄（含簽到簿）等全部資料，故由再審被告於94年12月28日府地價字第0940363569號函檢送上揭資料；且上揭簽到簿係由再審被告所保管，卻於會後不將上揭簽到簿一併與會議紀錄送達予再審原告等，致再審原告等誤認上揭會議紀錄僅有再審被告之內部各單位及民意代表而已，再審原告等並無怠於上揭證物之情事。尤其再審原告等既有起訴，原審亦應依程序向再審被告調取上揭全部案卷及訴願卷，並要求編訂頁數，以瞭解本件之始末，自無再審被告所稱「原告乃明知有此證據而怠於使用，直至判決確定之後，始行提出，自與發現新證據之意義不符」之事實。

7.且按最高行政法院95年度判字第1646號判決亦僅就「本院按『被徵收之土地，應按照徵收當期之公告、土地現值、補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價（第1 項）。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告現值時評定之（第2 項）。』土地徵收條例第30條定有明文。依此規定，地價評議委員會於評議當年期公告土地現值，併就徵收補償地價加成之成數作成評議，並須與被徵收土地之所有權人或需用土地人協議，此項評議核屬地價評議委員會之單方行為，而非行政契約」；惟並未對上揭89年12月4 日協商會所作成「本工業土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」之決議係屬「行政契約」，抑係「私法契約」，並未予認定。若上揭決議若屬行政契約，原審即應審酌再審被告須補償再審原告等於92年4 月24日辦理徵收補償與該協商會決議補償標準間之差額損失。然原審祇係先認定上揭協商會決議「尚難認買賣契約應具備之要素均已達合致之意思」，亦即無雙方達成協議價購之情事，故無須再就上揭協商會決議究竟係「行政契約」，抑係「私法契約」予以認定；且縱原審認係上揭協商會決議之性質係私法契約，亦未經最高行政法院所認定。

8.再者，按「行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷；所謂公法或私法上權利義務變動，當然包括權利義務之設定、變更及消滅而言，惟此項變動究竟應從契約標的抑契約目的為判別標準，以往德國行政法院傾向於採契約目的為準，而聯邦（最高）法院及學者通說則主張以契約標的為尺度，德國聯邦（最高）法院第5 庭西元1972年5 月12日之判決；某鄉鎮與居民協議，由該居民將其畸零地所有權移轉與鄉鎮○○道路之用，鄉鎮則解除其建築之限制，若從契約標的觀點，土地所有權之移轉無疑係私法關係，但就契約目的而言，既係興建公路，自屬公法性質，聯邦法院遂認定其為公法契約，目前德國兩種法院之見解已趨一致。綜上所述，契約究為公法或私法契約，原則上應以契約標的為準，再兼採契約目的加以衡量。質言之，不得作私法標的之事項，而以契約形態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，綜合判定其屬性；契約之性質雖非公法性質，惟其目的係為公益目的，仍應認其為具有公法性質之行政契約（大法官吳庚著行政法之理論與實用第381 頁、第393 頁、第394 頁參照）。我國89年2 月2 日公布施行之土地徵收條例第11條：『需用土地人申請徵收土地或土地改良物，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』是依現行土地徵收條例第11條之規定，協議價購乃徵收之先行且必經之程序，尚需土地人依該條之規定所為之價購，係以達成行政目的而依上開法條之規定，在徵收前所作之價購，則其價購即應屬行政契約」，此有鈞院91年度全字第70號裁定可稽。故再審原告等提出系爭簽到簿，始經原審審酌，亦足以動搖原判決之基礎，而使再審原告等可受較有利益之判決，乃無庸置疑。而再審被告卻稱「該簽到簿即不能，亦不足以動搖原判決之基礎而使再審原告可受較有利益之裁判」云云，應有誤會。

㈡再審被告主張之理由：

1.再審原告主張89年12月4 日「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會會議簽到簿」（下稱簽到簿）為鈞院原判決未經斟酌之證物，依據行政訴訟法第273 條第13款，提起本件再審之訴。然原告所請，與行政訴訟法第273 條第13款之諸要件有所不符，茲謹詳述如下：

⑴查行政訴訟法第273 條規定：「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。…十三、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。」

⑵蓋依最高行政法院61年度判字第293 號判例認為：「本條所稱發見未經斟酌之證物或得使用該證物，指前訴訟程序中已存在之證物，因當事人不知有此，致未能提出使用，現始知而言」。

⑶按系爭簽到簿既為再審原告等所親簽，則其不可諉為不知有此簽到簿存在，況且，再審被告並未阻止其使用，遑論有不能使用該證物之事實。亦即再審原告乃明知有此證據而怠於使用，直至原判決確定之後始行提出，自與發見新證據之意義不符。

2.縱經斟酌系爭簽到簿，亦不足動搖鈞院原判決之基礎而使再審原告可受較有利益之裁判：

⑴按因需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，以協議價購或其他方法取得，為申請徵收之先行程序，應屬雙方意思合致之私法行為。再者，依民法第345 條第2 項規定之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價購契約即不成立。

⑵然依據行政訴訟法第273 條第13款但書規定，所稱之證據必需合致「但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限」之要件。

⑶承前，由於再審原告與再審被告間對於契約的必要之點，包括價金等並未相互同意，縱鈞院審酌系爭簽到簿，同最高行政法院判決認為：「另原審係認定上訴人與被上訴人並未就補償地價達成協議，則不論補償地價之協議，其性質係屬私法契約或行政契約，均無從認為已然成立…。上訴人…主張本件補償金額業已達成協議，而有行政契約之存在云云，無非係就原審認定事實之職權行使而為指摘，尚非合法之上訴理由。」從89年12月4日會議記錄看來，再審原告、再審被告間既未就契約的必要之點，即補償金額達成合意，縱參酌簽到簿，即不能、亦不足以動搖鈞院原判決之基礎，而使再審原告可受較有利益之裁判。

3.綜上所陳，再審原告所請與行政訴訟法第273 條第13款有所未合，懇請鈞院鑒核，駁回再審原告之訴，以維法制。

理由

一、按行政訴訟法第273 條第1 項第13款規定：「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：13、當事人發見未經斟酌之證物或得使用之該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。」上開規定所稱之「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者」係指該證物在前訴訟程序事實審言詞辯論終結前業已存在，而為當事人所不知或不能使用，今始知悉或得予利用者而言，且須以經斟酌可受較有利益之裁判者為限。

二、再審原告起訴主張：再審原告發見89年12月4 日「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會會議簽到簿」（下稱簽到簿）為本院原判決未經斟酌之證物，爰依行政訴訟法第273 條第1 項第13款，提起本件再審之訴，求為判決如聲明所示云云；再審被告則以本件並無上開再審事由以為抗辯，求為駁回再審原告之訴。

三、經查：

㈠按本件非係關於內政部所為徵收處分之爭議，而係關於再審被告所為徵收補償費之爭議，此觀諸再審原告於前訴訟程序請求撤銷之函文，分別係再審被告所為之徵收公告（92年4月24日府地價字第09200855082 號）、嗣後依土地徵收條例第22條第1 項提出書面異議，再審被告於查明處理後，將查處情形以書面通知再審原告（92年5 月29日府地價字第0920108031號函）暨再審原告不服上開查處情形，要求再審被告提請地價評議委員會復議，為再審被告所否准之函復（以92年7 月8 日府地價字第0920140367號函）（經再審原告於本件提出為附件6 、5 及4 ），而其內容均係關於地價補償標準之爭議自明。

㈡按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」由上開規定可知，徵收處分之作成，以不能依上開規定先與所有權人協議價購或以其他方式取得為要件，雙方如能對於補償地價達成協議者，即應採取私法上之買賣即價購之方式取得需用土地，不得採取徵收之方式；如不能達成協議，則其補償費之發給悉依法律之規定（土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市) 主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」），易言之，再審原告在本件既不爭執徵收處分之合法性（即本件業經達成協議，不得以徵收方式取得土地），僅爭執徵收補償費額之高低，依法、依理此均係雙方未達成協議必須採取徵收並補償之方式為之的後續，則協議價購當時之過程及出席情形均非補償爭議事件所問。

㈢查本件再審原告提出簽到簿，並主張可以證明「協商會時確有地主在場並由兩造共同決議」一節，依前段之說明，此非本件補償爭議事件所問，縱經斟酌亦不可能使再審原告受到較有利益之裁判，於行政訴訟法第273 條第1 項第13款之要件不合。

四、綜上所述，再審原告之主張，均無可採，爰不經言詞辯論，駁回再審原告之訴。

據上論結，本件再審之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第278 條第2 項、第98條第1 項前段，第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

第八庭審判長法 官　蔡 進 田