臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

古嘉諄律師

複代理人

黃俊凱律師

訴訟代理人

李元德律師

被告

經濟部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國94年11月8 日院臺訴字第0940092719號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：本件緣起於介興營造廠股份有限公司（下稱介興公司）承攬世豐電力股份有限公司（下稱世豐公司）「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫」第一及第二電廠工程（下稱系爭工程），原告受系爭工程之工地負責人莊石德指示，於民國（下同）94年3 月30日起至同年月31日止，駕駛挖土機於花蓮縣卓溪鄉○里○○○段豐坪溪河川區域（下稱系爭河川區域）內，未經許可採取土石約50立方公尺，裝載於訴外人黃誌強及自己駕駛之大貨車上運至展信砂石場內，案經花蓮縣警察局玉里分局（下稱玉里分局）中平派出所員警於94年3 月31日下午16時20分查獲，通知被告所屬水利署第九河川局巡防人員前往現場會勘，被告查核認原告在河川區域內公有地未經許可採取土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定，乃依同法第92條之2 第7 款規定，以94年4 月12日經授水字第09420341020 號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）100 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

１、按「河川區域內之下列行為應經許可…三、採取或堆置土石。」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰…七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3 款規定，未經許可採取或堆置土石者。」水利法第78條之1 第3 款及第92條之2 第7 款定有明文。另行政罰法第7 條第1 項亦明定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」等語，而本件原告係基於介興公司與世豐公司間承攬契約預拌混凝土供料及工程結構回填用料規定之目的，始至現場採樣試驗以瞭解砂石材質得否作為工程建造之用，介興公司採樣數量僅2 車，原告實無被告所指摘違反水利法第78條之1 第3 款及第93條之 5等盜採砂石之故意或過失。另參酌本件原告刑事部分臺灣花蓮地方法院檢察署檢察官不起訴處分書（案號：94年度偵字第1841號）內所載「…而觀諸本件被告等（即本件原告及莊石德、黃誌強等人）載運砂石前，已將要就地取材並載運砂石送往化驗等事，均先向主管機關（即被告）河川局楊科長詢問相關事宜，衡諸常情，如被告等有意盜採砂石，理應秘密進行，豈有先告知主管機關相關計畫後再自曝犯行，又再觀諸被告等所採砂石之數量僅有70立方公尺，被警查獲部分亦僅為14立方公尺，所採取數量甚少，並非如一般盜採砂石販賣圖利之犯罪型態，是被告等所辯：所採取之砂石確實是要送往化驗，以測試是否可以就地利用，因原先估計要200 立方公尺數量太多，才改為70立方公尺等語，亦均可信為真實…」等文字觀之，益證原告確無違反前揭水利法第78條之1 第3 款規定之故意或過失。

２、原告僅係介興公司內部之職員，依據行政罰法第7條第2項、第14條規範意旨，被告處罰介興公司已足，自不得再另行處罰原告，原處分顯有不當，理由如下：

（1）按「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」、「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」行政罰法第7 條第2項、第14條第1項定有明文。另前揭第14條立法理由載明「又本條係規定行為主體外部之共同實施，在二個以上之自然人間，不生解釋疑義，然於以私法人作為處罰對象之情形，係指二以上不同之私法人（處罰主體）共同實施違反行政法上義務之行為，或私法人與該私法人以外之第三人共同實施違反行政法上義務之行為而言。故僅係基於受處罰主體私法人之內部關係者（如私法人之機關或職員），並不在本條所規定之範圍內。亦即本條所稱之『共同實施』，係指義務主體與該義務主體以外之第三人共同違反行政法上之義務，並不包括義務主體與該義務主體內部之成員共同違反行政法上義務之情形。」前揭行政罰法雖尚未施行，惟行政機關應本其意旨作成裁罰處分，始符合該法保障人民權益之立法意旨。

（2）本院95年度訴字第99號判決「…是以『共同違法』即指『故意共同實施違反行政法上義務之行為』。而所謂『故意共同實施』，乃指違反行政法上義務構成要件之行為係由二以上行為人故意共同完成者而言。所謂『行為人』乃指實施違反行政法上義務之行為之自然人、法人、非法人團體、中央或地方行政機關或其他組織。但所謂共同實施，則指上述行為人（行為主體）外部之共同實施而言；如係屬上開處罰對象之行為人（行為主體）之內部關係，例如法人內部員工之間；代表人與職員之間等，均屬其內部關係，其彼此間之行為互動，與上開規定『共同違法』之『共同實施』並不相當…」意旨亦可參酌。

（3）其次，學者廖義男（司法院大法官）認「私法人、團體或組織之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人、團體或組織之利益為行為，致使私法人、團體或組織違反行政法上義務而應受處罰者，除個別法律定有處罰該等行為人之規定外，原則上該等行為人並不併受處罰」、陳清秀教授亦稱「有關義務人之所屬員工不應列入共犯之處罰對象，其理論依據當係認為除義務人（例如企業）之決策人員外，其餘員工參與企業活動，係基於決策者之命令行之，實際上為企業經營者執行企業政策之手足，故其行為本非出於自己之意思決定，縱客觀上實現違法構成要件之結果，亦與處罰法上之概念不合，自無法成為處罰法上評價之對象。尤其基層從業人員，往往每人只負責一個固定動作，其有行為之『體素』而無『心素』，至為顯然，因此企業決定權人以外之從業人員，就企業違法行為之結果，無構成正犯或共犯之餘地，亦即並非違反秩序行為之行為人」。

３、又按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文。介興公司係因採樣之故始搬運2 車砂石，並無盜採砂石之故意或過失，且系爭砂石業已運回原處並回復原狀，詎被告竟仍分別處以原告、介興公司、下包廠商大喜預拌混凝土股份有限公司（下稱大喜公司）、工地負責人莊石德經理等人沒入機具或1,000,000 元罰鍰等不利處分（罰鍰共計達3,000,000 元），顯違上開行政程序法第7 條比例原則之規定。況原告僅係介興公司受僱人，其勞務亦受介興公司指揮監督之支配，屬於介興公司之使用人，縱令介興公司有何違反水利法第78條之1 第3 款等情事，被告對介興公司處以罰鍰即足，詎被告不僅處罰介興公司工地負責人莊石德，甚連訴外人黃誌強及原告等駕駛人亦處以鉅額罰鍰，同一行為處罰3 次，原處分顯違前揭行政程序法第7 條比例原則之意旨，依法應予撤銷。

（二）被告主張之理由：

１、本件原告受系爭工程工地負責人莊石德指示駕駛挖土機，在花蓮縣卓溪鄉○里○○○段豐坪溪河川區域內未經許可採取土石，並以大貨車運送至展信砂石場內，經玉里分局中平派出所員警查獲，其違反水利法第78條之1第3款規定之行為，甚為明確。至於訴外人世豐公司辦理「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫」第一及第二電廠工程之第一、第二攔河堰及其附屬設施建造物，雖經被告所屬水利署許可使用河川公地在案，但並未許可其採取土石，倘原告欲瞭解系爭地點砂石材質得否作為工程建造之用，仍應向該署申請許可後始得為之，其未經許可即於河川區域內採取土石運至展信砂石場內，即違反水利法第78條之1 第3 款規定而應受罰，不以其僅係去現場採樣而得免責。

２、再者，行政罰法於原告行為及被告作成原處分之時，尚未施行，本件原告依莊石德指示駕駛挖土機在河川區域內未經許可採取土石，並以大貨車運至展信砂石場內，其與莊石德及另一駕駛黃誌強有行為之分擔，均為系爭違章行為之共同行為人，又其於被告所屬水利署第九河川局巡防人員詢問採取土石行為是否經過核准時，回稱不知，故原告未經查明上開行為是否經許可，即採取土石，雖非出於故意亦顯有過失，不以其係受僱他人而得排除之。另94年 5月24日經授水字第09420341070 號處分書，雖以介興公司為處罰對象，惟該處分係沒入原告違章所使用之挖土機（屬介興公司所有），與對原告所為罰鍰處分並不相同，非原告所稱已處分介興公司。且被告對原告及訴外人莊石德、黃誌強（行為人）係處以最低罰鍰100 萬元，並於原告及訴外人黃誌強使用挖土機及大貨車之所有人介興公司、大喜公司無法提出其無故意或過失之證明文件，依水利法第93條之5 規定，沒入原告及訴外人黃誌強使用之機具，並未違反比例原則。

理由

一、本件被告之代表人於訴訟進行中依序由何美玥先後變更為黃營杉，再變更為乙○○，茲由被告歷次繼任之代表人遞序具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、原告起訴主張：原告係介興公司受僱員工，基於介興公司與世豐公司間承攬契約中預拌混凝土供料及工程結構回填用料規定之目的，始至現場採樣試驗以瞭解砂石材質得否作為工程建造，並無違反水利法第78條之1 第3 款及第93條之5 等盜採砂石之故意或過失。原告實際上為介興公司之手足，故其行為非出於自己之意思決定，被告處罰介興公司已足，不得另行處罰原告。詎被告不僅處罰介興公司工地負責人莊石德，甚連原告及黃誌強等駕駛人亦處以鉅額罰鍰，同一行為竟處罰3 次，原處分顯違前揭行政程序法第7 條之比例原則，為此，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，求為判決如訴之聲明所示云云。

三、被告則以：本件原告如欲瞭解系爭地點砂石材質得否作為工程建造之用，應向被告所屬水利署申請許可後始得為之，其未經許可於系爭河川區域內採取土石運至展信砂石場內，自屬違反水利法第78條之1 第3 款規定，不以其僅係去現場採樣而得免責。又原告依系爭工程工地負責人莊石德指示駕駛挖土機在系爭河川區域內未經許可採取土石，即具有行為之分擔，為該違法行為之共同行為人，且其未經查明採取土石行為是否經許可，即依莊石德指示採取土石，雖非出於故意亦有過失，即應受罰，不以原告是否係介興公司之員工而得排除之。另被告94年5 月24日經授水字第09420341070 號處分書，以介興公司為處罰對象係沒入原告使用之挖土機，與對原告裁處罰鍰並不相同，且被告對包括原告在內之行為人係處以最低罰鍰100 萬元，並無原告所稱違反比例原則等語，資為抗辯。

四、按「河川區域內之下列行為應經許可：…三、採取或堆置土石。…」「有下列情形之一者，處新臺幣100 萬元以上 500萬元以下罰鍰：…七、違反第78條之1 第3 款、第78條之 3第2 項第3 款規定，未經許可採取或堆置土石者。」水利法第78條之1 第3 款、第92條之2 第7 款分別定有明文。

五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有94年3 月31日經濟部水利署第九河川局執行違反水利法現場取締紀錄、砂石堆置地點圖各1 件、現場照片7 幀附卷可稽，堪信為真實。從而，原告確有未經許可在河川區域內採取土石之違章事實，即堪認定。至於原告主張伊係介興公司受僱員工，為該公司之手足，並無違反水利法第78條之1 第3 款規定盜採砂石之故意或過失，被告處罰介興公司已足，不得另處罰原告，原處分違反行政程序法第7 條之比例原則云云，分論如下：

（一）本件原告於94年3 月30日起至同年月31日止，於系爭河川區域內，未經許可駕駛挖土機採取土石，裝載於訴外人黃誌強及己身駕駛之大貨車上運至展信砂石場內，經警查獲一節，已如前述，而原告因本件相關情事涉犯刑事竊盜罪嫌部分，雖經台灣花蓮地方法院檢察署檢察官為不起訴處分，惟檢察官偵查後係認原告無刑法第320 條第1 項「意圖為自己或第三人不法之所有，而竊取他人之動產者，為竊盜罪。」之不法所有意圖及竊盜犯行（卷附94年度偵字第1841號不起訴處分書參照），與本件原告是否未經許可於河川區域內採取土石違章事實之認定無涉，原告既為採取土石之行為人，自負有查明採取土石是否經主管機關核准之注意義務，不因其為訴外人介興公司之受雇人而有不同，而按其情節亦能注意，原告竟疏於注意，未查明採取土石未經許可即在系爭河川區採取土石，自有過失。另參酌原告不爭執其真實而予以援引之上開不起訴處分書記載「…而觀諸本件被告等（即本件原告及莊石德、黃誌強等人）載運砂石前，已將要就地取材並載運砂石送往化驗等事，均先向主管機關（即被告）河川局楊科長詢問相關事宜…」各語，益徵原告等人就渠等於河川區內採取土石應經主管機關許可一事，非無所悉，其疏未注意先行取得許可逕行採取河川區內之土石，顯有過失；是原告主張伊無違反水利法第78條之1 第3 款規定之故意或過失云云，自無可採。

（二）次按行政法上共同違章行為，即數人同時違反行政法上義務者，除法有明文之排除規定外，應分別處罰，其性質與民事上之共同侵權行為及刑事上之共同正犯不同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之規定（最高行政法院93年度判字第212 號判決要旨參照），又此所謂之分別處罰，乃指各個行為人皆可由行政機關依其行為情節輕重，在法定處罰之範圍內分別自由裁量決定之，除法定處罰上限外，並無一定總額之限制。本件原告確有於上開時地採取土石，應負過失責任，業如前述，則原告違反水利法第78條之1 第3 款規定，原處分依同法第92條之2 第7 款規定予以裁罰即無不合。而上開第92條之2 第7 款之處罰規定，法定處罰範圍為100 萬元至500 萬元，並無罰鍰總額限制之規定，故原處分參酌原告違章行為之態樣、時間久暫及採取之土石共約50 立 方公尺等情，對原告裁處最低罰鍰100 萬元，已就原告違反情節所造成損害及所欲達成之公益目的，予以考量，並無違反比例原則之可言。

（三）至於本院95年度訴字第99號判決固有「…是以『共同違法』即指『故意共同實施違反行政法上義務之行為』。而所謂『故意共同實施』，乃指違反行政法上義務構成要件之行為係由二以上行為人故意共同完成者而言。所謂『行為人』乃指實施違反行政法上義務之行為之自然人、法人、非法人團體、中央或地方行政機關或其他組織。但所謂共同實施，則指上述行為人（行為主體）外部之共同實施而言；如係屬上開處罰對象之行為人（行為主體）之內部關係，例如法人內部員工之間；代表人與職員之間等，均屬其內部關係，其彼此間之行為互動，與上開規定『共同違法』之『共同實施』並不相當…」等語之，惟此係就未實際參與採取土石之訴外人莊石德與介興公司間之關係，及莊石德非實施違反行政法上義務行為之自然人等項予以析明，與本件無涉，且該判決之理由論述亦無拘束本件之效力，另行政罰法於本件原處分裁罰原告後始施行（95年 2月5 日），是原告執本院95年度訴字第99號判決、行政罰法第7 條第2 項、第14條第1 項規定訴稱被告應本其意旨作成裁罰處分，不得處罰原告云云，亦無可取。

六、綜上所述，原告在系爭河川區域內未經許可採取土石，違反水利法第78條之1 第3 款規定，原處分依同法第92條之2第7款規定，裁處原告罰鍰100 萬元其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件因事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段之規定，判決如主文。

第一庭審判長法 官　王立杰