臺北高等行政法院判決

原告

麗傑生技有限公司

代表人

甲○○（董事）

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○（縣長）

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國95年3 月6 日衛署訴字第0940067451號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告因於獨家報導第883 期（民國94年7 月15日至21日）刊登「AN奈米化膠原蛋白」產品廣告，內容宣稱「．．．過了25歲之後，纖維母細胞產能就會慢慢下降，膠原蛋白流失速度較生成速度快上許多．．．皮膚漸漸乾澀粗糙，細紋日益增加。．．．既然膠原蛋白與皮膚年輕、老化關係密切，當然成為美容保養良方。．．．AN奈米化膠原蛋白是麗傑生技公司自美國進口的高純度膠原蛋白．．．高純度膠原蛋白完整分子結構，不僅不易因溫度產生變化，奈米化高科技生化科學處理，縮小分子結構，易於吸收，增加人體合成膠原蛋白原料供給，促進膠原蛋白合成，發揮調整細胞代謝與促進肌膚活化等效能．．．」等文詞（以下簡稱系爭廣告），經台北市政府衛生局查獲，移送被告所屬衛生局查證認系爭廣告涉及誇大、易生誤解，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，依同法第32條第1 項前段規定，以民國（下同）94年10月11日北府衛藥字第0940069834號行政處分書處原告新台幣（下同）3 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，復遭行政院衛生署訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明：求為判決如主文所示。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、食品衛生管理法第19條之規定，係指食品業者所刊登之廣告如有廣告不實之情事，始有適用該條文加以處罰之餘地。惟本件被告所據以處罰原告之依據，為訴願機關所自行訂定之行政規則：「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，然此一認定表並非法律，其性質乃是訴願機關行政院衛生署所自行訂定之行政規則，然遍查食品衛生管理法全部40個條文並未授權訴願機關訂定此一行政規則，是被告依據此一認定表為處罰依據，並不合法。因此是否真有前開食品衛生管理法第19條規定廣告不實之情事，仍應詳查客觀實際之情事是否真有廣告不實之情形，始符合上開食品衛生管理法第19條廣告不實之規定，方得據以處罰。

㈡、況此行政規則「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」之認定標準本身即有語句模糊不明之情形，例如在此認定表裡將「增強抵抗力」之詞句列為涉及誇張，但「滋補強身」、「增強體力」、「營養補給」、「促進新陳代謝」等詞句則列為未涉及誇大，但若可「滋補強身」、「增強體力」、「營養補給」、「促進新陳代謝」，當然就能「增強抵抗力」；又將「強化細胞功能」之詞句列為涉及誇張，但將「促進新陳代謝」、「營養補給」等詞句則列為未涉及誇大，但若可「促進新陳代謝」、「營養補給」，則當然就能「強化細胞功能」，則訴願機關所訂定之認定標準豈非自相矛盾？凡此種種皆可知，倘完全依據此行政規則認定表來認定廣告不實，並不公允客觀。此之所以訴願機關於此一認定表上之第4 點亦明白表示：「各級衛生機關對於可能涉嫌違規之產品，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判，切勿咬文嚼字，以達毋枉毋縱之管理目的。」

㈢、系爭廣告詞語係出自近年國外生物科技之最新研究所確認之研究成果，不但有生物科技專家江晃榮博士於91年所出版之「膠原蛋白的驚人療效」一書之說明可為佐證，且在行政院國家科學委員會（以下簡稱國科會）之網站上亦節錄「科學發展」雜誌上之報導：「膠原蛋白讓你水噹噹」作為國科會官方網站上向一般民眾介紹膠原蛋白功效之說明文章，其上亦有與系爭廣告幾近相同之文字，但卻僅原告不能用此文字去做膠原蛋白食品之廣告，豈非不合理之極？尤其在該官方網站上向一般民眾介紹膠原蛋白之文章，其介紹膠原蛋白之文字甚至還有「幫助傷口癒合與組織復原」、「修復皮膚疤痕」、「強化人體免疫機能」等功能，顯比系爭廣告所說明之功效還強大得多。況人民信賴政府官方網站上所明確報導之事實，而將其引用在廣告中，政府反要處罰人民，如此作為顯係違反信賴保護原則。

㈣、眾所周知，科技之發展一日千里，相關之法律解釋自然亦應配合科技發展去做合理之解釋，否則實難令人民接受。訴願機關為因應此種情勢於其所頒訂之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」第1 點亦明白表示，其於82年訂定此認定表，「但由於客觀環境之變遷，已不敷使用」，故其乃於88及94年即於每隔6 年均對此一認定表加以修正。若最新科技已證明膠原蛋白有此功能，當然就不能說廣告上使用此文字會「易生誤解」，而應當如認定表所言應對個案去做「勿咬文嚼字」之綜合研判。

㈤、據司法院釋字第414 號解釋理由書，藥物廣告既是受憲法所保障人民之財產權與言論自由之範疇，則性質相似且對國民健康並無如藥品廣告可能對國民建康有重大違害之食品廣告當然亦為受憲法所保障之人民之財產權與言論自由範疇內。惟因藥物係為治療病患疾病之用，若誤服或誤用輕則延誤病情，重則加重病症或產生併發症等嚴重違害國民健康甚至生命之情事，是以釋字第414 號解釋亦提及藥物廣告：「因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範」，但因食品廣告並無如藥品廣告會產生如此明顯而立即之危害，食品之對象為一般人，藥品之對象則為病患，不應等同視之。因此食品廣告即不需如藥物廣告一般必須受如此嚴格之規範，此從立法機關之立法亦可明顯看出，立法機關於訂立食品衛生管理法時，對於食品廣告之規範並無如藥事法規定藥物廣告應於刊播前將所有文字、圖畫向主管機關申請核准即可看出，是被告與訴願機關所言食品廣告應與藥物廣告同受較嚴格之規範，顯有違誤。

二、被告主張之理由：

㈠、原告於系爭廣告內容宣稱「．．．人過了25歲之後纖維母細胞產能就會慢慢下降，膠原蛋白流失速度叫生成速度快上許多．．．皮膚漸漸乾澀粗糙，細紋日益增加．．．；增加人體合成膠原蛋白原料供給，促進膠原蛋白合成，發揮調整細胞代謝與促進肌膚活化等效能．．．」等詞句及有多張「AN奈米化膠元蛋白」產品之相片，顯已違反食品衛生管理法第19條、行政院衛生署以88年7 月31日衛署食字第88037735號公告「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」（94年3 月31日衛署食字第0940402395號函修定）規定，涉及誇大、欺瞞及誤導消費者認為其產品具有預防、改善、減輕或治療所述疾病或特定生理之功效。且其於廣告內容中又刊登「免費諮詢專線：0000-000-000」，已可使消費者明確購得系爭產品，然其既有刊登之事實即已構成處分要件，故原告違反食品衛生管理法已甚明確。

㈡、被告94年10月11日北府衛藥字第0940069834號之處分書之主旨及說明三、處分理由及法令依據，已明載原告係違反食品衛生管理法第19條第1 項之規定。且行政院衛生署訂頒「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」，乃鑑於以往食品製造業者或代理銷售業者，因標示或從事食品廣告宣傳時，經常因無一標準可資遵循，且質疑行政機關處分裁量之公正性，乃於82年4 月29日以衛署食字第8225211號函訂頒前開認定表，復因該表由於客觀環境變遷，已不敷使用，乃再參考美、日等國外管理情形，彙集各方意見，針對食品廣告標示詞句是否涉及醫藥效能、虛偽、誇張之原則予以修訂該認定表，並於88年7 月31日以衛署食字第88037735號公告，期使食品製造業者或代理銷售業者，從事食品標示或廣告宣傳時，能有一遵循之準據，亦便所屬公務員行使職權遵循，被告自得引用。因此，對於食品或食品添加物之標示、廣告是否涉及醫藥效能或虛偽、誇張均有明確之規範。又行政院衛生署為順應時代變遷，於94年3 月31日以衛署食字第0940402395號函再次修訂該認定表，期使相關業者更易判別何種詞句可否使用，以避免相關業者觸犯食品衛生管理法第19條，該署係站在輔導業者立場訂定該認定表，並無程序不合情事。原告對前揭此認定表之性質為「行政規則」並不爭執，而依行政程序法第159 條第1 項之規定，行政規則之訂定本即無須法律授權，故原告所稱「食品衛生管理法並未授權行政院衛生署訂定此一行政規則」，顯係對「行政規則」之法律認知有明顯違誤，卻又企圖以曲解法規，文飾其違規事實。

㈢、食品衛生管理法明確規定，食品之宣傳或廣告不得有不實、誇張或易生誤解之情形，而違規廣告之認定，係就各案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等綜合研判後據以認定。系爭廣告有特定產品之名稱、圖片、原告公司名稱、免費諮詢專線等相關資訊，並佐以學者專家等對膠原蛋白成分與功效之介紹，顯係將「膠原蛋白」之效能與該公司產品「AN奈米化膠元蛋白」等食品相結合，已達招徠消費者購買為目的，誤導消費者，以謀其商業利益其整體表現，已涉及誇大不實、易生誤解，此與學者專家及相關學術單位研究報導如國科會等單位僅介紹各項食品所具有之營養成分、營養價值或其具有之功效，並未對任何之食品或產品為推介，其二者意圖自有所不同。

㈣、揆諸司法院釋字第414 號解釋之意旨，衡以衛生主管機關對上市前均已辦妥查驗登記之藥物，在以廣告做為促銷手段時，都以較高之標準做規範；相較之下，豈容上市前無須管制之食品業者肆意吹噓其特定生理之功效，更況食品及藥品均係攝食入人體，發生危害時將直接致使用人損傷，並不因其為食品或藥品而有異。故本件違規廣告，明顯為商業廣告，自應受食品衛生管理法相關規範之拘束。原告援引該解釋而認被告所為處分已侵犯憲法所保障其財產權與言論自由及云云，顯有誤解。法律公布後，人民即有知悉並遵守之義務。原告如欲將其所販售之「AN奈米化膠元蛋白」等食品於雜誌上刊載，自應先了解食品衛生相關規定，並加以遵守。

理由

甲、程序方面：本件係因不服行政機關所為20萬元以下罰鍰處分而涉訟之事件，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序（行政訴訟法第229 條第1 項所定適用簡易程序之數額3 萬元，業經司法院以92年9 月17日院台廳行一字第23681號令增至20萬元，並定於93年1 月1 日實施），本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

乙、實體方面：

一、按「本法所稱食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第十九條第一項者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰．．．」食品衛生管理法第1 條、第19條第1 項、第32條第1 項分別定有明文。又行政院衛生署94年3 月31日衛署食字第0940402395號函修訂之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，明載：「．．．二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：㈠涉及生理功能者：例句：．．．強化細胞功能。．．．㈢涉及改變身體外觀者：例句：．．．防止老化。改善皺紋．．．」等文。上開認定表係衛生署本於中央衛生主管機關職權，為執行前揭食品衛生管理法第19條規定，而公告之必要釋示，俾該機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，符合食品衛生管理法係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康之意旨（見該法第1 條），且與法律保留原則無違，行政機關辦理相關案件，自得適用。原告主張上開行政規則非經食品衛生管理法授權訂定，而否認其效力，容有誤解，先此敘明。

二、兩造不爭之事實：原告因於獨家報導第883 期（94年7 月15日至21日）刊登系爭廣告，經台北市政府衛生局查獲，移送被告所屬衛生局查證認系爭廣告涉及誇大、易生誤解，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，依同法第32條第1 項前段規定，以94年10月11日北府衛藥字第0940069834號行政處分書處原告3 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，並有系爭廣告、詹佳彬（原告受託人）於94年10月5 日至被告所屬衛生局之食品衛生訪談紀錄表、上述處分書及訴願決定書（以上均影本）附於訴願卷及本院卷可稽，自堪信為真實。

三、原告循序提起本件行政訴訟，主張：本件被告所據以處罰原告之依據，為「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，然此認定表係行政規則並非法律，食品衛生管理法並未授權訴願機關訂定此一行政規則，被告依據此認定表為處罰依據，並不合法。況此認定標準本身即有語句模糊不明之情形，不客觀公允。而系爭廣告詞語係出自近年國外生物科技之最新研究所確認之研究成果，在國科會網站上亦有介紹膠原蛋白功效之說明文章，其上亦有與系爭廣告幾近相同之文字，人民信賴政府官方網站上所明確報導之事實，將其引用在廣告中反要受處罰，顯係違反信賴保護原則。據司法院釋字第414 號解釋理由書及立法機關之立法可明顯看出，食品廣告不需如藥物廣告一般必須受如此嚴格之規範，是被告與訴願機關所言食品廣告應與藥物廣告同受較嚴格之規範，顯有違誤云云。

四、本院之判斷：

㈠、按食品衛生管理法第19條第1 項將廣告訊息內容「易生誤解」之情形亦納入規制範圍內，其立法意旨即是要確立普通「食品」（或其添加物與洗潔劑）在衛生行政領域內之合理管制歸類，藉以與「藥物」或「健康食品」有所區隔，以維護社會大眾對各式各樣食用品之基本訊息認知。若食品宣稱有特定之保健功效，自應循「健康食品管理法」之規定，提具相關研究報告報請行政院衛生署核准，始得宣稱具有該等功效，而未經政府機關核准或相關公正專業團體檢驗認證等相關程序，卻以廣告訊息以暗示或隱喻之方式聲稱有特定之保健功效，即有使消費者易生誤解之情形。又違規廣告之認定，應就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等綜合研判後，以為認定。

㈡、經查，系爭廣告係原告所刊載，廣告所販售之「AN奈米化膠原蛋白」等屬性為食品，業經原告之受託人詹佳彬於前開被告所屬衛生局訪談時陳稱綦詳，有詹某簽名捺指印確認之訪談紀錄表附訴願卷可稽（見該卷第31頁）。觀諸系爭廣告所載「．．．過了25歲之後，纖維母細胞產能就會慢慢下降，膠原蛋白流失速度較生成速度快上許多．．．皮膚漸漸乾澀粗糙，細紋日益增加。．．．既然膠原蛋白與皮膚年輕、老化關係密切，當然成為美容保養良方。．．．AN奈米化膠原蛋白是麗傑生技公司自美國進口的高純度膠原蛋白．．．高純度膠原蛋白完整分子結構，不僅不易因溫度產生變化，奈米化高科技生化科學處理，縮小分子結構，易於吸收，增加人體合成膠原蛋白原料供給，促進膠原蛋白合成，發揮調整細胞代謝與促進肌膚活化等效能．．．」等文詞，強調之保健功效，甚為明顯；佐以原告及其產品之名稱等相關資訊，係將「膠原蛋白」之效能與該公司產品「AN奈米化膠原蛋白」相結合，以達招徠消費者購買為目的。是縱認上開「促進膠原蛋白合成，發揮調整細胞代謝與促進肌膚活化等效能．．．」宣傳用語，如原告所言未涉誇大，然客觀上已足使人誤解該產品並非一般食品，而係具有保健功效之健康食品，此觀原告於訴願時所提出江晃榮著作之「膠原蛋白的驚人療效」乙書摘錄中所述：「膠原蛋白可用以製作人工皮膚、美容整型、外科手術除皺紋、防止皮膚老化，是化妝品添加物最受的一種。近年來膠原蛋白也以『保健食品』的產品販售…」等語益明（見訴願卷第16、17頁）。是被告以原告對上揭食品所為之廣告，有易生誤解之情形，違反前開食品衛生管理法第19條規定，而依同法第32條第1 項前段規定，裁處最低罰鍰3 萬元，於法自無不合。原告主張被告所為之認定不客觀云云，尚無可採。至國科會網站等其他單位或個人，即使發表與原告系爭廣告相近似之文字，然此學者專家所為介紹各項食品所具有之營養成分、營養價值或其具有之功效，或研究機關對各項產品之研究成果報導，既未對任何特定食品或產品為宣傳，與本件原告係就特定產品為推銷之情形有別，自無從以此而為有利原告之論據；再食品及藥品均係攝食入人體，若發生危害時將直接致使用人損傷，並不因其為食品或藥品而有異，是食品衛生管理法基於管理食品衛生安全及品質，維護國民健康之目的，就食品廣告為上開規範，於此公益範圍，人民之食品廣告自由（為憲法財產權與言論自由保障範疇）受到法律限制均併此敘明。

五、綜上所述，原告之主張均無可採。從而被告以其所為，違反食品衛生管理法第19條第1 項，爰依同法第32條第1 項前段規定處3 萬元罰鍰，於法並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，爰不經言詞辯論，予以駁回。

六、至兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1 項、第98條第3 項前段判決如主文。

第七庭法 官　林玫君