臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

吳彥鋒律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

田振慶律師

訴訟代理人

陳芬芬律師

被告

行政院農業委員會

代表人

蘇嘉全（主任委員）

　　　　　　乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國95年1 月19日院臺訴字第0950080167號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告乃鯨華號專營娛樂漁業漁船（CTF3-0006 ）船主，於民國（下同）94年4 月27日申請娛樂漁業執照換發時，將經航證機關核定之船舶檢查證書及船舶檢查紀錄簿影本上記載乘客定額46人變更為60人，為被告認嚴重影響公共安全，違反漁業法第11條第1 項第3 款規定，以94年9 月28日農授漁字第0941341522號處分書撤銷原告所有鯨華號專營娛樂漁業漁船原領農娛專（94）農字第0000000006號漁業執照。原告不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決如主文所示。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、原告固於94年4 月27日為娛樂漁業執照換發之申請時，擅將船舶檢查證書及船舶檢查紀錄簿影本上之乘客定額人數，由46人變更為60人，惟漁業法第11條所規定者，乃係針對「漁業經營核准」之撤銷問題，而原告所有之系爭船舶，乃係「專營娛樂漁業」之漁船，其二者性質顯不相同。按「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」；「本法所稱娛樂漁業，係指提供漁船，供以娛樂為目的者，在水上採補水產動植物或觀光之漁業。」漁業法第3 條、第41條分別定有明文，故其二者差異，實不能不辨。另按娛樂漁業管理辦法第2 條第3 項規定，有關娛樂漁業經營核准與管理，應依娛樂漁業管理辦法之規定為是。

㈡、今系爭船舶乃專營觀光賞鯨之娛樂漁業漁船，其領有之執照並非漁業法之「漁業執照」，而係娛樂漁業管理辦法所規定之「專營娛樂漁業執照」，以現行法並無「娛樂漁業撤銷執照，準用漁業法規定」之狀況下，被告得否逕以漁業法第11條撤銷原告所有系爭船舶之娛樂漁業執照，即有疑問，其適用法規亦恐有不當或違法之處。

㈢、又「撤銷漁業經營之核准」與「撤銷漁業證照」乃不同之2種行政處分，此觀諸漁業法第10條規定「．．．得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」即可窺知一二。故，依漁業法第11條規定之處分，乃「撤銷漁業經營之核准」，惟被告援引該條文所為之處分乃「撤銷漁業證照」，二者相較，似亦有於法未合之情形。

㈣、再系爭船舶非如走私槍械、毒品或人蛇集團用作偷渡之工具，而係因乘客人數錯誤之問題，故其情節實非重大。又確認漁船最高乘客人數之目的，在於保障乘客與船員之安全，故經發現最高乘客人數有疑義時，自得通知漁業人立即補正或為變更登記，亦可達到前開目的，且對於漁業人權益之影響，亦較撤銷核准之處分為輕。原告一生心血均注入系爭船舶與經營娛樂漁業，倘系爭船舶娛樂漁業執照經撤銷者，則原告已無其他生財器具，從事娛樂漁業之人轉業更屬不易。參照漁業法第10條規定，被告尚可採取較輕微之行政處分，諸如「限制或停止其漁業經營」或「收回營業證照一年以下之處分」，亦可達其相同之目的，然被告逕依漁業法第11條第1 項第3 款為撤銷漁業證照處分，除於該條處分「撤銷核准」不符外，似亦有違比例原則，而失之過苛。

二、被告主張之理由：

㈠、系爭船舶係於92年4 月16日由蘇麗靜贈予原告，92年4 月18日原告（或委託他人）即至花蓮港務局辦理換發船舶登記證書、船舶檢查證書及船舶檢查紀錄簿，將船舶所有人變更為原告，嗣後該船因於93年5 月4 日辦理特別檢查，故航政機關遂依船舶法第29條規定於93年5 月7 日重新換發船舶檢查證書。當被告所屬漁業署發現該船原領娛樂漁業執照上所登載之最高乘客數與航政機關核定之人數不符時，即函請原告提具船舶檢查紀錄簿及船舶檢查證書正本至被告所屬漁業署說明案情，並函請花蓮港務局協助查告係於何時將人數由60人核定變更為46人，案經花蓮港務局函復略以：「查該船係於88年4 月28日由基隆港務局蘇澳港分局核定乘客人數為46人。」原告提供之船舶檢查紀錄簿（92年4 月18日核發）及船舶檢查證書（93年5 月7 日核發）正本，其上登載之乘客定額均為46人（2 份正本均已移送至台灣花蓮地方法院檢察署偵辦有關原告涉嫌偽造文書部分之刑責），惟原告於92年6 月向被告申請換發娛樂漁業執照時，所附92年4 月18日核發之船舶檢查紀錄簿及船舶檢查證書影本，其上登載之乘客定額卻為60人，顯與事實不符，且原告已因本件偽造文書案，經台灣花蓮地方法院以95年度訴字第211 號刑事判決，判處有期徒刑1年2月在案。

㈡、本案原告不服處分提起訴願時，行政院曾函請被告究明該船係於何時經航政機關變更乘客定額，因據花蓮港務局函復內容顯示，該船係由基隆港務局蘇澳港分局核定變更乘客人數，被告遂再次向航政機關（蘇澳港分局）查證，案經蘇澳港分局函復略以：「該船88年4 月28日由本分局施行特別檢查核發檢查證書，乘客定額為60人。經89年度維護公共安全檢查人員要求重新核定該船乘客人數，復經本分局於89年7 月31日重新勘驗，核定乘客定額為46人。」依此可確認原告於92年承受「鯨華」號專營娛樂漁業漁船時，該船核定之乘客定額即為46人，原告向花蓮港務局申請換發之船舶檢查紀錄簿及船舶檢查證書所登載之乘客定額已為46人，故雖蘇澳港分局與花蓮港務局查告之內容不全相同，然核定之乘客人數均為46人，不致影響被告之處分。

㈢、另有關原告質疑原行政處分所適用之漁業法第11條法規有誤，應依娛樂漁業管理辦法規定辦理乙節，依漁業法立法意旨，漁業係區分為漁業權漁業、特定漁業及娛樂漁業，分別訂有專章予以規範，娛樂漁業管理辦法即依漁業法第43條規定於82年5 月26日訂定發布，倘有違反該辦法事項，則回歸漁業法相關規定予以核處。另依漁業法第41條第2 項之規定，即為娛樂漁業經營核准之規範事項，其中所謂「執照」即指「娛樂漁業執照」，是故經營核准與核發執照實屬一體兩面之事，至申領執照時以不實方式取得娛樂漁業經營核准項目中最重要之載客人數，其違規行為應符合漁業法第11條第1項第3 款所規定之「漁業經營之核准，因申請人以詐術或不正當方法取得者。」。

㈣、按娛樂漁業係以漁船搭載乘客從事海上休閒活動，其涉及公共安全問題，無論在船體結構、穩度、安全設備、通訊設備、幹部船員資格及相關保險問題等，均不容有些許誤差，尤其船舶最高搭載乘客人數事關船舶最高負荷量，係由航政機關依客船或載客小船相關規定及標準予以核定，稍有差池，將易發生海上意外事故，危及乘客生命財產安全。本案「鯨華」號經航政機關核定之乘客人數僅46人，卻以更改不實之資料向被告申請搭載60人，相差14人，影響船舶穩度甚鉅，倘發生意外事故，船上所有乘客及船員將一併受害，影響程度實屬重大，雖原告陳稱均有確實定期維修及機械保養，並投保64人（60名乘客及4 名船員）保險，且每年均通過定檢，惟其定檢係以46名乘客為標準予以檢查，保險則屬意外事故發生後之保障，均不得作為原告規避責任之藉口，再者原告自92年4 月16日受贈「鯨華」號後，每年申請換發娛樂漁業執照均以不實文件向被告申請，在考量原告枉顧乘客權益，喪失經營娛樂漁業所需之職業道德下，被告依漁業法第11條第1 項第3 款規定撤銷其所有「鯨華」號專營娛樂漁業漁船經營核准，並以撤銷該船娛樂漁業執照方式表現，要無不當。另漁業法第10條係規範漁業管理之實質內涵，第11條則是規範漁業管理實質內容以外其他事項。因本案涉及人民生命安全之維護，被告撤銷原告上開執照並無違反比例原則。

理由

一、兩造不爭之事實：原告為鯨華號專營娛樂漁業漁船（CTF3-0006 ）船主，於94年4 月27日申請娛樂漁業執照換發時，將經航證機關核定之船舶檢查證書及船舶檢查紀錄簿影本上記載乘客定額46人變更為60人，經被告以其嚴重影響公共安全，違反漁業法第11條第1 項第3 款規定，以94年9 月28日農授漁字第0941341522號處分書，撤銷原告所有鯨華號專營娛樂漁業漁船原領農娛專（94）農字第0000000006號漁業執照。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有系爭船舶88年船舶檢查證書、本件處分書、船舶檢查證書及船舶檢查紀錄簿、行政院95年1月19日院臺訴字第0950080167號決定書影本分別附於原處分卷可稽，自堪信為真實。

二、原告循序提起本件行政訴訟，主張：漁業經營之核准與漁業執照之核發，實屬二事；而漁業法第11條所規定者，乃係針對「漁業經營核准」之撤銷問題，被告援引該規定為本件撤銷漁業執照之處分，於法已有未合。且系爭船舶乃「專營娛樂漁業」之漁船，有關其經營核准與管理，應適用娛樂漁業管理辦法，原告是否得據漁業法之規定，撤銷系爭執照，亦有可疑。再本件系爭船舶申請換照時所為違法情事，情節非屬重大，被告非不得參照同法第10條規定，為「限制或停止其漁業經營」或「收回營業證照一年以下之處分」，以達其目的，其逕依漁業法第11條第1 項第3 款為撤銷漁業證照處分，除於該條處分「撤銷核准」不符外，似亦有違比例原則云云。

三、本件適用之法規：

㈠、按「凡欲在公共水域及與公共水域相連之非公共水域經營漁業者，應經主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之。」、「漁業經營經核准後，有左列各款情形之一者，由主管機關撤銷其核准：…三、漁業經營之核准，因申請人以詐術或不正當方法取得者。」、「本法所稱娛樂漁業，係指提供漁船，供以娛樂為目的者，在水上採捕水產動植物或觀光之漁業。前項經營娛樂漁業之漁業人，應向主管機關申領執照。」、「( 漁船設備人員安全等之管理辦法) 中央主管機關對專營或兼營娛樂漁業之漁船設備、人員安全及應遵守事項，應訂定辦法嚴格管理之。」漁業法第6 條、第11條第1 項第3 款、第41條、第43條分別定有明文。

㈡、次按「主管機關核發漁業證照及管理權責劃分如左：一、中央主管機關：㈠…㈢非屬直轄市、縣（市）主管機關主管之特定漁業及娛樂漁業。二、直轄市主管機關：㈠…。㈡使用漁船總噸數未滿一百噸之特定漁業及娛樂漁業，且漁業根據地在該直轄市者。三、縣（市）主管機關：㈠…㈡使用漁船總噸數未滿二十噸之特定漁業及娛樂漁業，且漁業根據地在該縣（市）者。」、「特定漁業及娛樂漁業經營之申請，應向船籍所在地之直轄市或縣（市）主管機關為之。」同法施行細則第7 條、第8 條第2 項著有規定。而漁業法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府乃為該法第2 條所明定。由上述規定可知，娛樂漁業經營之核准與其漁業執照之核發事屬二事，有關娛樂漁業證照之核發，被告就非屬直轄市、縣（市）主管機關主管之範圍，固有其核發之權限；惟就經營之核准則係由船籍所在地之直轄市或縣（市）為其主管機關，被告恆非娛樂漁業經營核准之主管機關。

㈢、再依漁業法第43條所訂定之娛樂漁業管理辦法第4 條、第10條第5 款、第12條規定：「本辦法所稱娛樂漁業漁船，係指現有漁船兼營、改造、汰建，經營娛樂漁業之船舶。前項娛樂漁業漁船、安全設施、船員最低安全員額、最高搭載乘客人數及應遵守事項等應依航政機關有關客船或載客小船規定辦理之。」、「漁業人應檢附下列文件，向該管主管機關申請核發娛樂漁業執照。……五、船舶檢查紀錄簿、船舶檢查證書或小船執照影本三份…」、「主管機關核准娛樂漁業經營期間最長為五年。但不得超過船舶檢查及保險之有效期間。前項漁業人如需繼續經營，應於娛樂漁業執照期滿前三個月內申請換照。」觀諸漁業法共分8 章，第1 、2 、3 、4章分別為總則、漁業權漁業、特定漁業及娛樂漁業之規定，上述娛樂漁業管理辦法亦係經漁業法所授權制定，則漁業法第1 章總則（第1 條至第14條）有關規定，於娛樂漁業自有適用，縱娛樂漁業管理辦法，亦不能牴觸漁業法之相關規定，是原告主張娛樂漁業無漁業法第11條規定之適用云云，乃有誤解，要無可採。

四、查原告所有鯨華號專營娛樂漁業漁船總噸位為45.68 噸，船籍港為花蓮，有船舶檢查證書影本附於原處分卷可稽，揆諸前開漁業法施行細則第7 條規定，其娛樂漁業執照管理之主管機關固係被告；然就漁業經營管理之主管機關則為船籍港之花蓮縣。如前所述，被告並非系爭娛樂漁業經營之主管機關，而被告據以撤銷原告娛樂漁業執照之漁業法第11條規定，係有關漁業經營主管機關於核准經營後，於特定之要件下，得為撤銷其原核發之「漁業經營」規定，故被告逕為「漁業證照」之撤銷，於法已有未合；遑論被告對原告所取得之娛樂漁業經營核准而言，渠亦非該條所指之主管機關。被告抗辯漁業法第10條係對違反漁業法及相關命令限制，而同法第11條係該等限制外之其他違法行為之制裁，渠非不得以該第11條規定對原告為系爭撤銷娛樂漁業執照之處分云云，乃有誤解，尚無可採。

五、從而，被告依漁業法第11條第1項 第3 款規定，撤銷原告所有鯨華號專營娛樂漁業漁船原領農娛專（94）農字第0000000006號漁業執照，於法有違；訴願法定未予糾正，亦有可議，原告執此指摘，為有理由，自應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。

六、本件事證明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　李得灶